Cadre des enquêtes relatives aux activités politiques irrégulières

(Mise à jour le 21 novembre 2012)

A. Régime légal

La Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) permet aux fonctionnaires de se livrer à des activités politiques, sauf si celles-ci portent ou semblent porter atteinte à leur capacité d'exercer leurs fonctions de façon politiquement impartiale (LEFP, art. 113).

Les administrateurs généraux ne peuvent se livrer à aucune activité politique, à l'exception du vote dans le cadre d'une élection (LEFP, art. 117).

B. Pouvoir d'enquêter

La LEFP précise des points particuliers en ce qui concerne les activités politiques sur lesquels la Commission de la fonction publique (CFP) est autorisée à enquêter. Ce sont les suivantes :

1. En vertu de l'article 118 de la LEFP, la CFP a le pouvoir de mener une enquête sur une allégation selon laquelle un fonctionnaire :
   1. s'est livré à une activité politique irrégulière ou
   2. a omis d'obtenir la permission de la CFP alors qu'il était désireux d'être choisi comme candidat ou de se porter candidat à une élection.
2. En vertu de l'article 119, la CFP peut enquêter sur toute allégation voulant qu'un administrateur général se soit engagé dans une activité politique autre que celle de voter dans le cadre d'une élection (art. 117).

La CFP a pris le Règlement concernant les activités politiques (RAP) en vertu de la LEFP pour préciser la façon de présenter une allégation (RAP, art. 7), le délai de présentation (RAP, art. 8) et les situations où l'information personnelle recueillie durant une enquête peut être divulguée (RAP, par. 14(1)).

Activités politiques, selon le paragraphe 111(1) se définit comme suit :

1. Toute activité exercée au sein d'un parti politique, ou exercée pour soutenir un tel parti ou pour s'y opposer;
2. toute activité exercée pour soutenir un candidat avant ou pendant la période électorale ou pour s'y opposer;
3. le fait d'être candidat à une élection ou de tenter de le devenir, avant ou pendant la période électorale.

C. Valeurs

Les enquêtes constituent une partie vitale de la fonction de surveillance de la CFP et elles sont conçues de manière à respecter les valeurs et objectifs exposés dans le LEFP, tels que suivants :

• Il demeure avantageux pour le Canada de pouvoir compter sur une fonction publique non partisane et axée sur le mérite et que ces valeurs doivent être protégées de façon indépendante (préambule);
• La présente partie de la LEFP a pour objet de reconnaître aux fonctionnaires le droit de se livrer à des activités politiques tout en respectant le principe d'impartialité politique au sein de la fonction publique (art. 112).

D. Principes à respecter dans les enquêtes

En menant ces enquêtes au sujet des allégations d'activités politiques irrégulières, la CFP respecte les principes ci-après.

• Normalement la tenue d'enquête se veut privée. Si la CFP est d'avis que l'intérêt public justifie une enquête publique, il en sera ainsi. La Commission prendra une telle décision au début du processus d'enquête. Dans un tel cas, des mesures seront prises pour assurer la nature publique de ces enquêtes.
• La personne qui a fait l'allégation et le fonctionnaire ou l'administrateur général contre qui l'allégation a été faite, ou leurs représentants, ont le droit de se faire entendre (LEFP, art. 122). Dans la plupart des cas, le ministère devient également partie intéressée et se voit accorder l'occasion de faire des observations. Les principes de l'équité procédurale s'appliquent à la personne qui a fait l'allégation et au fonctionnaire ou l'administrateur général contre qui une allégation a été faite.[1]
• Les principes de l'équité procédurale s'appliquent à ces personnes et sont les suivants :
  • le droit d'être entendu;
  • le droit à une enquête impartiale;
  • le droit d'être représenté;
  • le droit de recevoir une décision motivée.
• Chaque analyse et conclusion seront basées sur la preuve obtenue par l'enquêteur durant la collecte des faits.

E. Rôle de la Commission

La Commission :

• décide, lorsque c'est jugé approprié, si le processus d'enquête est public;
• délègue à le vice-président de la Direction générale des enquêtes (DGE) les pleins pouvoirs de gérer les enquêtes se rapportant aux allégations d'activités politiques, y compris l'approbation de toutes les décisions finales relatives aux enquêtes;
• conserve le pouvoir de prendre toutes les décisions concernant les mesures correctives appropriées, le cas échéant, pour toutes les enquêtes relatives à des allégations d'activités politiques irrégulières de fonctionnaires.
• informe l'administrateur général en cause et le greffier du conseil privé (RAP, alinéa 9b)) et leur fournit une copie de l'allégation (RAP, art. 11), lorsqu'une décision est prise par la DGE d'enquêter sur une allégation faite contre un administrateur général;
• informe l'administrateur général en cause, le greffier du Conseil privé ainsi que l'auteur de l'allégation, du bien-fondé de l'allégation soumise et leur procurera une copie du rapport d'enquête (RAP, par. 13(2)) à la suite de l'enquête concernant l'administrateur général.

F. Rôles et responsabilités de la Direction générale des enquêtes

La responsabilité de la fonction d'enquête concernant les allégations d'activités politiques irrégulières est délégué au vice-président de la DGE. Ainsi, par l'entremise de son équipe de gestion, le vice-président assume la responsabilité de toutes les étapes du processus d'enquête, de la réception des allégations et de la décision de mener une enquête (détermination de la compétence) jusqu'à l'étape de l'enquête proprement dite, de l'examen du processus et de l'étape de la disposition finale.

Les paragraphes ci-après décrivent les rôles et responsabilités de la DGE à chaque étape du processus, y compris la responsabilité directe du vice-président à l'égard des étapes finales en ce qui concerne l'approbation ultime des rapports et des mesures correctives proposées.

1. Étape de la définition de la compétence

Toute personne, notamment un simple citoyen ou une simple citoyenne, peut soulever une allégation voulant que tout fonctionnaire[2] assujetti à la partie 7 de la LEFP soit impliqué dans une activité politique irrégulière (art. 118). Cela peut être de ne pas avoir demandé la permission d'être candidat.

Toute personne qui est ou a été candidat à une élection peut soulever une allégation contre un administrateur général qui s'est livré à une activité autre que celle de voter à une élection (art. 119).

La DGE reçoit et examine toutes allégations des activités politiques irrégulières.

Présenter une allégation

Le RAP stipule qu'une personne peut soumettre une allégation concernant des activités politiques irrégulières quelle que soit la forme sous laquelle elle est présentée. Une allégation peut aussi être soulevée anonymement.

Une allégation des activités politiques irrégulières doit être présentée dans les 30 jours suivant la fin de la période électorale dans le cas où la contravention alléguée a débuté pendant cette période. Elle peut également être présentée dans les 30 jours après que l'auteur de l'allégation en a pris connaissance, mais au plus tard un an après le début de la contravention, dans le cas où elle a débuté en dehors d'une période électorale (RAP, par. 8(1)).

Même si l'allégation n'est pas présentée par écrit ou dans les délais impartis, la CFP peut mener une enquête sur l'allégation si l'activité politique alléguée risque de porter atteinte à la capacité de la personne contre qui l'allégation a été faite d'exercer ses fonctions de façon politiquement impartiale ou s'il est dans l'intérêt public de le faire (RAP, par. 7(2) et 8(2)).

Décision de mener une enquête

Après réception d'une allégation, la DGE établira s'il existe des motifs suffisants pour approfondir le dossier.

En vertu de la LEFP, la CFP a toute la latitude pour décider de mener ou de ne pas mener une enquête concernant une allégation. Par conséquent, la DGE peut prendre en considération les facteurs suivants :

• L'allégation relève-t-elle de la compétence de la CFP?
• L'allégation a-t-elle été présentée dans les délais susmentionnés?
• Si elle s'avérait fondée, l'allégation constituerait-elle une activité politique irrégulière, au sens de la définition donnée dans la LEFP?
• La personne visée par l'allégation est-elle toujours en poste au sein de la fonction publique?

2. Avis d'enquête

Si la DGE décide de ne pas faire enquête, la personne qui a soulevé l'allégation en est informée par écrit avec motifs à l'appui (RAP, art. 10).

Contre un fonctionnaire

Lorsque la DGE décide de mener une enquête sur l'allégation, elle en informera par écrit l'auteur de l'allégation. Elle en informera aussi le fonctionnaire contre qui l'allégation a été faite et l'administrateur général de l'organisation dont relève cette personne (RAP, alinéa 9a) et fournira une copie de l'allégation (RAP, art. 11).

Contre un administrateur général

Si une allégation est faite contre un administrateur général, la CFP informe cet administrateur général et le greffier du Conseil privé (RAP, alinéa 9b)) et elle lui fournit également une copie de l'allégation (RAP, art. 11).

3. Étape de l'enquête

a) Rôle du vice-président de la Direction générale des enquêtes

Le vice-président de la DGE est délégué pour approuver toutes les décisions finales relatives aux enquêtes menées par la DGE.

Allégation contre un fonctionnaire

Dans le cas d'une allégation faite contre un fonctionnaire, la DGE informe, par écrit, l'auteur de l'allégation, le fonctionnaire et l'administrateur général de l'organisation dont celui-ci relève, de sa décision quant au bien-fondé de l'allégation et leur fournit une copie du rapport d'enquête (RAP, par. 13(1)).

Allégation contre un administrateur général

Dans le cas d'une allégation faite contre un administrateur général, la CFP informe, par écrit, l'auteur de l'allégation, l'administrateur général et le greffier du Conseil privé de ses conclusions quant au bien-fondé de l'allégation et leur fournit une copie du rapport d'enquête (RAP, par. 13(2)).

b) Rôle et responsabilité de l'enquêteur

La LEFP stipule que la CFP peut désigner, pour mener l'enquête, un ou plusieurs commissaires ou d'autres personnes. Les gestionnaires de la DGE doivent désigner une personne qui sera chargée de mener l'enquête en vertu des divers articles de la LEFP.

Lorsqu'elle mène une enquête, la CFP dispose de tous les pouvoirs d'un commissaire nommé au titre de la partie II de la Loi sur les enquêtes. L'enquêteur désigné par la DGE agit au nom de la CFP et dispose des mêmes pouvoirs que cette dernière. Au besoin, l'enquêteur peut assigner alors des témoins à comparaître et présenter des documents pertinents pour l'enquête, qu'il peut entrer dans tout bureau public ou y avoir accès, et qu'il peut examiner tous les documents et les dossiers qui s'y trouvent.

L'enquêteur doit réunir les faits, procéder à une analyse et tirer des conclusions, à savoir si l'allégation est fondée ou non.

Si aucune décision n'est prise par la Commission pour la conduite d'une enquête publique, l'enquêteur, en consultation avec les gestionnaires de la DGE, doit déterminer la méthode d'enquête qu'il entend utiliser et mener une enquête. Cela, conformément aux exigences de la loi et selon les politiques et les lignes directrices établies par la DGE.

Parmi les méthodes qui peuvent être utilisées, mentionnons les téléconférences et vidéoconférences, l'échange de courriels, l'analyse de dossiers, les présentations écrites, les entrevues personnelles et les réunions d'enquête (une réunion à laquelle assistent toutes les parties). L'enquêteur doit veiller à ce que les principes de l'équité procédurale soient respectés tant pour la personne qui a fait l'allégation, que pour le fonctionnaire ou l'administrateur général contre qui l'allégation a été soulevée. Cela comprend, lorsque la méthode utilisée n'est pas une réunion d'enquête, la distribution aux parties (pour examen et commentaires) de la partie factuelle du projet de rapport, avant de pouvoir procéder à l'analyse et aux conclusions. Dans la plupart des cas, le ministère serait également une partie intéressée qui se verrait accorder l'occasion de faire des présentations.

c) Rôle des Services juridiques

Tous les rapports doivent être transmis, pour examen, aux gestionnaires de la DGE, et subséquemment, aux Services juridiques de la CFP. Tous les rapports feront l'objet d'un examen pour en assurer l'intégrité, l'uniformité, une présentation adéquate, une traduction et un niveau de langue appropriés de façon à éviter toute erreur juridique comme les erreurs de droit, les erreurs de fait, l'absence de compétence ou les décisions arbitraires.

4. Étape des mesures correctives

Contre un fonctionnaire

Si une allégation contre un fonctionnaire est fondée, la CFP peut destituer le fonctionnaire ou prendre les mesures correctives qu'elle estime indiquées (art. 118).

À cet égard, l'enquêteur, en consultation avec la directrice, Direction des enquêtes, dressera une liste de mesures correctives possibles et les fera parvenir pour la considération du vice-président.

Ensuite, la DGE demandera à la Commission la permission de consulter le fonctionnaire et l'administrateur général de l'organisation dont celui-ci relève, concernant les mesures correctives proposées.[3]

À la suite de la consultation, la DGE présentera la matière à la Commission pour qu'elle puisse prendre une décision quant aux mesures correctives. Toutes les parties seront alors informées par la DGE de la décision.

Le ministère mettra les mesures correctives en œuvre conformément à la décision prise par la Commission.

Contre un administrateur général

Si une allégation contre un administrateur général est fondée, le gouverneur en conseil peut destituer l'administrateur général (par. 119(1)).

5. Suivi des mesures correctives impliquant des fonctionnaires

La CFP a la responsabilité du suivi avec le ministère concerné afin de s'assurer que les mesures correctives sont mises en œuvre.

G. Envoi et publication des rapports d'enquête

Chaque rapport d'enquête est envoyé aux parties concernées.

La DGE peut publier un résumé anonyme sur le site Web de la CFP.

La DGE peut publier un résumé, incluant des renseignements personnel, sur le site Web de la CFP, si la Commission détermine que des raisons d'intérêt public l'emportent sur la protection de la vie privée et que le test sur la communication, prévu à l'article 14 du RAP est respecté.

À cet égard, le paragraphe 14(1) du RAP prévoit la possibilité de divulguer des renseignements personnels contenus dans les rapports d'enquête si la communication est faite à l'une des fins suivantes :

• promouvoir l'impartialité politique au sein de la fonction publique;
• promouvoir la responsabilisation;
• veiller la prise des mesures nécessaires pour mettre fin l'activité politique irrégulière de tout fonctionnaire ou administrateur général, ou en empêcher toute récidive;
• favoriser l'adoption ou le maintien, par les fonctionnaires et administrateurs généraux de pratiques régulières dans le domaine des activités politiques.

De plus, le paragraphe 14(2) du RAP exige ce qui suit :

« Avant d'effectuer une communication en vertu du paragraphe (1) qui pourrait porter atteinte à la vie privée, la Commission examine si des raisons d'intérêt public l'emportent sur la protection de la vie privée. » Lors de l'application du paragraphe 19(2) la CFP demandera la position des parties concernées.

Si aucune décision n'a été prise par la Commission pour la tenue d'une enquête publique, l'enquêteur informera préliminairement les personnes visées par l'enquête du fait que la CFP a le pouvoir discrétionnaire de publier les résultats de toute enquête, y compris les renseignements de nature personnelle. Toutefois, conformément aux exigences établies en matière de protection des renseignements personnels, tous les renseignements réunis dans le cadre d'une enquête sont considérés comme des renseignements portant la mention « Protégé B ».

H. Liaison avec la Direction générale des politiques de la Commission de la fonction publique

La DGE s'est fermement engagée à maintenir des voies de communication bilatérales et permanentes avec la Direction générale des politiques en ce qui concerne la surveillance des activités politiques. La DGE doit partager régulièrement les renseignements avec la Direction générale des politiques et repérer les nouvelles tendances en ce qui a trait à certaines préoccupations précises en matière d'activités politiques susceptibles d'exiger un examen plus méthodique. La DGE doit également assurer un suivi concernant tout dossier ayant été ciblé comme préoccupant soit par la Direction générale des politiques et l'informer de l'évolution des enquêtes en cours. La DGE doit également consulter la Direction générale des politiques avant de recommander des mesures correctives sur les problèmes relevés.

I. Examen/Remise en question des décisions de la Commission de la fonction publique

Conformément à la Loi sur la Cour fédérale, les décisions de la CFP en matière d'enquêtes et de mesures correctives peuvent faire l'objet d'un examen judiciaire par la Cour fédérale.

J. Rapports

La DGE doit présenter un résumé trimestriel à la CFP qui précise le nombre, la nature et les résultats des cas ayant fait l'objet d'une enquête en vertu du pouvoir qui lui est conféré par les articles 118 et 119 de la LEFP. En utilisant le nouveau système électronique de collecte des données, intitulé Système d'information de gestion des enquêtes (SIGE), ce rapport contiendra plus de détails sur la « nature » et les « résultats » de ces affaires que les rapports statistiques standards produits aux fins du rapport annuel.

1 Baker c. Canada (Ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999]2 R.C.S. 817 [Retourner]

2 Dans ce contexte, un ou une fonctionnaire désigne une personne employée dans une organisation régie par la LEFP ainsi que les employés et employées de l'Agence du revenu du Canada, des Instituts de recherche en santé du Canada, du Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada, de l'Agence Parcs Canada, de l'Office national du film et du Tribunal de la dotation de la fonction publique. [Retourner]

3 McAuliffe (T-2373-95) a soulevé la question de la nécessité de consulter les parties avant d'appliquer des mesures correctives. [Retourner]