Évaluation sommative du Régime de pensions du Canada - Prestations de retraite et de survivant

Principales constatations

Recommandations

1. Combler des lacunes relatives aux données administratives en s’assurant que des mesures soient prises pour répondre à certains besoins en matière d’évaluation. Cela impliquerait de recueillir, à la source, des renseignements relatifs à l’historique en matière d’emploi et à la situation matrimoniale (pour permettre le calcul du taux de perception des prestations de survivant), ainsi que d’obtenir davantage de détails quant à la composition des prestations du RPC (par exemple, lorsque les prestations de retraite et de survivant sont combinées, mais que leur montant respectif ne peut être déterminé, en raison de la formule de calcul utilisée).
2. Améliorer les activités de communication et de sensibilisation réalisées auprès des clients du RPC (en particulier les Autochtones canadiens, les personnes plus âgées et les cotisants au RPC qui ne sont pas des prestataires) dans le but d’améliorer leur niveau de connaissances à l’égard du programme, des différentes prestations, des conditions d’admissibilité et de la procédure à suivre pour déposer une demande.
3. Dans la mesure où ces questions relèvent d’EDSC, des mesures doivent être prises pour s’attaquer (A) aux facteurs qui ralentissent le traitement des demandes de prestations, (B) y compris des demandes complexes liées aux Accords internationaux en matière de sécurité sociale et (C) aux délais temporaires liés à l’obtention des copies de relevés T4.
4. De plus, des efforts plus importants doivent être déployés pour tenir les clients informés de l’état du traitement de leur demande, dès la présentation initiale de celle-ci, jusqu’au versement des prestations.
5. Améliorer la facilité de navigation du site Web de Service Canada et effectuer de la sensibilisation auprès des clients du RPC afin de les inciter à utiliser les services disponibles en ligne. Cela impliquerait de diffuser des renseignements plus détaillés que ceux auxquels ils ont actuellement accès. Personnaliser les services et les activités de communication afin que ceux-ci tiennent compte de la propension réelle qu’ont les personnes âgées à rechercher, en ligne, de l’information à propos du RPC.

Recommandations et réponses

• Combler des lacunes relatives aux données administratives en s’assurant que des mesures soient prises pour répondre à certains besoins en matière d’évaluation. Cela impliquerait de recueillir, à la source, des renseignements relatifs à l’historique en matière d’emploi et à la situation matrimoniale (pour permettre le calcul du taux de perception des prestations de survivant), ainsi que d’obtenir davantage de détails quant à la composition des prestations du RPC (par exemple lorsque les prestations de retraite et de survivant sont combinées, mais que leur montant respectif ne peut être déterminé, en raison de la formule de calcul utilisée).

  EDSC s’engage à prendre des décisions fondées sur des données probantes tout en respectant les exigences relatives à la cueillette et à l’utilisation de renseignements personnels. Dans le cadre de la Stratégie d’amélioration des services du RPC, nous envisageons d’améliorer le partage d’information et d’effectuer une utilisation plus large des données administratives provenant de plusieurs sources. Cela nous permettra de mobiliser des données supplémentaires et donc de simplifier et d’automatiser les processus (par exemple la plateforme des avis de décès). En poursuivant ces initiatives, nous identifierons des opportunités d’optimiser l’utilisation de renseignements personnels dans le cadre de l’élaboration de politiques, tout en limitant la collecte de renseignements personnels aux fins prévues en vertu du programme.

• Améliorer les activités de communication et de sensibilisation réalisées auprès des clients du RPC (en particulier les Autochtones canadiens, les personnes plus âgées et les cotisants au RPC qui ne sont pas des prestataires) dans le but d’améliorer leur niveau de connaissances à l’égard du programme, des différentes prestations, des conditions d’admissibilité et de la procédure à suivre pour déposer une de demande.

  En 2015-2016, les services mobiles occasionnels de Service Canada ont tenu 10 415 séances d’information auxquelles 74 276 Canadiens ont assisté dans l’ensemble du pays. Mille deux cent trente de ces séances d’information ont accueilli 15 882 aînés et soignants, groupes communautaires et partenaires de prestation de services répartis à la grandeur du pays. Service Canada modernise ses activités de sensibilisation en 2016-2017 avec un nouveau service de portée ciblée, lequel permettra de répondre aux besoins de ses partenaires, en ciblant de manière proactive et plus directe certains groupes de clients, de sorte à favoriser l’obtention de résultats et l’atteinte des objectifs du programme.

  Dans le but d’améliorer la communication avec les clients du RPC et de les sensibiliser davantage, en 2016-2017, Service Canada va lancer un projet pilote visant à joindre les aînés vulnérables dans toutes les régions. Il s’agira d’un premier exemple d’activité de sensibilisation ciblant une clientèle particulière (les aînés vulnérables, incluant les Autochtones, les personnes à faible revenu, les personnes handicapées, les personnes ayant un faible niveau d’alphabétisation, etc.) et qui sera arrimée aux résultats du programme et aux indicateurs de rendement.

• Dans la mesure où ces questions relèvent d’EDSC, des mesures doivent être prises pour s’attaquer (A) aux facteurs qui ralentissent le traitement de demandes de prestations, (B) y compris des demandes complexes liées aux Accords internationaux en matière de sécurité sociale et (C) aux délais liés à l’obtention de copies de relevés T4.

  (A) EDSC examine les facteurs qui ralentissent le traitement des demandes de prestations dans le cadre de la Stratégie d’amélioration des services (SAS) du RPC. Les initiatives de la SAS seront mises en œuvre en plusieurs étapes, de la fin 2016 à septembre 2019. La SAS s’appuie sur trois principes clés :

  • L’excellence en matière de service à la clientèle : les initiatives clés comprennent la mise à la disposition des clients d’un libre-service d’application en ligne ainsi que le traitement accéléré des dossiers simples. Cela permettra aux agents de service de se concentrer sur les dossiers complexes ainsi que de réduire leur délai de traitement;
  • L’excellence en matière de rendement et de résultats : un nombre de changements aux processus et aux instruments sont prévus afin d’améliorer la gestion de la charge de travail et de permettre le suivi en temps réel du rendement et des résultats. Le Ministère sera par conséquent en mesure de réagir aux pressions exercées sur la charge de travail d’une manière plus fluide et de prendre rapidement des mesures pour corriger les manquements aux normes de service;
  • L’excellence en matière d’intendance: il s’agit de gérer la durabilité à long terme du RPC en réduisant les coûts de gestion et en renforçant l’intégrité et les capacités en matière de gestion du risque.

  De plus, la simplification des politiques et du programme sera envisagée afin d’encourager les applications et les processus opérationnels simplifiés, rationalisés et automatisés, dans le but de réduire les délais de traitement et d’améliorer les services.

  (B) Les Opérations internationales continuent de collaborer sur une base régulière avec les partenaires de l’organe de liaison en ce qui concerne les accords internationaux en matière de sécurité sociale, dans le but d’examiner les processus opérationnels, de réaliser des gains d’efficacité et d’améliorer la prestation de services. Le traitement des demandes de prestations accordées en vertu de ces accords, qui incluent des prestations du RPC, est ciblé par la Stratégie d’amélioration des services de la Sécurité de la vieillesse (SV) et par la Stratégie d’amélioration des services du RPC; par conséquent, la plupart des gains d’efficacité réalisés par le biais de ces initiatives profiteront également au traitement des demandes de prestations accordées en vertu des accords internationaux en matière de sécurité sociale.

  (C) Les retards relatifs à l’obtention de copies de relevés T4 résultent de la mise en œuvre du Système ministériel de gestion des paiements et ont depuis été résolus. Des mesures correctives ont été mises en place avec succès en juillet 2015, et les retards liés à l’impression ont été éliminés. Un contrôle de suivi a confirmé l’absence d’autres problèmes.

• De plus, des efforts plus importants doivent être déployés pour tenir les clients informés de l’état du traitement de leur demande, dès la présentation initiale de celle-ci, jusqu’au versement des prestations.

  Le processus de demande en ligne de prestations de retraite du RPC a été lancé en juin 2015. Les demandeurs sont guidés à travers une série de procédures automatisées qui font en sorte que seuls les candidats admissibles peuvent présenter une demande officielle. Le système détermine automatiquement l’admissibilité du demandeur et, par conséquent, l’informe de l’état de sa demande.

  À mesure que des personnes utilisent l’application en ligne Ma retraite du RPC (lancée dans le cadre de la Stratégie d’amélioration des services du RPC), un nombre croissant de clients profitent de l’automatisation et l’on réduit le nombre de suivis à effectuer en raison des délais rencontrés dans le traitement manuel des demandes.

  Une fonction de vérification de l’état de la demande en libre-service permettra éventuellement aux clients d’obtenir des mises à jour sur l’état des transactions dans un espace sécurisé sur Internet, à compter du dépôt de la demande jusqu’à la réception du paiement.

• Améliorer la facilité de navigation du site Web de Service Canada et effectuer de la sensibilisation auprès des clients du RPC afin de les inciter à utiliser les services disponibles en ligne. Cela impliquerait de diffuser des renseignements plus détaillés que ceux auxquels ils ont actuellement accès. Personnaliser les services et les activités de communication afin que ceux-ci tiennent compte de la propension réelle qu’ont les personnes âgées rechercher, en ligne, de l’information à propos du RPC.

  Dans le cadre de l’Initiative de renouvellement du Web du gouvernement du Canada, EDSC transfère son contenu en ligne vers le site canada.ca, ce qui comprend les pages dédiées au RPC sur le site Web de Service Canada.

  Les pages Web du RPC utilisent le nouveau gabarit du site canada.ca, depuis décembre 2015. Ce nouveau modèle permet aux utilisateurs de repérer rapidement un service, d’y accéder et de réaliser la tâche voulue en accédant au service par le moyen de leur choix.

  Les équipes en charge du programme, des communications et du site Web travaillent de concert pour examiner et mettre à jour les pages Web clés du RPC de manière à :

  • Soutenir le recours à une approche uniforme pour le lancement et la réalisation des tâches;
  • Fournir aux utilisateurs l’information dont ils ont besoin avant de recourir à un service en ligne, en personne ou par courrier;
  • S’assurer que les utilisateurs ont lu et accepté toutes les clauses de non-responsabilité obligatoires (ou toute autre information légale) requises avant le lancement du service, une fois le lancement effectué ou lorsqu’ils ont téléchargé les documents et formulaires à imprimer;
  • Fournir un accès simplifié aux services connexes, tels que la demande de prestations de la SV, le calcul du revenu de retraite du Canada, Mon Dossier Service Canada, l’inscription au dépôt direct et la mise à jour des renseignements personnels.

  Dans le cadre du transfert vers le site canada.ca, en février 2016, EDSC a réalisé une évaluation de la convivialité des nouvelles pages du RPC. Les résultats obtenus comprennent un taux de réussite de 90 % pour la réalisation de tâches spécifiques dans le cadre du dépôt d’une demande de prestations du RPC.

  L’initiative de renouvellement du Web du gouvernement du Canada a comme objectif global de regrouper 1 500 sites Web dans un seul site conçu d’abord et avant tout pour répondre aux besoins des Canadiens. Cette initiative vise à améliorer l’efficacité et l’efficience de la présence en ligne du gouvernement du Canada, et s’appuie sur des principes de conception centrée sur les utilisateurs, lesquels visent à créer une expérience optimale pour ces derniers. Les utilisateurs pourront rapidement et facilement réaliser les tâches qu’ils doivent accomplir, ce qui contribuera à accroître la confiance de ces derniers et à établir la crédibilité du processus. Le gouvernement du Canada offrira de l’information et des services de manière plus efficiente et joindra les Canadiens par le biais de sites Web, de médias sociaux et d’outils mobiles plus uniformes et efficaces. La mise en œuvre de cette initiative créera de nouvelles possibilités de transmission de messages utiles, rejoignant les bons destinataires, aux bons moments.

  La nouvelle architecture de l’information (AI) de canada.ca comprend l’organisation et la nomenclature du contenu, la conception d’un système de navigation et la mise en place de fonctions de recherche permettant aux utilisateurs de réaliser des tâches et de trouver l’information et les services requis. Le contenu publié sur le site canada.ca doit être organisé et libellé d’une manière compréhensible pour les utilisateurs. La conception du système de navigation doit tenir compte des concepts informationnels axés sur les utilisateurs, et les fonctions de recherche doivent être pleinement intégrées au modèle de l’AI. L’AI soutient l’expérience des utilisateurs sur le site canada.ca en améliorant la facilité d’utilisation et de repérage du contenu, ce qui implique de réduire le nombre de méthodes de navigation et de recherche de contenu, et d’améliorer la qualité et l’aspect intuitif de celles-ci.

  La présence en ligne du RPC continue de s’améliorer à mesure que l’initiative progresse.

  De plus, en avril 2015, EDSC a créé le Laboratoire d’innovation dans le but de trouver des solutions novatrices à des défis en matière de prestation de services, tout en faisant la promotion d’une meilleure intégration entre les politiques, les programmes et la prestation de services. La valeur ajoutée par le laboratoire repose dans l’intégration de l’expérience de l’utilisateur final dans le processus d’élaboration des services, ainsi que dans la réunion des intervenants clés en début de projet, ce qui vise à réduire la période d’incubation qui sépare l’élaboration des politiques, la conception des programmes et la prestation de services aux Canadiens.

  Le laboratoire d’innovation est en train de mettre au point plusieurs approches, en utilisant différents supports médias afin d’offrir en ligne, aux Canadiens, des renseignements plus pertinents, détaillés et conviviaux à propos du RPC, ce qui facilite la recherche d’information utile. Cette nouvelle information sera conçue de manière à aider les Canadiens à comprendre le régime et à prendre des décisions éclairées, en tenant compte de leurs circonstances et préférences personnelles, lorsqu’il s’agit d’effectuer une demande de prestations.

Méthode et limites

Les données administratives du RPC constituent la source de données la plus précise et à jour, et, contrairement aux sources comme le recensement (qui reposait, en 2011, sur le principe de l’autodéclaration), elles découlent directement de la mise en œuvre du programme. Cependant, puisque ces données sont produites à des fins administratives, elles ne comprennent pas l’ensemble des informations requises pour répondre à toutes les questions de l’évaluation. La situation familiale est particulièrement difficile à déterminer, puisqu’elle peut changer au fil du temps et qu’en pratique, elle ne comprend pas de catégories mutuellement exclusives (par exemple, une veuve peut se déclarer célibataire ou non mariée après un certain temps). Cela empêche la mesure adéquate du taux de perception de la pension de survivant.

Cette lacune a été comblée en croisant les données administratives du RPC à des données sur l’impôt sur le revenu provenant de l’Agence du revenu du Canada (ARC). Cependant, ces données combinées (bien qu’utiles) ne comprennent pas de groupe de comparaison pour les non-prestataires, étant donné qu’elles sont seulement associées aux prestataires actuels du RPC. Par ailleurs, les autres sources de données utilisées dans le cadre de cette évaluation permettent de calculer une large gamme d’indicateurs, mais ne comprennent pas de données recueillies au moyen d’un panel (par exemple l’Enquête sur la sécurité financière [ESF]); lorsque c’est le cas, elles ne permettent pas d’obtenir l’ensemble des mesures appropriées, telles qu’une mesure à multiples facettes du bien-être qui va au-delà du simple aspect financier, une mesure discrète et claire de la situation familiale qui tient compte du changement de statut (par exemple l’Enquête sur la dynamique du travail et du revenu [EDTR]), ou la distinction nette entre les pensions de retraite et de survivant (par exemple la Banque de données administratives longitudinales [BDAL]). De plus, les sources de données qui permettent de modéliser des changements dans la population canadienne (par exemple, LifePaths) nécessitent d’élaborer des modules dédiés (ce qui requiert du temps et des ressources) afin de répondre directement à certaines questions d’évaluation.

Pour contribuer à pallier certaines de ces limites, différentes sources de données qualitatives ont été utilisées (par exemple des entrevues auprès d’informateurs clés, des groupes de discussion et un groupe d’experts) afin d’obtenir des renseignements supplémentaires permettant d’étayer les sources de données quantitatives.

C’est pour ces raisons que l’évaluation repose sur des données probantes provenant de plusieurs études techniques réalisées au moyen d’une large gamme de méthodes (se reporter à l’annexe 2 pour obtenir davantage d’information à ce sujet). Ainsi, les limites d’une source de données particulière sont compensées par les forces d’une autre source de données.

Le système de revenu de retraite du Canada

Le système de revenu de retraite du Canada se compose de trois piliers (deux éléments publics et un élément privé) :

• La pension de la Sécurité de la vieillesse (SV) et le Supplément de revenu garanti (SRG) : ces éléments sont combinés afin de fournir un revenu minimum garanti aux aînés canadiens^{Note de bas de page 5}
• Le RPC et son pendant, le Régime des rentes du Québec (RRQ) : il s’agit de programmes obligatoires liés au revenu et qui sont conçus pour remplacer environ 25 % des revenus d’emploi et de travail autonome d’avant la retraite
• Les régimes de retraite privés, les systèmes d’épargne donnant droit à une aide fiscale, et les régimes de retraite enregistrés comme le Régime enregistré d’épargne-retraite

Étant l’un des éléments du système multidimensionnel de revenu de retraite du Canada, le RPC n’est pas destiné à répondre à l’ensemble des besoins financiers rencontrés pendant la retraite. Il est conçu pour fournir aux Canadiens un remplacement partiel des revenus admissibles (jusqu’à 25 %) au moment de la retraite. Le RPC offre aux cotisants et à leur famille trois principaux types de prestations^{Note de bas de page 6} :

• La pension de retraite du RPC assure une prestation mensuelle imposable à tous les cotisants retraités. Les Canadiens qui continuent de travailler tout en touchant une pension de retraite peuvent également recevoir un revenu de retraite supplémentaire, appelé la prestation après-retraite
• Prestations de survivant du RPC : montants versés à la succession d’un cotisant décédé, si des cotisations suffisantes ont été versées. Les prestations peuvent également être versées à l’époux ou au conjoint de fait survivant (en fonction de leur âge et de la présence d’enfants et/ou d’une invalidité) et aux enfants à charge (en fonction de leur âge)
• Pension d’invalidité du RPC : prestations d’invalidité versées aux personnes qui ont suffisamment cotisé au RPC et qui ont une invalidité les empêchant d’occuper un emploi de façon régulière. Leurs enfants à charge peuvent aussi être admissibles à des prestations

Le RPC comprend également des dispositions d’exclusion permettant de compenser les périodes au cours desquelles les personnes peuvent toucher des revenus relativement faibles ou inexistants, en utilisant les années où leurs revenus étaient plus élevés pour calculer le montant de leurs prestations, ainsi que des dispositions progressives qui tiennent compte des circonstances familiales et individuelles^{Note de bas de page 7}.

Puisque la présente évaluation porte sur la pension de retraite et les prestations de survivant, seuls ces deux types de prestations feront l’objet d’une présentation détaillée ci-dessous.

Objectifs des prestations du RPC

Dans le livre blanc de 1964 sur le RPC, il était mentionné que le but du Régime était de pourvoir « les personnes ayant atteint l’âge normal de la retraite, les personnes invalides et les personnes qui étaient à la charge de personnes décédées, d’un revenu minimum raisonnable ». Bien que les conditions démographiques et économiques aient évolué depuis l’introduction du RPC, les objectifs du programme sont demeurés identiques à ceux énoncés, à l’origine, dans le livre blanc sur le RPC^{Note de bas de page 13}.

Selon le groupe d’experts consulté dans le cadre de la présente évaluation, le RPC répond toujours à un besoin avéré chez les retraités canadiens. Il s’agit d’un programme de pension stable, transférable, lié au revenu et garantissant le versement d’une rente viagère équivalente à une portion prédéterminée des revenus moyens du cotisant (ainsi que de prestations de survivant clairement définies dans le cas du décès d’un cotisant). Le RPC permet d’atteindre un équilibre entre l’équité individuelle (les prestations sont grandement fonction des cotisations individuelles) et la sécurité sociale; en ce qui concerne cette dernière, le partage des risques permet d’assurer une protection du revenu aux participants grâce à des mécanismes plus abordables et accessibles que ce que des sources privées pourraient offrir à de nombreux Canadiens, dans le cas de la retraite comme dans celui d’une perte de revenu non prévue. De cette manière, la pauvreté chez les retraités n’est pas principalement prise en charge par des mécanismes d’aide sociale.

En ce qui concerne les prestations de survivant, l’examen de la documentation et de la littérature a révélé que celles-ci ont été conçues, à l’origine, pour soutenir les familles au sein desquelles un salarié décédait et laissait les personnes survivantes dans l’incapacité de subvenir à leurs besoins. Depuis la mise en place du RPC, le contexte démographique et socioéconomique a beaucoup changé :

• On a constaté une importante augmentation de la participation des femmes au marché du travail, ce qui a potentiellement augmenté la capacité financière de nombreux ménages ayant deux revenus
• Le nombre de remariages et de familles recomposées a également augmenté. Par exemple, le nombre de veuves élevant seules leurs enfants a diminué, passant de 34,7 %, en 1980, à 19,4 %, en 2011^{Note de bas de page 14}. De nombreuses familles qui reçoivent des prestations de survivant ne sont plus composées d’une personne veuve (qui était généralement non salariée) et d’enfants à charge, contrairement à ce qui prévalait lorsque les prestations de survivant ont été instaurées
• Comparativement à la situation des années 1960, la maturation du système de revenu de retraite du Canada a permis d’augmenter le nombre d’instruments d’épargne-retraite (comme le Régime enregistré d’épargne-retraite et le compte d’épargne libre d’impôt) offerts aux Canadiens (y compris les veufs et les veuves), lesquels jouent un rôle de plus en plus important dans leur préparation pour la retraite. De plus, l’allocation de la SV a été mise en place afin de fournir un revenu supplémentaire au conjoint admissible d’un prestataire de la SV ou du SRG, même s’il se trouve en dessous de l’âge minimal requis pour recevoir une pension de la SV

En dépit des changements énumérés ci-dessous, les femmes survivantes constituent toujours un groupe plus vulnérable que les hommes survivants (Townson, 2009)^{Note de bas de page 15}; les familles de survivants se retrouvent toujours dans une situation financière plus précaire, en raison du veuvage (James, 2009)^{Note de bas de page 16}; et de nombreux Canadiens à faible revenu ne possèdent pas suffisamment d’économies pour tirer parti des régimes d’épargne-retraite privés (Statistique Canada, 2010)^{Note de bas de page 17}. Il est donc nécessaire de continuer d’offrir des prestations de survivant.

Les membres du groupe d’experts ont indiqué que le contexte dans lequel le RPC a été créé était caractérisé par un manque d’instruments transférables de remplacement du revenu de retraite, en dehors de la SV, et par une structure sociale fondée sur l’existence d’un seul revenu par famille. Cela avait pour effet de placer, au moment du décès d’un conjoint, de nombreux survivants (en majorité des femmes) dans une position de précarité financière. Cependant, le groupe d’experts a suggéré que la vulnérabilité des femmes avait diminué significativement (sans disparaître complètement) depuis la création du RPC. Néanmoins, le groupe d’experts a également conclu que, même si les femmes touchaient exactement les mêmes montants de prestations de retraite que les hommes, les différences observées entre les sexes quant à l’espérance de vie et l’âge du mariage seraient sans doute assez importantes pour que les préoccupations relatives à la sécurité financière des veuves perdurent. En effet, alors que la proportion de femmes mariées ou vivant en union de fait et faisant partie de la population active a atteint (statistiquement) un sommet, les possibilités d’obtenir un revenu compensatoire lors du décès d’un conjoint demeurent limitées. Il est ainsi possible de constater que le revenu familial peut être davantage affecté par le décès d’un conjoint dans la conjoncture socioéconomique actuelle que par le passé.

Puisqu’il est auto-étalonné, le RPC s’est adapté automatiquement à ces changements socioéconomiques. À mesure que les revenus des femmes et que leurs pensions de retraite en vertu du RPC ont augmenté, le plafonnement des prestations combinées a eu l’effet de réduire leurs prestations de survivantes. De plus, la réforme de 1998 a permis de réviser la méthode de calcul des prestations combinées^{Note de bas de page 18}. Enfin, on a constaté une diminution de la quantité de prestations pour enfants versées. Au cours de l’exercice 1979-1980, les prestations pour enfants représentaient 20 % du total des prestations de survivant, comparativement à seulement 5 % pour l’exercice 2014-2015^{Note de bas de page 19}. Par conséquent, la proportion que représentent les prestations de survivant par rapport à l’ensemble des prestations du RPC est passée de 20,1 %, en 1980-1981, à 10,8 %, en 2014-2015^{Note de bas de page 20}.

Conception du programme

Les ministres des Finances fédéral et provinciaux examinent tous les trois ans l’état du RPC afin de s’assurer que le régime demeure durable sur le plan financier et pour déterminer, le cas échéant, les changements requis^{Note de bas de page 21}. C’est ainsi que le RPC s’est adapté afin de mieux répondre aux besoins des Canadiens.

Entre 1992 et 2012 (la période couverte par la présente évaluation), deux réformes importantes ont été mises en œuvre dans le but d’appuyer et d’améliorer la durabilité et l’équité du RPC :

• La réforme de 1998 a fait passer le RPC d’un modèle de financement par répartition à un modèle de financement par capitalisation^{Note de bas de page 22}. Le taux de cotisation combiné employeur-employé a été augmenté à 9,9 % en 2003. De plus, l’Office d’investissement du RPC a été créé afin d’obtenir un meilleur taux de rendement sur les fonds de réserve du RPC. Selon le rapport annuel du RPC de 2014-2015, la réforme de 1998 a permis d’améliorer de manière significative la durabilité financière du RPC et d’assurer « l’équité entre les générations » en ce qui concerne le financement du programme^{Note de bas de page 23}.
• La réforme de 2012 comprenait les changements suivants au RPC^{Note de bas de page 24} :
  • Le facteur actuariel appliqué aux prestations, lorsque celles-ci commencent à être versées avant l’âge de 65 ans ou après l’âge de 65 ans, a été modifié afin de rétablir l’équité actuarielle
  • Des changements ont été apportés à la disposition d’exclusion générale dans le but de mieux protéger les travailleurs qui connaissent une interruption de travail
  • Le critère de cessation d’emploi a été éliminé afin de mieux tenir compte des transitions graduelles de la vie active à la retraite
  • La prestation d’après-retraite a été mise en place afin de permettre aux retraités qui travaillent de consolider leurs revenus de retraite en continuant de cotiser au RPC

De manière générale, ces changements permettent de s’assurer que la structure actuelle du RPC demeure conforme au mandat et aux objectifs qui lui ont été confiés par voie législative et réglementaire.

Rôles et responsabilités

Du point de vue économique, l’un des rôles fondamentaux du gouvernement consiste à fournir au public des biens et des services qui ne peuvent être offerts de manière efficiente par le secteur privé. L’offre d’un système public de pension obligatoire constitue un exemple classique d’un tel service. Celle-ci peut être justifiée à la fois par des considérations d’équité et d’efficience. Du point de vue législatif, la prestation du RPC est conforme aux dispositions des articles 5 et 6 de la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social, lesquels précisent les attributions du ministre en ce qui concerne l’amélioration de la qualité de vie des Canadiens, et habilitent ce dernier à utiliser l’information qu’il considère nécessaire à l’atteinte de cet objectif^{Note de bas de page 25}.

Le RPC est un programme fédéral-provincial conjoint^{Note de bas de page 26}. Comme il est indiqué dans e livre blanc sur le RPC, la loi fédérale sur les pensions et les prestations supplémentaires ne doit pas entraver la bonne mise en œuvre de toute loi provinciale actuelle ou future en ce qui a trait aux pensions. L’objectif fédéral peut seulement être atteint en coopérant avec les provinces. Tout changement apporté au RPC requiert l’accord des deux tiers des provinces qui regroupent les deux tiers de la population canadienne.

L’administration du RPC relève du mandat d’EDSC, tandis que l’ARC collecte les cotisations pour le compte du programme. Le RPC est offert par l’entremise de Service Canada dans neuf provinces et dans les territoires, tandis que le régime parallèle de la RRQ est en vigueur au Québec. Le financement du RPC est assuré au moyen de cotisations obligatoires effectuées par pratiquement tous les travailleurs canadiens, leurs employeurs et les travailleurs autonomes, ainsi que par les revenus d’investissement du RPC^{Note de bas de page 27}.

Le ministère des Finances du Canada dirige le processus d’examen triennal au cours duquel les ministres des Finances fédéral et provinciaux évaluent la santé financière du RPC et revoient le régime pour s’assurer que celui-ci continue d’atteindre ses objectifs, alors que les besoins des cotisants évoluent au fil du temps.

Concordance du programme avec les priorités du Ministère et du gouvernement fédéral

L’examen de la documentation et de la littérature mené dans le cadre de la présente évaluation a permis de déterminer que le fait de soutenir les aînés et de protéger les familles a fait partie des priorités du gouvernement de façon constante au cours des deux dernières décennies. Le RPC répond à cette priorité en offrant :

• une pension de retraite aux travailleurs canadiens ayant atteint l’âge de 60 ans;
• des prestations d’invalidité aux cotisants (et à leurs enfants) lorsqu’une invalidité les empêche de travailler;
• des prestations de survivant (y compris pour les enfants) en cas de décès;
• la possibilité de fractionner le revenu de pension et de partager des crédits entre conjoints.

Le RPC contribue également à la réalisation des priorités du gouvernement qui consistent à aider les Canadiens à prendre leur retraite en toute sécurité et dans la dignité ainsi qu’à renforcer les capacités de tous les Canadiens, y compris des aînés, quant à l’amélioration de leurs conditions de vie, et ce, par le biais des mesures suivantes :

• la prestation après-retraite, qui contribue à rendre plus flexibles les décisions relatives au départ à la retraite
• la disposition d’exclusion générale, qui permet de tenir compte des interruptions de travail résultant de pertes d’emploi involontaires
• l’élimination du critère de cessation d’emploi dans le but de soutenir les transitions progressives vers la retraite

En assurant aux travailleurs canadiens et à leur famille un niveau minimum raisonnable de revenu, en cas de départ à la retraite, d’invalidité ou de décès, le RPC contribue directement à l’atteinte du mandat d’EDSC, qui consiste à bâtir un Canada plus fort et plus inclusif, à aider les Canadiens à mener une vie productive et gratifiante, ainsi que améliorer leur niveau et leur qualité de vie.

Comparaison avec d’autres pays

Il existe une large gamme de programmes de pensions de retraite et de survivant au sein des pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Ces régimes reposent sur différents rôles, objectifs, mécanismes de financement, caractéristiques de conception et cultures. Dans le but d’effectuer des comparaisons significatives de ces programmes, il est important de les examiner individuellement et de les situer par rapport au contexte fiscal et aux régimes et programmes de sécurité sociale de leur pays.

Selon la classification générale des régimes de pension de l’OCDE, les systèmes de revenu de retraite de nombreux pays comprennent un premier palier de redistribution, un deuxième palier lié aux revenus et un troisième palier de nature volontaire^{Note de bas de page 28}. Le RPC est davantage comparable aux autres programmes de retraite liés aux revenus et gérés publiquement du deuxième palier. Toutefois, contrairement à la majorité de ces régimes, qui utilisent un modèle de financement par répartition, le RPC a adopté, à la fin des années 1990, un modèle durable de financement partiel.

Les politiques en matière de retraite et les régimes publics de retraite de nombreux pays de l’OCDE ont des objectifs similaires et sont comparables à ceux du Canada. Comme au Canada, l’accent est mis sur le bien-être financier des personnes à faible revenu et de certains groupes vulnérables (par exemple, les survivants).

Dans le but de réaliser une analyse comparative plus pertinente, les pays auxquels on compare le Canada sur le plan des programmes de pension publics doivent non seulement disposer de programmes de retraite liés aux revenus similaires au RPC, mais aussi d’un niveau de vie et d’un environnement institutionnel comparable; c’est le cas des États-Unis, du Royaume-Uni, de la France, de l’Allemagne, de la Suède, de la Suisse et de l’Australie.

Le groupe d’experts qui s’est réuni dans le cadre de cette évaluation a remarqué que ces autres pays avaient des systèmes composés d’un premier palier (pensions garanties) et d’un deuxième palier (pensions accumulées) similaires à ceux du système canadien, bien que les composantes de chaque palier puissent varier. Par exemple, le programme de pension du premier palier des États-Unis est étroitement ciblé en fonction des besoins (il n’est pas universel comme la SV). Le Royaume-Uni est en train de changer son système de retraite pour passer d’un régime combinant des prestations à taux fixe et des prestations basées sur les revenus, à un régime de retraite public de base à taux fixe combiné avec un régime de retraite quasi obligatoire à cotisations déterminées et impliquant l’employeur. L’Allemagne dispose d’un régime financé par répartition comportant un seul palier et dans lequel les prestations sont déterminées en fonction des revenus^{Note de bas de page 29}.

L’étude comparative internationale menée dans le cadre de cette évaluation a permis de constater que le système de revenu de retraite canadien était internationalement reconnu comme l’un des plus solides au monde. Les forces de ce système reposent sur sa viabilité à long terme, une combinaison équilibrée de piliers obligatoires et volontaires, ainsi que sur un partage des responsabilités entre les secteurs public et privé. Selon le ministère des Finances, ce système a permis au Canada d’avoir un très faible niveau de pauvreté et des taux élevés de remplacement du revenu chez les aînés^{Note de bas de page 30}.

Les principales similitudes et différences qui existent entre ces programmes sont résumées comme suit :

• Structure générale : Le Canada, l’Australie, la Suisse, le Royaume-Uni et les États-Unis disposent tous, dans une certaine mesure, d’un régime à prestations déterminées et dans lequel les prestations sont établies selon l’historique d’épargne et l’âge du prestataire. En France et en Allemagne, un système permet aux travailleurs d’accumuler chaque année des points de pension en fonction de leurs revenus; ces points sont ensuite convertis aux fins du versement d’une pension à la retraite. La Suède possède un régime notionnel à cotisations déterminées dans lequel les cotisations sont consignées dans un compte individuel avant qu’un taux de rendement ne soit appliqué au solde. Ces trois systèmes sont des variantes proches des systèmes de retraite basés sur les revenus, puisque leurs structures sont essentiellement similaires;
• Calculs des pensions : La France, l’Allemagne et l’Australie utilisent un taux linéaire d’accumulation des prestations de retraite, tout comme le Canada, tandis que les États-Unis, le Royaume-Uni et la Suisse utilisent un taux d’accumulation basé sur les revenus. Le taux d’accumulation des prestations de retraite de la Suisse augmente avec l’âge. Le Canada, les États-Unis, la France et l’Australie pondèrent le calcul des pensions en fonction des meilleures années de revenus, tandis que la Suède, la Suisse et le Royaume-Uni utilisent les revenus moyens gagnés tout au long de la vie active. Indexation : En ce qui concerne l’indexation des prestations en fonction de l’inflation, la France, le Royaume-Uni et les États-Unis utilisent l’indice des prix à la consommation, tandis que l’Allemagne et la Suède se basent sur un indice des salaires. La Suisse utilise à la fois l’indice des prix à la consommation et l’indice des salaires, tandis que l’Australie utilise un indice des prix discrétionnaire, lequel est réduit pour les pensions élevées. Au Canada, l’indice des salaires est utilisé pour les cotisations et l’indice des prix à la consommation pour les prestations;
• Programmes pour les survivants : Bien que les critères d’admissibilité et les montants des prestations diffèrent, tous les pays sélectionnés disposent d’un système de retraite pour les survivants qui est basé sur les revenus, dans le cadre du deuxième pilier. Ces programmes destinés aux survivants complètent généralement de façon explicite les prestations de retraite, en versant un pourcentage précis des prestations réelles ou potentielles du principal prestataire à son survivant.

Selon le groupe d’experts, seul le Royaume-Uni a mis en œuvre des initiatives de réforme importantes au cours des dernières années. Le régime de retraite du Royaume-Uni est actuellement en train d’être modifié pour passer d’un régime composé d’un premier palier et d’un deuxième palier (prestations garanties et prestations déterminées en fonction des revenus), à un régime public de base à taux fixe, assorti d’un régime quasi obligatoire à cotisations déterminées et qui implique l’employeur. Ce nouveau régime public de retraite ne comprend pas de prestations de survivant^{Note de bas de page 31}. Cependant, les personnes veuves pourraient recevoir des prestations en fonction des crédits accumulés dans le cadre du régime de retraite public précédent.

Profil des prestataires du RPC

Le tableau 1 dresse un profil des prestataires du RPC par sexe, situation familiale et âge.

Selon les statistiques du RPC et de la SV de 2013, en 2012, 50,9 % de l’ensemble des personnes touchant une pension de retraite du RPC étaient des femmes, comparativement à 43,6 % en 1992, ce qui illustre la présence accrue des femmes sur le marché du travail (principalement à plein temps) et, par conséquent, leur plus grande admissibilité aux prestations de retraite. Pendant la même période, la proportion de femmes parmi les prestataires d’une pension de survivant a diminué, passant de 90,3 % à 82,8 %^{Note de bas de page 32}.

L’analyse des données combinées du RPC et de l’ARC a révélé que la proportion de prestataires recevant une pension de retraite tout en étant mariés ou en union de fait a diminué, passant de 68,9 % en 1992 à 67,2 % en 2012. Au cours de la même période, la proportion de veufs parmi les prestataires a augmenté de 11,8 % à 14,9 % (la proportion de prestataires se trouvant dans un autre type de situation familiale a connu peu de changements). En ce qui concerne les personnes recevant des prestations de survivant, on constate peu de changements; environ 12,7 % à 12,4 % de ces personnes se sont déclarées mariées ou vivant en union de fait, 81,5 % à 80,6 % se sont déclarées veuves, et le reste des prestataires se sont dits célibataires, divorcés ou séparés (de 5,8 % à 7 %).

Les renseignements additionnels tirés des statistiques du RPC et de la SV de 2013 (présentées dans le tableau 1) révèlent un changement significatif dans la distribution par groupe d’âge des prestataires d’une pension de retraite du RPC. Entre 1992 et 2012, la proportion de prestataires âgés de 60 à 64 ans a augmenté, passant de 14,9 % à 17,7 %, la proportion de prestataires âgés de 65 à 79 ans a diminué, passant de 71,9 % à 62,2 %, et, enfin, la proportion de prestataires âgés de 80 ans et plus a augmenté, passant de 13,2 % à 20 %. Il convient de noter que la proportion de prestataires âgés de 85 ans et plus a plus que doublé, passant de 4,3 % à 9,2 %. On remarque également un changement majeur dans la distribution des prestataires d’une pension de survivant. Entre 1992 et 2012, la proportion de prestataires âgés de moins de 45 ans a diminué, passant de 4,8 % à 1,5 %, la proportion de prestataires âgés de 45 à 64 ans a diminué, passant de 27,6 % à 21 %, et la proportion de prestataires âgés de 65 ans et plus a augmenté, passant de 67,5 % à 77,6 %.

En ce qui concerne le niveau de scolarité, les données du recensement ont permis de relever que les personnes détenant un diplôme d’études secondaires avaient beaucoup plus de chances de recevoir une pension de retraite du RPC que celles n’ayant pas terminé leurs études secondaires (les données de l’EDTR produisent des résultats similaires). Par exemple, 71 % des personnes âgées de plus de 70 ans et détenant un diplôme d’études secondaires recevaient une pension de retraite en 1991, comparativement à 62 % des personnes qui n’avaient pas terminé leurs études secondaires (en 2011, ces pourcentages s’élevaient respectivement à 92 % et à 87 %). En ce qui concerne les prestations de survivant, les données de l’EDTR ont permis de révéler que les personnes âgées de 35 à 59 ans et n’ayant pas terminé leurs études secondaires étaient légèrement moins susceptibles de toucher des prestations de survivant que celles ayant un niveau de scolarité plus élevé.

Enfin, les personnes nées à l’étranger étaient moins susceptibles de toucher des prestations du RPC. Les résultats de l’EDTR ont démontré que, pour la période de 2006 à 2010^{Note de bas de page 33}, tandis que les Canadiens de 60 à 84 ans qui sont nés à l’étranger représentaient 41,9 % des non-prestataires d’une pension de retraite du RPC, ils représentaient seulement 29,3 % des prestataires d’une pension de retraite (ils étaient également moins susceptibles de toucher des prestations de survivant). Cependant, la différence était particulièrement importante pour les personnes qui ne sont pas nées aux États-Unis ou en Europe. Les données de la BDAL ont également révélé que les immigrants les plus récents (en particulier ceux qui sont arrivés au Canada depuis 1990) étaient beaucoup moins susceptibles de recevoir des prestations du RPC (en 2012), tandis que l’analyse des données du recensement a démontré que plus un immigrant était jeune à son arrivée au Canada, plus il était susceptible de recevoir des prestations du RPC. En effet, ces données ont révélé que l’écart relatif au versement de prestations du RPC, entre les personnes âgées de 65 ans et plus qui sont nées au Canada et les immigrants arrivés au pays avant l’âge de 40 ans, était minime. Les données ne permettent pas d’établir clairement si les immigrants sont moins susceptibles de toucher une pension de retraite en raison de leur inadmissibilité (cotisations insuffisantes effectuées au Canada) ou de leur manque de connaissances à cet égard. Le RPC prévoit la possibilité d’effectuer des versements à l’étranger et le Canada dispose d’ententes en matière de retraite avec plusieurs autres pays, en vertu desquelles des versements de retraite provenant d’un système étranger peuvent être effectués à l’attention d’immigrants vivant au Canada^{Note de bas de page 34}.

Part du revenu provenant du RPC^{Note de bas de page 35}

Remplacement du revenu

Le taux de remplacement du revenu correspond au pourcentage du revenu d’avant la retraite qui doit être remplacé pour que le niveau de vie demeure le même après le départ à la retraite. Compte tenu du fait que les dépenses diminuent souvent à la retraite (par exemple, les dépenses liées à l’emploi, au logement, aux régimes de retraite et aux enfants, ainsi que le coût de la vie qui diminue en raison de réductions et de crédits d’impôt accordés aux aînés)^{Note de bas de page 41}, les résultats de l’examen de la documentation et de la littérature suggèrent qu’un taux de remplacement compris entre 50 et 70 % est suffisant pour que la plupart des Canadiens puissent maintenir un niveau de vie semblable à celui d’avant leur départ à la retraite^{Note de bas de page 42}. Le calcul du taux de remplacement tient compte de plusieurs facteurs et peut donc varier en fonction de l’utilisation du revenu brut ou net, des niveaux de celui-ci, du nombre de membres de la famille, du fait d’être propriétaire, ou non, de son lieu de résidence, ou encore du fait que l’on cherche à remplacer le revenu moyen gagné tout au long de la vie active ou celui que le retraité gagnait juste avant son départ à la retraite.

L’autre moyen de calculer le taux de remplacement consiste à s’intéresser à la consommation réelle plutôt qu’au revenu. Cette méthode repose sur le principe selon lequel les personnes souhaitent gérer leurs finances de manière à conserver les mêmes habitudes de consommation une fois à la retraite. Le taux de remplacement de la consommation tient compte des changements observés, tout au long de la vie, aux niveaux de l’impôt, de l’épargne et d’autres variables. Ce taux tient compte de ce que les personnes dépensent réellement à la retraite et permet d’estimer le revenu nécessaire pour soutenir ce niveau de consommation. De nombreuses familles emménagent dans un logement plus petit à l’approche de la retraite, souvent parce que leurs enfants quittent le foyer. La façon dont ces facteurs sont pris en compte dans une étude a une grande importance. En utilisant une mesure de la consommation qui tient compte d’éventuelles économies d’échelle, plusieurs concluent qu’un taux de remplacement de la consommation optimal devrait être compris entre 85 et 100 %^{Note de bas de page 43}. On peut s’attendre à ce que le niveau de cet optimum varie au cours de la retraite (les personnes âgées de 80 ans et plus ont des habitudes de consommation différentes; elles dépensent souvent moins que les personnes qui viennent tout juste de partir à la retraite). Bien qu’il soit souhaitable d’avoir recours à une telle méthode, le calcul du taux net de remplacement de la consommation nécessite de s’appuyer sur une mesure précise des tendances en matière de consommation et d’effectuer des estimations détaillées de la valeur du patrimoine des personnes. Ce calcul requiert également de tenir compte de nombreuses hypothèses implicites, notamment à l’égard du logement, des biens durables, de même et des économies d’échelle qui peuvent être réalisées par les ménages de taille supérieure.

Le RPC est conçu pour remplacer environ 25 % des revenus sur lesquels les cotisations de la personne ont été basées^{Note de bas de page 44}. La précédente évaluation du RPC, menée en 1995, s’est intéressée aux taux de remplacement du revenu assurés par les pensions de retraite du RPC, en 1993, et a permis de conclure que le RPC atteignait son objectif, qui consiste à remplacer 25 % des revenus moyens ouvrant droit à pension. Le principal objectif du RPC consiste à remplacer un montant précis et déterminé du revenu d’avant la retraite. La réduction de la pauvreté constitue l’objectif de l’ensemble du système de revenu de retraite, lequel comprend également le premier palier (SV/SRG) et le troisième palier (revenu de retraite de sources privées).

Contribution au bien-être

Les mesures du revenu et de la richesse ne tiennent pas compte de l’ensemble des aspects du bien-être. De nombreux facteurs personnels et environnementaux ont une incidence sur le bien-être général à la retraite. En utilisant des mesures subjectives du bien-être pour évaluer la condition de vie des personnes retraitées, une étude récente a permis de constater que les retraités canadiens rapportaient un niveau élevé de satisfaction générale par rapport à la vie, en dépit de la baisse de leur revenu, laquelle est étayée par des études ayant recours à la mesure du revenu ou de la valeur du patrimoine^{Note de bas de page 45}.

Les discussions menées auprès de groupes de prestataires du RPC ont permis de déterminer que ces derniers considéraient que leur pension contribuait de manière positive à leur bien-être. En règle générale, on constate une relation inverse entre le montant des ressources économiques actuelles (revenu de retraite, pension de l’employeur) et l’importance perçue du RPC. Les personnes qui indiquent qu’elles disposent de moins de ressources estiment également que la pension contribue de façon plus importante à leur bien-être, comparativement aux personnes ayant davantage de ressources. Les résultats ont été les mêmes lorsque les groupes de discussion composés de prestataires du RPC ont été interrogés sur la sécurité financière; le RPC était plus important pour les personnes ayant un revenu plus faible.

Les données probantes tirées par la BDAL suggèrent que l’on assisterait à une réduction importante du revenu et du bien-être si le RPC n’existait pas. En utilisant la mesure du seuil de faible revenu (SFR) avant impôt de Statistique Canada, l’analyse des données de la BDAL révèlent que l’existence des prestations de retraite du RPC diminuerait l’incidence du faible revenu de 16 % à 11 % chez les personnes de 60 à 69 ans, et de 22 % à 11 % chez les personnes de 70 à 79 ans^{Note de bas de page 46}. Les écarts observés sont encore plus marqués lorsque l’on tient compte de l’état civil (voir la figure 1)^{Note de bas de page 47}.

Description textuelle de la figure 1

La figure 1 montre que les personnes vivant seules sont beaucoup plus susceptibles que celles qui vivent en couple d’être considérées comme ayant un faible revenu (c’est-à-dire d’avoir un revenu inférieur au SFR avant impôt), et ce, qu’elles reçoivent ou non des prestations de retraite du RPC^{Note de bas de page 48}. Par exemple, seulement 5 % des bénéficiaires de prestations de retraite du RPC âgés de 70 à 79 ans et vivant en couple avaient un faible revenu, une proportion qui aurait atteint 10 % en l’absence de prestations de retraite du RPC. En comparaison, 31 % des bénéficiaires du même groupe d’âge et vivant seuls avaient un revenu inférieur au SFR, un pourcentage qui aurait atteint 52 % en l’absence de prestations de retraite du RPC.

Activités de communication, de diffusion et de sensibilisation à l’égard du programme

Selon les informateurs clés (des employés de Service Canada de l’ensemble du pays)^{Note de bas de page 49}, les clients du RPC reçoivent généralement de l’information sur le RPC à partir de nombreuses sources, les plus courantes étant Service Canada (incluant les centres de service en personne et les services téléphoniques et en ligne), le bouche-à-oreille, les fournisseurs de services funéraires (en ce qui concerne les prestations de survivant et les prestations de décès), les groupes communautaires et les fournisseurs de services financiers. Cependant, selon les entrevues menées auprès de cotisants au RPC (qui n’ont pas encore perçu une pension), le programme est mal compris, sauf en ce qui a trait au fait que les cotisations obligatoires donnent droit à une pension et que le versement de cette dernière est conditionnel à l’atteinte d’un certain âge. La plupart des cotisants interrogés n’ont pas cherché à obtenir de l’information à propos du RPC ou n’étaient pas au courant des activités de sensibilisation.

Ce groupe d’informateurs clés a également indiqué que de nombreux clients du RPC, en particulier ceux qui « ne sont pas au début de la soixantaine », n’avaient pas consulté le site Web de Service Canada avant de téléphoner au numéro sans frais ou de se rendre dans un centre de service. Par ailleurs, de nombreux clients préfèrent les services en personne^{Note de bas de page 50}. Les clients qui n’ont pas consulté le site Web avant de communiquer avec un agent de Service Canada semblaient avoir de la difficulté à naviguer sur le site et à créer un compte Mon dossier Service Canada. L’information présentée sur le site Web était également considérée comme trop générique. Dans le cadre des groupes de discussion, les prestataires du RPC ont révélé qu’ils étaient prêts à consulter le gouvernement du Canada pour obtenir de l’information, mais qu’ils ne connaissaient pas l’existence des services mobiles occasionnels ni des cliniques du RPC^{Note de bas de page 51}.

D’après les agents chargés de la prestation de services, les aspects du programme les moins bien compris par les clients sont l’assujettissement à l’impôt (en particulier le fait que l’on peut demander le prélèvement direct de l’impôt sur les prestations versées en vertu du RPC) et le processus de demande en tant que tel. Même après l’obtention de renseignements auprès de Service Canada (en ligne et sous forme écrite), une certaine confusion persistait quant aux prestations combinées, au calcul des prestations et aux conditions d’admissibilité, à la clause d’exclusion pour élever des enfants, au partage des crédits, à la combinaison de pensions provenant d’autres pays et aux prestations d’après-retraite. Tel que mentionné lors d’entrevues réalisées avec des membres du personnel de Service Canada, de nombreux clients ne savaient pas comment créer un compte Mon Dossier Service Canada ni comment utiliser la Calculatrice du revenu de retraite canadienne et le Chercheur de prestations sur le site Web de Service Canada.

Des informateurs à l’emploi de Service Canada ont suggéré les trois méthodes suivantes pour améliorer les niveaux de sensibilisation et de connaissances des clients à l’égard du RPC :

• Augmenter le nombre ou élargir la portée des activités de diffusion :
  • Ateliers sur la retraite et séances d’information ciblant les aînés plus âgés
  • Séances organisées dans les communautés autochtones afin de créer un sentiment de confort chez les travailleurs autochtones et de permettre à ces derniers de composer avec les complexités relatives à leur situation
  • Partenariats avec d’autres organismes gouvernementaux afin d’offrir des séances communes sur la retraite et les impôts
• Augmenter la publicité via :
  • Les médias traditionnels (télévision et radio, journaux, magazines et brochures)
  • Les médias numériques (webinaires, médias sociaux, salons de clavardage et conférences vidéo, hyperliens vers de l’information relative au RPC à partir d’autres sites Web)
• Formation d’intervenants (formation plus poussée des intervenants tiers afin d’améliorer leur niveau de compréhension)

Il est essentiel de communiquer aux cotisants l’information relative au RPC et, pour y parvenir, le gouvernement s’en remet à un nombre d’institutions et d’organismes, y compris des organisations qui ne font pas partie du gouvernement fédéral. Des entrevues menées avec des cotisants ont permis de déterminer que les principaux intervenants impliqués et les principales sources d’information sollicitées dans le cadre du processus de sensibilisation étaient les gouvernements provinciaux et territoriaux (en particulier les services sociaux), les employeurs, les travailleurs sociaux et du domaine de la santé, les fournisseurs de services financiers, les groupes communautaires et l’ARC. Par ailleurs, les fournisseurs de services funéraires transmettent non seulement de l’information aux bénéficiaires éventuels de prestations de survivant, mais offrent également certains types de service à ces derniers (tels que des services d’inscription).

Mise en œuvre du programme et traitement des demandes

Les observations des groupes de discussion ont permis de confirmer que les clients trouvaient en général facile de procéder à une demande de pensions de retraite du RPC. Cependant, une minorité de participants des groupes de discussion ont indiqué qu’ils éprouvaient toujours de la difficulté à obtenir le formulaire de demande (il n’est plus envoyé par courrier par les centres d’appel), à remplir celui-ci (en raison de difficultés à lire associées à une invalidité ou d’une frustration quant à l’incapacité d’ajouter une signature électronique)^{Note de bas de page 52}, à choisir la bonne option du menu lorsqu’ils utilisent la ligne téléphonique sans frais, à configurer leur compte Mon Dossier Service Canada et à s’y retrouver dans le processus d’application en ligne en deux étapes, lequel nécessite d’envoyer une page signée par courrier.

En ce qui a trait au processus de demande de prestations de survivant, les participants aux groupes de discussion (dont la plupart étaient des femmes) ont indiqué avoir trouvé le processus généralement simple et direct, ce qui constituait une expérience positive étant donné le contexte stressant dans lequel ces prestations sont demandées. Le personnel de Service Canada a remarqué que certains clients étaient frustrés par le fait que le processus était long et accablant, celui-ci impliquant de demander l’autorisation d’accéder au dossier de la personne décédée et de fournir la preuve d’une union de fait, et par le fait qu’aucune prestation n’était versée aux personnes sans conjoint ni enfants.

En ce qui concerne le traitement des demandes, Service Canada s’est engagé à respecter un délai (maximum) de 28 jours pour le versement des pensions de retraite du RPC et de 6 à 12 semaines pour le versement des prestations de survivant (dans les deux cas, la période de traitement de la demande prend fin quand le prestataire touche un premier versement)^{Note de bas de page 53}. Des résultats indiquent qu’en 2011-2012, 96 % des 300 000 demandes de pensions de retraite ont été traitées (et les prestations payées) au cours du premier mois d’admissibilité^{Note de bas de page 54}.

Un processus spécial est également en place pour accélérer le traitement des demandes provenant de clients qui se trouvent en situation d’urgence et ont besoin de toucher rapidement des prestations pour assumer leurs dépenses quotidiennes. Cependant, selon les membres du personnel de Service Canada qui ont été interrogés dans le cadre de l’évaluation, le traitement des demandes n’est pas réalisé en temps opportun dans les cas suivants ou en raison des facteurs suivants :

• Des demandes complexes (par exemple, les prestations combinées du RPC et du RRQ, et les prestations impliquant des ententes de sécurité sociale internationales) qui sont traitées par l’administration centrale
• Des retards temporaires sont rencontrés dans l’obtention de copies de relevés T4
• Des clients ne reçoivent aucun avis entre le dépôt de leur demande et la réception du premier versement, lequel peut prendre jusqu’à 12 mois. Les clients ont trouvé cette situation stressante puisqu’ils ne savent pas si leur demande a été approuvée

Les expériences rapportées par des prestataires du RPC au cours des discussions de groupe, relativement à la durée de traitement des demandes, étaient positives. La majorité des participants se sont dits satisfaits du délai écoulé entre le dépôt d’une demande de pensions de retraite ou de prestations de survivant et la réception du premier versement.

Cela dit, les membres du personnel de Service Canada qui ont été interrogés dans le cadre de la présente évaluation considèrent que les délais de traitement des prestations de survivant, lesquels varient entre deux et quatre mois, est trop long, puisque celui-ci survient à une période intrinsèquement difficile, stressante et qui implique un bouleversement émotionnel, une perte de revenu et des dépenses supplémentaires. Des membres du personnel de Service Canada ont également indiqué qu’il était particulièrement ardu de fournir, à la fois, un service de qualité et en temps opportun, particulièrement au cours de périodes d’achalandage élevé. De plus, une augmentation de la charge de travail accompagnée d’une réduction importante des effectifs, des changements organisationnels et structurels dans les centres de traitement, et des mises à niveau fréquentes des systèmes internes, ont rendu la tâche encore plus difficile.

Des résultats présentés dans des rapports annuels du RPC et dans le dossier de rendement de Service Canada indiquent une baisse de la rapidité du service à la clientèle^{Note de bas de page 55}. Ces données révèlent que la proportion des appels auxquels un agent de Service Canada a répondu dans un délai de 180 secondes a diminué, touchant des sommets de 82 %^{Note de bas de page 56}, 96 %^{Note de bas de page 57} et 99 %^{Note de bas de page 58}, en 2001-2002, 2002-2003 et 2003-2004, respectivement, pour atteindre des niveaux aussi bas que 61 %, 52 % et 51 %, en 2009-2010, 2010-2011 et 2011-2012, respectivement^{Note de bas de page 59}. Il s’agissait d’appels de services généraux et, en ce sens, ils ne concernaient pas nécessairement le RPC.

Le nombre moyen de jours ouvrables requis pour le traitement des demandes initiales de prestations du RPC (à l’exception des demandes de prestations d’invalidité) a diminué, passant de 31 jours, en 2000-2001, à 22 jours, en 2003-2004. Entre 2004-2005 et 2011-2012, le pourcentage des prestations de retraite du RPC qui ont été versées au cours du premier mois d’admissibilité a dépassé de beaucoup, chaque année, l’objectif national de 85 %.

Le rapport annuel du RPC indiquait également que, depuis sa création, Service Canada a mis à jour ses options de service en ligne de façon permanente, ce qui a entraîné une augmentation du nombre de demandes de pensions de retraite du RPC soumises en ligne^{Note de bas de page 60}. Certains informateurs clés ont rapporté d’autres changements en matière de prestation de services, incluant l’utilisation de programmes informatiques internes dans le but d’améliorer les contacts entre les employés travaillant dans les centres d’appels, les centres recevant des clients en personne et les centres de traitement des demandes. Cependant, des membres du personnel de Service Canada ont indiqué que les nouveaux systèmes conçus spécifiquement pour le programme et les systèmes des RH pouvaient être difficiles d’utilisation et ont contribué à ralentir la prestation de services.

Les informateurs clés (représentés par des membres du personnel de Service Canada) ont déclaré considérer que la prestation de services s’était détériorée en raison de l’émergence d’un modèle à deux niveaux. En vertu de ce modèle, les agents chargés de recevoir les clients en personne sont considérés comme des généralistes disposant d’information et d’outils limités. Ils ne sont pas formés pour fournir autre chose que des renseignements standards et ne possèdent pas l’autorité nécessaire pour avoir accès à certains types de renseignements. Afin de pouvoir accéder à des renseignements précis ou d’apporter des modifications à un dossier personnel, les clients qui se présentent dans des centres de services doivent communiquer avec les centres d’appels spécialisés. Cela crée une charge de travail supplémentaire pour les agents du service en personne, qui les y réfèrent, de même que pour les agents des centres d’appels, et laisse les clients frustrés de ne pas recevoir le niveau de services en personne auquel ils s’attendaient.

De plus, il a été souligné que certaines sous-populations (identifiées ci-dessous) font face à des difficultés particulières en ce qui concerne l’accès à l’information et aux services requis :

• Les aînés qui « ne sont pas au début de la soixantaine » (expression utilisée par les informateurs clés)
  • Le principal obstacle concerne le manque de connaissances en informatique et le manque de volonté d’utiliser un ordinateur. Des problèmes d’audition et de mémoire peuvent également compliquer la tâche des aînés plus âgés qui souhaitent utiliser certains des services disponibles
• Les Autochtones
  • Les employeurs situés dans les réserves ne sont pas obligés de verser des cotisations au RPC^{Note de bas de page 61}. Par conséquent, certains travailleurs autochtones peuvent avoir raté l’occasion d’effectuer des cotisations au RPC alors qu’ils travaillaient dans une réserve (même s’ils peuvent le faire sur une base volontaire)
  • En ce qui concerne ceux qui travaillent dans des réserves et touchent un revenu non imposable, il existe de l’incertitude quant à l’assujettissement à l’impôt de leurs prestations du RPC^{Note de bas de page 62}
  • Les interactions avec le gouvernement peuvent susciter de l’anxiété chez cette clientèle
  • Certains groupes autochtones font face à des difficultés linguistiques. Dans un cas mentionné au cours des entrevues auprès des informateurs clés, les formulaires du RPC et les renseignements de base n’étaient pas disponibles en langue traditionnelle slavey
• Immigrants
  • Barrières linguistiques et manque de connaissances sur les ententes de sécurité sociale internationales que le Canada a conclues avec de nombreux autres pays
• Résidents de régions éloignées
  • La mobilité pose problème au sein des communautés où il n’y a pas de Centre Service Canada, particulièrement pour les personnes qui utilisent les transports en commun ou ont besoin de l’aide de membres de leur famille
  • La connexion Internet peut poser des difficultés à la fois pour les résidents et les services mobiles occasionnels
  • Certaines régions ne disposent pas de banques ou de guichets automatiques bancaires

Perception des prestations du RPC

La proportion de personnes qui perçoivent effectivement des prestations du RPC, parmi celles qui y sont admissibles, est appelée le taux de perception^{Note de bas de page 63}. Les données probantes tirées de la BDAL sont à l’effet que le taux de perception de la pension de retraite du RPC était pratiquement de 100 % chez les cotisants admissibles (hommes et femmes ayant atteint l’âge de 70 ans). Cependant, ce n’était pas le cas chez les personnes moins susceptibles de participer (c’est-à-dire de cotiser) au RPC, comme les immigrants arrivés au Canada après 1989 (taux de perception de 95 %) ou les personnes vivant en dessous du seuil de faible revenu (taux de perception de 98 %)^{Note de bas de page 64}. Cela dit, ces deux groupes représentent une petite proportion des personnes admissibles au RPC^{Note de bas de page 65}.

Selon les résultats de l’examen de la documentation et de la littérature, en 1999, environ 55 000 Canadiens admissibles ne recevaient pas de pensions de retraite du RPC. En 2007, près de 26 000 personnes qui touchaient des prestations de la SV, du SRG ou de survivant du RPC, n’avaient pas fait la demande de pensions de retraite du RPC.^{Note de bas de page 66}

La non-perception de prestations du gouvernement, y compris de prestations du RPC, peut s’expliquer par un manque de sensibilisation et/ou par un faible niveau de littératie financière, laquelle se traduit par des connaissances, des compétences et une assurance limitées en la matière. D’autres facteurs comme la conception complexe du programme, un manque d’efforts de sensibilisation de la part du gouvernement et certaines caractéristiques de la population cible, peuvent également contribuer à expliquer ce phénomène.

Tandis que la participation au RPC est obligatoire pour la plupart des employés et des employeurs, on constate des différences notables sur le plan de la participation au sein de l’ensemble de la population canadienne. Ces différences s’expliquent surtout par le fait que des personnes travaillent et cotisent au programme tandis que d’autres ne le font pas. En ce qui a trait à la participation globale au RPC (et non à la perception de prestations chez les personnes admissibles), une analyse de données tirées des recensements de 1991 à 2011^{Note de bas de page 67}, menée dans le cadre de cette évaluation, a permis d’identifier plusieurs caractéristiques qui semblent avoir eu une incidence sur la proportion globale de Canadiens touchant des prestations du RPC^{Note de bas de page 68}.

De manière générale, chez les personnes âgées de 70 ans et plus, le fait d’avoir été sans emploi, d’être une femme, un immigrant ou un membre d’une minorité visible, de ne pas avoir de diplôme d’études secondaires ou d’avoir un faible revenu, sont toutes des caractéristiques associées à une probabilité plus grande de participer au RPC. Cela dit, la participation des femmes a augmenté considérablement entre 1991 (quand 56,1 % des femmes recevaient des prestations, comparativement à 79,9 % des hommes) et 2011 (quand 88,6 % des femmes et 93,2 % des hommes recevaient des prestations). Un changement similaire s’est produit pour les personnes n’ayant pas terminé leurs études secondaires (62,0 % recevaient des prestations en 1991, comparativement à 87,7 % en 2011).

Il est à noter que le taux de perception des prestations de survivant ne peut être calculé à partir des données disponibles, étant donné qu’il est difficile d’obtenir une estimation précise des personnes qui y sont admissibles (les veufs et les veuves). Si l’on s’appuie sur un concept similaire, c’est-à-dire la participation ou l’incidence, on peut estimer qu’en 2012, près de 100 % des veuves âgées de plus de 70 ans recevaient une pension de survivant, comparativement à 62 % des veufs.

Effets du RPC sur la participation au marché du travail

D’après les travaux de Gruber (1999)^{Note de bas de page 69}, Baker, Gruber et Milligan (2003)^{Note de bas de page 70}, et Milligan et Schirle (2008)^{Note de bas de page 71}, il y a consensus général quant au fait que le système de revenu de retraite canadien, dans son ensemble, constitue un désincitatif au travail après l’âge d’admissibilité aux prestations de retraite, bien que, selon la dernière étude, l’ampleur de cet effet serait moins élevée que dans la plupart des autres pays développés. Cependant, les travaux de Compton (2001) suggèrent que les paramètres du programme du RPC n’ont pas d’incidence sur les décisions relatives à la retraite.

Les conclusions des groupes de discussion font état de très peu de changement dans la situation d’emploi des participants, une fois qu’ils ont commencé à recevoir leur pension de retraite^{Note de bas de page 72}. Cela pourrait indiquer que certaines personnes appréciaient leur travail et ont décidé de continuer à travailler, ou que d’autres estimaient que la pension de retraite du RPC était insuffisante pour répondre à leurs besoins au début de la retraite. Cela peut également suggérer que certaines personnes n’avaient pas encore arrêté leurs décisions en matière d’emploi lorsqu’elles sont devenues admissibles aux prestations du RPC. Le fait de devenir admissible et de recevoir des prestations du RPC n’a pas modifié les décisions des membres de ce groupe quant à la participation au marché du travail.

Globalement, les prestataires de pensions de retraite du RPC étaient plus susceptibles de travailler à plein temps en 2011 (25,1 % et 18,5 % des prestataires âgés de 60 à 64 et de 65 à 69, respectivement) qu’en 1991 (16 % et 13,4 % des prestataires âgés de 60 à 64 et de 65 à 69, respectivement)^{Note de bas de page 73}. On ne constatait pas de différences chez les prestataires âgés de plus de 70 ans. L’analyse de données des recensements de 1991 à 2011 a révélé que les prestataires ayant un revenu moins élevé étaient moins susceptibles de travailler que ceux ayant un revenu plus élevé^{Note de bas de page 74}.

L’analyse des données de l’EDTR (pour la période de 2006 à 2010) a démontré que 51 à 61 % des hommes âgés de 60 à 64 ans et touchant des prestations de retraite du RPC continuaient de travailler, contre 39 à 44 % de leurs homologues féminines^{Note de bas de page 75}. En ce qui concerne les prestataires âgés de 65 à 69 ans, 37 à 44 % des hommes continuaient de travailler, contre 21 à 27 % des femmes. Enfin, chez les prestataires de plus de 70 ans, 25 % des hommes continuaient de déclarer un revenu d’emploi, contre 12 % des femmes.

Des données tirées de la BDAL ont également révélé que des proportions importantes de prestataires de pensions de retraite du RPC continuaient de travailler. Près de la moitié des hommes et 40 % des femmes âgées de 60 à 69 ans ont indiqué travailler ou exercer un travail autonome.

En ce qui concerne les différences dans les revenus, l’analyse des données combinées du RPC et de l’ARC a permis de déterminer que, pour la période de 1992 à 2012, près de 20 % de tous les prestataires du RPC dont le revenu se situait dans le quartile le plus bas avaient un emploi au moment où ils ont reçu, pour la première fois, une pension de retraite du RPC. Cette proportion diminuait à moins de 5 %, dix ans après la première utilisation du RPC^{Note de bas de page 76}. En comparaison, près de 60 % de l’ensemble des prestataires dont le revenu se situait dans le quartile le plus élevé ont déclaré un revenu d’emploi lorsqu’ils ont commencé à toucher des pensions de retraite du RPC. Près de 20 % des prestataires ayant touché des pensions pendant dix ans ont continué de déclarer un revenu d’emploi.

En ce qui a trait aux prestations de survivant, une analyse des données de l’EDTR a indiqué que, pour la période de 2006 à 2010, les femmes percevant des prestations de survivant avaient environ 6 à 10 % moins de chances de travailler que les femmes ne touchant pas de telles prestations (l’écart varie selon la méthode utilisée pour identifier les personnes en emploi); cela se traduisait par une perte moyenne de revenus d’environ 4 000 $^{Note de bas de page 77}. Ni les analyses de données du recensement et de l’ESF, ni les groupes de discussion, n’ont permis de conclure que le versement de prestations de survivant avait un effet significatif sur la participation des prestataires au marché du travail.

L’analyse de données du recensement a révélé qu’une plus grande proportion des bénéficiaires de prestations de survivant travaillaient en 2011 (72,4 % des prestataires de moins de 60 ans) qu’en 1991 (65 % des prestataires de moins de 60 ans). Il s’agit d’un constat similaire à celui effectué pour les personnes touchant une pension de retraite du RPC.

Effets du RPC sur les autres sources de revenu

Tel qu’indiqué à la section 2.1, le système de revenu de retraite du Canada s’appuie sur trois piliers : une composante universelle (SV), une composante basée sur les revenus (le RPC et le RRQ) et une composante individuelle (épargne et investissements privés). Il est conçu comme un système intégré, dans lequel les différents éléments tiennent compte les uns des autres. Cependant, ces différents éléments n’ont pas nécessairement les mêmes objectifs stratégiques. Le rôle de la SV est de soutenir les personnes à faible revenu à la retraite; à ce titre, la SV est universellement accessible. Le RPC vise à remplacer une partie déterminée du revenu d’avant la retraite et n’est pas spécialement conçu pour soutenir les personnes à faible revenu, les prestations étant déterminées selon le niveau des cotisations et la durée de la période de cotisation. Enfin, le dernier pilier (épargne privée) est conçu pour encourager l’épargne et les investissements individuels.

L’examen de la documentation et de la littérature a permis de constater que le versement de prestations du RPC pouvait affecter d’autres sources de revenu, et ce, des façons suivantes :

• Prestations de la SV : en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, l’impôt de récupération de la SV permet de recouvrer des prestations de la SV, à hauteur de 15 centimes par dollar de revenu au-dessus d’un certain plafond (73 756 $ en 2016). Si le revenu annuel maximal d’une personne était, pour la période de janvier à juin 2016, supérieur ou égal à 119 398 $, cette personne n’était pas admissible au versement d’une pension de la SV^{Note de bas de page 78}.
• Prestations du SRG : elles sont réduites au taux de 50 centimes pour chaque dollar de revenu perçu en plus des prestations de la SV/du SRG et des premiers 3 500 dollars de revenu d’emploi. Pour la bonification du SRG, la réduction applicable est de 25 centimes pour chaque dollar de revenu perçu en plus des prestations de la SV/du SRG et des premiers 2 000 dollars de revenu d’emploi (4 000 $ pour les couples).
• Aide sociale : l’admissibilité à la plupart des programmes d’aide sociale dépend du revenu familial annuel. Par conséquent, les prestataires qui reçoivent des prestations d’aide sociale pourraient devenir inadmissibles à ces dernières lorsqu’ils commencent à percevoir des prestations du RPC.
• Régimes de pension de l’employeur : beaucoup de ces régimes sont intégrés au RPC.
• Prestations d’invalidité à long terme : les prestations offertes par les polices d’assurance privée peuvent être réduites de montants équivalents aux prestations d’invalidité et aux autres prestations dont peut bénéficier, en vertu du RPC, un travailleur souffrant d’une invalidité.

Les données probantes obtenues grâce au modèle LifePaths, et à partir de l’ESF et de l’EDTR, suggèrent que le fait de recevoir une pension de retraite du RPC est généralement associé à des revenus plus bas (à la fois en termes monétaires et de pourcentage) en provenance d’autres sources de revenu de retraite (SV/SRG, investissements et régimes privés). Les prestations du SRG se sont trouvées réduites de moitié à mesure que les prestations du RPC augmentaient. Il est cependant important de comprendre que ces réductions de prestations témoignent du caractère intégré du système de revenu de retraite, dans lequel le revenu global augmente au moyen du versement de pensions de retraite du RPC.

Coûts administratifs et de mise en œuvre du RPC

Bien que des données soient disponibles relativement aux coûts administratifs totaux du RPC et aux coûts imputés aux différents ministères et organismes fédéraux qui sont responsables du RPC, aucune donnée ne permettait de déterminer de quelle manière les coûts administratifs totaux pourraient être répartis en fonction des différents types de prestations. Par conséquent, les coûts administratifs moyens par prestataire peuvent seulement être calculés en fonction du nombre total de prestataires du RPC. De plus, on a observé, en 2011-2012, une augmentation de 60 % par rapport à l’exercice financier précédent en ce qui a trait aux coûts administratifs imputés à EDSC. Cette augmentation était attribuable aux opérations habituelles, aux changements liés à la Loi sur la reprise économique et au règlement ponctuel de procédures judiciaires ayant eu cours dans l’année^{Note de bas de page 79}. L’effet de ces changements sur les coûts administratifs généraux n’a pas pu être évalué à la lumière des données disponibles.

L’information recueillie pour le rapport technique d’analyse des coûts a révélé que les coûts administratifs totaux du RPC représentaient les coûts combinés des services facturés par un ensemble de ministères et d’organismes fédéraux, incluant EDSC, l’ARC, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières, Finances Canada et l’Office d’investissement du RPC (voir le tableau 2).

Au cours de la période couverte par la présente évaluation, les coûts administratifs totaux du RPC (en dollars nominaux) ont augmenté presque chaque année passant de 167,7 millions de dollars en 1992-1993 à 1,3 milliard de dollars en 2014-2015, ce qui représente une augmentation annuelle moyenne de 9,9 % (voir le tableau 2). Au cours de la même période, les coûts administratifs totaux attribuables à EDSC pour le RPC (en dollars nominaux) sont passés de 76 millions de dollars à 351 millions de dollars, ce qui représente une hausse annuelle moyenne de 7.2 %. Cependant, depuis 2002-2003 les coûts attribuables à EDSC sont demeurés relativement stables (hormis en 2011-2012).

L’augmentation observée entre 2002-2003 et 2014-2015 dans les coûts administratifs totaux du RPC peut être attribuée à l’administration des actifs du fonds de l’Office d’investissement du RPC, dont les coûts sont passés de 116,6 milliards de dollars, à la fin de 2007, à 264,8 milliards, en 2015. Cette augmentation est principalement due à la décision de l’Office d’investissement du RPC d’opter pour une stratégie de gestion active, caractérisée par l’investissement dans des actifs privés, incluant des biens immobiliers, des infrastructures, des capitaux privés et des titres de créances privés^{Note de bas de page 80}.

Mis à part la hausse substantielle observée à compter de 2002-2003 dans les coûts de l’Office d’investissement du RPC, l’augmentation globale observée depuis 1992-1993 dans les coûts administratifs du régime peut également s’expliquer par une augmentation de 89,3 % du nombre total de bénéficiaires (celui-ci est passé d’environ 2,8 millions à 5,3 millions^{Note de bas de page 81}). Comme le montre le tableau 2, le nombre total de bénéficiaires a augmenté chaque année; le RPC sert donc annuellement de plus en plus de Canadiens. Dans l’ensemble, les coûts administratifs totaux par bénéficiaire sont passés de 59,93 $ en 1992-1993 à 252,26 $ en 2014-2015, ce qui représente une augmentation annuelle moyenne de 6,8 %.

Au niveau du coût administratif par bénéficiaire attribuable à EDSC, une augmentation annuelle moyenne de 4,1 % a été observée (de 27,36 $ en 1992-1993 à 66,20$ en 2014-2015), comme l’indique la figure 2 ci-dessous^{Note de bas de page 82}. Toutefois, on peut distinguer deux tendances au cours de cette période : une hausse du coût par bénéficiaire jusqu’en 2002-2003 et une diminution du coût par bénéficiaire depuis lors, sauf en 2011-2012, encore une fois (comme il est expliqué dans les remarques relatives au tableau 2).

Description textuelle de la figure 2

La figure 2 fournit un graphique des frais d’administration par bénéficiaire du RPC assumés par EDSC pour les exercices 1992-1993 à 2014-2015. Les barres bleues y représentent le nombre de bénéficiaires du RPC pour chaque exercice, tandis que la ligne rouge indique le coût par bénéficiaire assumé par EDSC pour l’exercice. Les données sont tirées des États financiers du compte du RPC (1992-1993 et 1993-1994); du Rapport sur les transactions financières (1994-1995 et 1995-1996); des rapports annuels du Régime de pensions du Canada (1996-1997 à 2014-2015) et des rapports annuels de l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada (de 2007 à 2015).

L’augmentation des coûts d’administration du RPC est principalement attribuable aux stratégies mises en œuvre par Service Canada et l’Office d’investissement du RPC pour répondre aux défis posés par le vieillissement de la clientèle et par la maturité du régime. Cela a donné lieu à une augmentation des coûts administratifs liés au versement d’environ 38,7 milliards de dollars en prestations aux Canadiens pour l’exercice 2015-2016.

Il est important de souligner que des difficultés ont été rencontrées au niveau de la comparaison des données sur les coûts au fil du temps. Par exemple, des changements se sont produits entre 1992 et 2012 relativement à la gestion du RPC au sein de la structure organisationnelle changeante d’EDSC et de ses ministères prédécesseurs. En particulier, l’administration du RPC a été confiée à Service Canada en 2005, tandis que les fonctions de politiques, de stratégie et de consultation sont restées sous la responsabilité d’EDSC.

Comparaison avec d’autres programmes fédéraux

L’analyse des coûts a permis de démontrer que les coûts administratifs par prestataire et le rapport des coûts sur les prestations versées sont considérablement plus élevés pour le RPC que pour la SV^{Note de bas de page 83}, et sont considérablement moins élevés pour le RPC que pour de l’assurance-emploi^{Note de bas de page 84}. Cependant, il est difficile de comparer directement les coûts administratifs de ces différents programmes, non seulement parce qu’ils sont structurés et administrés de manière différente, mais aussi parce qu’ils ont des objectifs différents.

De nombreux facteurs peuvent expliquer les différences dans les coûts administratifs de différents programmes. Par exemple, comparativement au RPC, la SV comporte moins d’éléments et de dispositions relatives aux prestations. Également, la détermination de l’admissibilité à la SV est plutôt simple (par exemple, l’administration du RPC implique l’investissement de fonds tandis que l’administration de la SV nécessite seulement de s’occuper des clients lorsqu’ils y deviennent admissibles à l’âge de 65 ans). En comparaison, la gestion du régime d’assurance-emploi requiert des activités intensives en main-d’œuvre, comme les suivis réguliers auprès des clients afin de vérifier leur statut d’emploi et de documenter leurs efforts en matière de recherche d’emploi. De plus, les différences dans le rapport des coûts sur les prestations versées peuvent également refléter des différences dans la valeur moyenne des prestations plutôt que dans la rentabilité du programme. C’est pour ces raisons qu’il faut faire preuve de prudence en comparant des programmes fédéraux.

Recommandations

• Combler des lacunes relatives aux données administratives en s’assurant que des mesures soient prises pour répondre à certains besoins en matière d’évaluation. Cela impliquerait de recueillir, à la source, des renseignements relatifs à l’historique en matière d’emploi et à la situation matrimoniale (pour permettre le calcul du taux de perception des prestations de survivant), ainsi que d’obtenir davantage de détails quant à la composition des prestations du RPC (par exemple, lorsque les prestations de retraite et de survivant sont combinées, mais que leur montant respectif ne peut être déterminé, en raison de la formule de calcul utilisée)
• Améliorer les activités de communication et de sensibilisation réalisées auprès des clients du RPC (en particulier les Autochtones canadiens, les personnes plus âgées et les cotisants au RPC qui ne sont pas des prestataires) dans le but de d’améliorer leur niveau de connaissances à l’égard du programme, des différentes prestations, des conditions d’admissibilité et de la procédure à suivre pour déposer une demande
• Dans la mesure où ces questions relèvent d’EDSC, des mesures doivent être prises pour répondre (A) aux facteurs qui ralentissent le traitement des demandes de prestations, (B) y compris des demandes complexes liées aux Accords internationaux en matière de sécurité sociale et (C) aux délais temporaires liés à l’obtention de copies des relevés T4
• De plus, des efforts plus importants doivent être déployés pour tenir les clients informés de l’état du traitement de leur demande, dès sa présentation initiale de celle-ci, jusqu’au versement des prestations
• Améliorer la facilité de navigation du site Web de Service Canada et effectuer de la sensibilisation auprès des clients du RPC afin de les inciter à utiliser les services disponibles en ligne. Cela impliquerait de diffuser des renseignements plus détaillés que ceux auxquels ils ont actuellement accès. Personnaliser les services et les activités de communication afin que ceux-ci tiennent compte de la propension réelle qu’ont les personnes à rechercher, en ligne, de l’information à propos du RPC

Travaux futurs

Des travaux futurs sont encouragés dans le but de pallier certaines limites relatives aux sources de données. Sont particulièrement préoccupantes les difficultés rencontrées lors de tentatives de désagrégation des diverses prestations du RPC (les prestations de retraite, de survivant et d’invalidité sont souvent combinées). Par conséquent, il a fallu instaurer des règles relatives à l’âge pour distinguer les prestations par type. Cependant, il est demeuré difficile, voire impossible, de comprendre les défis économiques et sociaux rencontrés par les bénéficiaires de pensions de survivant ayant plus de 60 ans, dans la mesure où il n’est pas souvent possible d’établir, empiriquement, une distinction entre ces prestations et les prestations de retraite.

Des recherches plus approfondies pourraient également permettre d’étudier les raisons derrière la hausse de la proportion du revenu représentée par les prestations du RPC (entre 1991 et 2012), ainsi que de l’augmentation observée, entre 2011 et 2012, dans la part du revenu total que représentent les prestations de survivant.

Il serait utile de mieux comprendre les caractéristiques des prestataires de pensions du RPC qui continuent de participer au marché du travail, et de mieux comprendre l’évolution de leur parcours au fil du temps, notamment en ce qui a trait à leurs niveaux de revenus antérieurs et à leur statut d’employé ou de travailleur autonome.

Les travaux de recherche futurs devraient s’attarder aux difficultés relatives à la mesure efficace du taux de perception des pensions de survivant. Enfin, une évaluation de l’effet des réformes de 2012 sur l’éventuelle participation, au marché du travail, des prestataires d’une pension de retraite âgés de 65 à 70 ans, apporterait un éclairage important sur les décisions relatives à la retraite.

Études externes commandées par EDSC (disponibles sur demande - en anglais seulement)

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Autres études

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