Évaluation du Programme de partenariats de conservation des habitats : Contexte

La perte d’habitat est reconnue comme une des principales menaces pour les oiseaux migrateurs et les espèces en péril. Les milieux humides, plus précisément, représentent l’un des habitats les plus productifs du point de vue biologique. Ils hébergent une grande diversité d’espèces végétales et animales. Au Canada, les milieux humides procurent un habitat primordial pour plus de 155 espèces d’oiseaux, 45 espèces de sauvagine et 50 espèces de mammifères, dont bon nombre sont considérées comme des espèces en péril. Les milieux humides offrent d’innombrables avantages économiques et sociaux à l’humanité, allant de l’approvisionnement en eau douce, en nourriture et en matériaux de construction à la lutte contre les inondations, à l’alimentation de la nappe souterraine et à l’atténuation des changements climatiques.

La protection et la conservation des habitats exigent les efforts non seulement d’ECCC, mais aussi de tous ses nombreux partenaires dans l’ensemble du gouvernement fédéral et des provinces, des territoires, des peuples autochtones, des organisations environnementales non gouvernementales, de la population canadienne et d’autres intervenants.

Le présent rapport fait état des résultats de l’évaluation du Programme de partenariats de conservation des habitats (PCH) d’ECCC.

1.1 Programme de partenariats de conservation des habitats

Le Programme de PCH finance des projets, offre des incitatifs fiscaux et encourage les partenariats et les activités de conservation de l’habitat qui contribuent à préserver, protéger, améliorer et restaurer des habitats importants et écologiquement sensibles pour les espèces sauvages, notamment les oiseaux migrateurs et les espèces en péril. Le Programme comprend plusieurs volets qui fournissent des mécanismes différents permettant de nouer le dialogue avec des organismes et des particuliers, y compris des propriétaires fonciers, des organisations environnementales non gouvernementales et d’autres intervenants. Le Programme de PCH vise à assurer la protection et la gestion des habitats fauniques sur les terres privées, les terres publiques provinciales, les terres autochtones ou dans les zones aquatiques et marines partout au Canada, de façon compatible avec la conservation de l’habitat.

Le Programme contribue à l’exécution des obligations d’ECCC en vertu de la Loi sur les espèces en péril, de la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs et de la Loi sur les espèces sauvages au Canada. Le Programme appuie également les engagements internationaux du Canada dans le cadre du Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et de la Convention relative aux zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar), et contribue à l’atteinte des objectifs relatifs aux aires protégées ainsi qu’à la conservation et à l’amélioration des terres humides à l’égard desquels le Canada s’est engagé en vertu de la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies.

Le Programme de PCH comprend sept volets, comme le montre la figure 1.

Figure 1 : programme de partenariats de conservation des habitats

Longue description de la figure 1

Le Programme de partenariats de conservation des habitats comprend sept volets.  L’évaluation portait sur les cinq volets suivants du Programme :

  • Programme de conservation des zones naturelles (PCZN)
  • Plan nord-américain de gestion de la sauvagine (PNAGS)/Conseil nord-américain de conservation des terres humides (CNACTH) (CNACTH Canada)
  • Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’Habitat faunique Canada (HFC)
  • Programme des dons écologiques (PDE)
  • Participation du Canada à la Convention relative aux zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar)

On a ajouté deux volets au Programme en 2014, lorsque le gouvernement du Canada a annoncé le Plan de conservation national :

  • Programmes de conservation axés sur la famille
  • Fonds national de conservation des milieux humides

Ces volets ont été exclus de la portée de l’évaluation parce qu’il était encore trop tôt pour être en mesure d’évaluer leur rendement.

L’évaluation portait sur les cinq volets suivants du Programme :

  • Le Programme de conservation des zones naturelles (PCZN) est celui par lequel ECCC fournit du financement (345 millions de dollars de 2007 à 2019) à un seul bénéficiaire de subvention, soit Conservation de la nature Canada (CNC). Ce financement permet de soutenir des projets qui ont pour but d’acquérir des terres écosensibles par la voie de dons, d’achats ou d’accords d’intendance conclus avec des propriétaires de terres privées. CNC utilise les fonds du Programme pour soutenir les projets qu’il entreprend et octroie une partie des fonds à des projets gérés par d’autres organisations de conservation non gouvernementales sans but lucratif (désignées sous le nom d’« autres organisations qualifiées » [AOQ], telles que Canards Illimités Canada [CIC], des fiducies foncières provinciales et régionales et des organismes de conservation de la nature.
  • Le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine (PNAGS)/Conseil nord-américain de conservation des terres humides (CNACTH) (CNACTH Canada) est un partenariat Canada–États-Unis–Mexique composé de gouvernements provinciaux, fédéraux et étatiques ainsi que d’organisations non gouvernementales (ONG). Il offre du financement pour la réalisation de projets visant à conserver les milieux humides et les habitats de terrain élevé ainsi que les populations de sauvagine qu’ils abritent en Amérique du Nord. En règle générale, des partenaires externes exécutent le PNAGS par le biais de plans conjoints des habitats (PCdH). Les PCdH sont responsables de la planification, de la conception et de la gestion globales des programmes visant des zones d’habitat importantes. Les fonds sont mis à la disposition du Canada, des États-Unis et du Mexique en vertu de la« North American Wetlands Conservation Act » (NAWCA) [Loi sur la conservation des terres humides de l’Amérique du Nord], qui permet d’affecter des fonds en recourant à des subventions de contrepartie pour les projets de conservation des milieux humides dans les trois pays.
  • L’Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’Habitat faunique Canada (HFC) est le programme par lequel ECCC transfère les revenus générés par la vente des timbres sur la conservation des habitats fauniques du Canada à Habitat faunique Canada (HFC), une organisation de conservation caritative nationale sans but lucratif. HFC utilise ces fonds pour soutenir des projets de conservation des habitats fauniques au Canada, notamment pour la sauvagine. Le Timbre sur la conservation des habitats fauniques du Canada est élaboré et vendu sur une base annuelle. Les timbres sont achetés principalement par des chasseurs de sauvagine pour valider leur permis de chasse aux oiseaux migrateurs considérés comme gibier.
  • Le Programme des dons écologiques (PDE) est un programme d’incitation fiscale qui procure d’importants avantages fiscaux aux propriétaires de terres privées qui font don d’une terre écosensible à un organisme bénéficiaire admissible. Les bénéficiaires deviennent responsables de la conservation de la biodiversité et du patrimoine environnemental de la terre donnée.
  • Participation du Canada à la Convention relative aux zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar), un traité intergouvernemental où les pays conviennent de maintenir les caractéristiques écologiques de leurs zones humides d’importance internationale.

On a ajouté deux volets au Programme en 2014, lorsque le gouvernement du Canada a annoncé le Plan de conservation national. Ces volets ont été exclus de la portée de l’évaluation parce qu’il était encore trop tôt pour être en mesure d’évaluer leur rendement.

  • L’élargissement des programmes de conservation axés sur la famille représente un investissement de 3 millions de dollars sur trois ans (2014 à 2017) consenti à Éco Héros afin d’élargir la portée des programmes de conservation axés sur la famille.
  • Le Fonds national de conservation des milieux humides (FNCMH) est un programme de financement quinquennal (2014 à 2019) de 50 millions de dollars qui soutient les projets ayant pour but de restaurer des milieux humides détruits ou dégradés et d’améliorer les fonctions écologiques des milieux humides dégradés.

Une description détaillée figure à l’annexe A.

Bien que chaque volet du Programme de PCH puisse être considéré comme un programme à part entière, ces volets sont aussi étroitement liés. Une mesure de conservation des habitats peut toucher plus d’un volet du Programme. Par exemple :

  • Les fonds de l’Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’HFC peuvent contribuer à la réalisation de projets du PNAGS.
  • Les fonds du PCZN peuvent être utilisés pour soutenir le don de terres par le biais du PDE.
  • Des projets d’intendance financés par le PCZN, le PNAGS ou l’Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’HFC peuvent être réalisés sur des sites Ramsar désignés ou sur des terres acquises dans le cadre d’autres volets du Programme, notamment le PCZN et le PDE.

Le Programme a également des liens étroits avec plusieurs autres programmes d’ECCC, y compris le Programme sur les espèces en péril, le Programme des oiseaux migrateurs, le Programme des aires protégées et le Programme de promotion de la conformité et d’application de la loi – Espèces sauvages.

Les dépenses annuelles moyennes des cinq volets du Programme à l’étude pour la période de six ans allant de 2010–2011 à 2015–2016 se sont chiffrées à 28,2 millions de dollars et ont été gérées par environ 17 employés équivalents temps plein. Le financement des subventions et contributions (S et C) constitue la grande majorité des dépenses, représentant 93 % des dépenses totales du Programme. Le PCZN est le plus grand des cinq volets, représentant environ 78 % des dépenses totales. Le tableau 16 présente les dépenses totales d’ECCC liées aux cinq volets du Programme de PCH.

La responsabilité globale du Programme de PCH incombe la sous-ministre adjointe du Service canadien de la faune d’ECCC.

1.2 À propos de l’évaluation

 L’évaluation a porté sur les cinq premiers volets du Programme pour la période allant de 2010–2011 à 2015–2016. L’équipe d’évaluation a utilisé une approche mixte, intégrant des données probantes quantitatives et qualitatives, afin d’évaluer les questions se rapportant à la pertinence et au rendement du Programme :

  • examen des divers types de documents relatifs aux programmes, au Ministère et au gouvernement du Canada;
  • entrevues réalisées auprès de 37 informateurs clés, incluant des membres du personnel du Programme d’ECCC et de la haute direction, de même que des intervenants externes;
  • sondage en ligne envoyé à 871 intervenants participant à au moins un des volets du Programme de PCH, avec un taux de réponse de 19,2 % (167 répondants);
  • six études de cas (deux projets pour chacun des trois volets du Programme suivants : PNAGS/CNACTH [Canada], Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’HFC et PDE).

Une description détaillée des questions et de la méthode d’évaluation est présentée à l’annexe C.

Le tableau 1 donne un aperçu des obstacles rencontrés au moment de l’évaluation, de même que des stratégies mises en place pour atténuer leur impact.

Tableau 1 : Limites à l’évaluation et stratégies d’atténuation
Limites Stratégies d’atténuation
Il s’est avéré ardu de tirer des conclusions significatives de la perspective globale du Programme. Les volets individuels du Programme sont très différents les uns des autres et sont réalisés de manière relativement autonome. De plus, peu d’intervenants ont été en mesure d’émettre des commentaires éclairés sur l’ensemble du Programme.
  • L’analyse se concentrait principalement sur les constatations faites pour chaque volet.

     

  • Dans la mesure du possible, les renseignements étaient regroupés afin de présenter une évaluation globale de la pertinence et du rendement du Programme.

     

La majeure partie de la collecte de données pour l’évaluation a été complétée avant le 31 mars 2015. Cependant, des contraintes de personnel au sein de la DGVE ont entraîné des retards lors des étapes d’analyse et de rédaction de rapports. Ces retards ont soulevé des préoccupations quant à la désuétude des données recueillies.
  • L’équipe d’évaluation a examiné des documents supplémentaires tels que les états financiers de 2015 à 2016 ainsi que des données sur le rendement et des documents plus récents relatifs au Programme.

     

  • Les nouveaux renseignements ont été intégrés aux constatations du rapport.

     

  • Des représentants des programmes ont été consultés pour vérifier l’exactitude des constatations.

     

Les trois prochaines parties présentent les constatations clés. Une note est attribuée pour chaque question fondamentale de l’évaluation, en fonction du jugement porté sur l’évaluation des constatations. Les énoncés de notation et leur signification figurent au tableau 2. Un résumé des notes accordées aux questions de l’évaluation est présenté à l’annexe D.

Tableau 2 : Définition des énoncés de notation normalisés
Énoncé Définition
Attentes satisfaites Les résultats visés ou les objectifs ont été atteints.
Autres travaux requis De grands progrès ont été faits pour atteindre les résultats visés ou les objectifs, mais une attention est encore nécessaire.
Attention prioritaire requise Des progrès insuffisants ont été réalisés pour atteindre les résultats visés ou les objectifs, et une attention prioritaire est nécessaire.
Évaluation impossible On ne dispose pas de données probantes suffisantes pour attribuer une note.
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