Évaluation du Programme de conservation du patrimoine naturel et du Défi de l’objectif 1

Août 2025

Remerciements

La Direction générale de l’audit et de l’évaluation tient à remercier les personnes qui ont contribué à ce projet. Elle reconnaît en particulier le soutien apporté par les représentants d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) à travers leurs commentaires tout au long de cette évaluation.

Le présent rapport a été préparé par la Division de l’évaluation de la Direction générale de l’audit et de l’évaluation, d’ECCC.

Le rapport a été approuvé par le sous-ministre le 25 août, 2025.

Énoncé sur l’accessibilité

À la date de publication, l’accessibilité du document a été vérifiée.

Si vous avez des questions concernant ce document, veuillez communiquer avec nous à l’adresse suivante : audit-evaluation@ec.gc.ca

Liste des tableaux

• Tableau 1 : Dépenses du Programme de conservation du patrimoine naturel (en dollars)
• Tableau 2 : Dépenses du Défi de l’objectif 1 (en dollars)
• Tableau 3 : Fonds de contrepartie obtenus par les bénéficiaires du Programme de conservation du patrimoine naturel (en dollars)
• Tableau 4 : Fonds de contrepartie obtenus par les bénéficiaires du Défi de l’objectif 1 (en dollars)
• Tableau 5 : Dépenses moyennes des fonds d’ECCC par hectare préservé
• Tableau 6 : Résumé des projets financés par le Défi de l’objectif 1
• Tableau 7 : Répartition géographique des projets financés

Liste des figures

• Figure 1 : Sources de financement et bénéficiaires du PCPN et du DO1
• Figure 2 : Nombre cumulé d’hectares préservés dans le cadre du PCZN et du PCPN
• Figure 3 : Carte des projets du Programme de conservation du patrimoine naturel

Liste des acronymes et abréviations

AMCEZ

Autres mesures de conservation efficaces par zone

APCA

Aire protégée et de conservation autochtone

BDCAPC

Base de données canadienne des aires protégées et de conservation

CIC

Canards Illimités Canada

CNC

Conservation de la nature Canada

DO1

Défi de l’objectif 1

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

FPOC

Fonds pour les organismes de conservation

HFC

Habitat faunique Canada

OLRCT

Organismes locaux et régionaux de conservation du territoire

ONGE

Organisations non gouvernementales de l’environnement

PCPH

Programme de conservation et de protection des habitats

PCPN

Programme de conservation du patrimoine naturel

PCZN

Programme de conservation des zones naturelles

1. Introduction

Le gouvernement du Canada a pris plusieurs engagements en faveur de la protection de la biodiversité par le biais de politiques, d’initiatives de financement et de lois. Ces efforts visent à préserver l’environnement naturel du Canada et les services écosystémiques qu’il offre, à protéger les habitats fauniques et les corridors de connectivité pour les espèces, et à garantir une l’exploitation durable des ressources naturelles.

Le Programme de conservation et de protection des habitats (PCPH) d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) vise à sécuriser, protéger, relié, améliorer et restaurer les habitats écologiquement sensibles, y compris les zones humides, afin de contribuer à la conservation et à la protection des oiseaux migrateurs, des espèces en péril et des autres espèces sauvages. Il est aligné sur la responsabilité essentielle d’ECCC de préservation de la nature.

1.1. Contexte

Le PCPH est dirigé à l’échelle nationale et exécuté à l’échelle régionale et offre des mécanismes permettant de mobiliser les organisations et les particuliers. Les partenaires du programme incluent les gouvernements provinciaux et territoriaux, les propriétaires fonciers, les organisations non gouvernementales de l’environnement (ONGE), les organisations autochtones nationales et les nations, gouvernements et communautés autochtones, ainsi que d’autres intervenants. Ce programme contribue à l’accomplissement des obligations d’ECCC en vertu de la Loi sur les espèces en péril, de la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs, et de la Loi sur les espèces sauvages du Canada ainsi qu’à l’exécution du mandat ministériel. Le programme contribue également aux indicateurs de résultats ministériel relatifs à la préservation de la nature : la faune et les habitats du Canada sont préservés et protégés, les espèces en péril canadiennes sont rétablies, et les peuples autochtones sont impliqués dans la conservation.

Le PCPH comprend les 11 volets suivants :

• Le Programme des aires protégées;
• Le Programme des dons écologiques;
• Le Fonds de la nature du Canada – Programme de conservation du patrimoine naturel;
• Le Fonds de la nature du Canada – Défi de l’objectif 1;
• Le Fonds de la nature du Canada – Conservation par zone menée par les Autochtones;
• Le Fonds de la nature du Canada – Programme des gardiens autochtones;
• Le Fonds des solutions climatiques axées sur la nature – volet des partenariats avec les Autochtones;
• L’Initiative horizontale relative aux objectifs de conservation marine;
• La participation d’ECCC à l’initiative En route;
• La participation d’ECCC au Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et au Conseil nord-américain de conservation des milieux humides (Canada);
• La participation d’ECCC à la Convention sur les zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar);

Le présent rapport d’évaluation fait état des conclusions relatives au Programme de conservation du patrimoine naturel et le Défi de l’objectif 1.

1.2. Aperçu des programmes

Le Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN) et le Défi de l’objectif 1 (DO1) sont des programmes de paiements de transfert qui s’inscrivent dans le cadre du Fonds de la nature du Canada; ils fournissent un financement sous forme de contribution aux bénéficiaires admissibles afin d’obtenir des résultats conformes aux objectifs et aux priorités stratégiques d’ECCC. Les bénéficiaires admissibles peuvent être des provinces ou des territoires, des fiducies foncières, des organisations non gouvernementales ou des gouvernements, des nations, des communautés et des organisations autochtones. La gestion des programmes de paiements de transfert suit les exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert et la Directive sur les paiements de transfert, qui sont conçues pour soutenir l’intégrité, la transparence et la responsabilité d’une manière qui tienne compte des risques.

Les contributions se rapportent à un type de paiement de transfert assujetti à des conditions de rendement juridiquement contraignantes spécifiées dans une entente. Les bénéficiaires doivent satisfaire à des conditions spécifiques énoncées dans l’entente de contribution et doivent rendre compte de l’utilisation des fonds et des résultats obtenus. Dans le cadre de ces conditions, les bénéficiaires du PCPN et du DO1 sont tenus d’obtenir des fonds de contrepartie de sources non fédérales.

1.2.1. Programme de conservation du patrimoine naturel

Le PCPN a été créé en 2019 dans le cadre de l’initiative du Patrimoine naturel du Canada et prolongé dans le cadre de l’initiative Patrimoine naturel bonifié. Il a été conçu pour soutenir l’acquisition et l’intendance des terres privées écologiquement sensibles par les organismes de conservation. Le PCPN s’appuie sur le modèle de prestation de son prédécesseur, le Programme de conservation des zones naturelles (PCZN), qui a été en vigueur d’avril 2007 à mars 2019. Le programme permet aux bénéficiaires sélectionnés d’acquérir des terres et de gérer le déboursement supplémentaire des fonds de contribution visant à aider fiducies foncières locales et régionales à protéger et à gérer les terres écosensibles dans l’ensemble du Canada. Au cours de la période évaluée, Conservation de la nature Canada (CNC), Canards Illimités Canada (CIC) et Habitat faunique Canada (HFC) ont reçu des fonds de contribution du PCPN, dont une partie a été versée à d’autres organismes de conservation. À compter de 2023-2024, HFC administre le Fonds pour les organismes de conservation des fiducies foncières en collaboration avec l’Alliance canadienne des organismes de conservation. Ce dernier verse les fonds du PCPN aux organismes de conservation locaux par l’entremise d’un processus de demande de subvention.

1.2.2. Le Défi de l’objectif 1

Le Défi de l’objectif 1 (DO1) a été créé en 2018 dans le cadre de l’initiative du Patrimoine naturel du Canada. Il fournit un financement aux bénéficiaires autochtones et non autochtones. Il vise à soutenir l’établissement des aires protégées et la reconnaissance d’Autres mesures de conservation efficaces par zone (AMCEZ). Dans ce contexte, les aires protégées et les AMCEZ peuvent être ou ne pas être désignées comme aires protégées et de conservation autochtones (APCA).

Le DO1 tire son nom des Buts et objectifs canadiens pour la biodiversité d’ici 2020, qui ont été élaborés en réponse au Plan stratégique 2011-2020 pour la biodiversité de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique et aux objectifs d’Aichi pour la biodiversité à l’échelle mondiale. L’objectif 1 du Canada fut adopté en 2015, il stipule que « D’ici 2020, au moins 17 % des zones terrestres et d’eaux intérieures et 10 % des zones côtières et marines sont conservées par l’entremise de réseaux des aires protégées, et d’autres mesures efficaces de conservation dans les superficies clairement définies ». Depuis, le Canada s’est fixé pour objectif de conserver 25 % de ses terres et 25 % de ses océans d’ici 2025, et 30 % de chacun d’ici 2030, conformément à l’objectif 3 (en anglais seulement) du Cadre mondial de la biodiversité.

Le rapport de 2018 intitulé Nous nous levons ensemble (PDF) s’inscrit dans le cadre de l’initiative plus large En route vers l’objectif 1. Il fut rédigé par le Cercle autochtone d’experts et contient des recommandations sur la meilleure façon d’atteindre les objectifs et les cibles de biodiversité de 2020 d’une manière conforme à la réconciliation. Le Cercle autochtone d’experts a établi le terme « aires protégées et de conservation autochtones (APCA) » et l’a défini comme « des terres et des eaux où les gouvernements autochtones jouent un rôle primordial dans la protection et la conservation des écosystèmes grâce à la gouvernance, aux systèmes de savoirs et aux droits autochtones. La culture et la langue sont le cœur et l’âme des APCA. »

Le financement du Fonds du défi de l’objectif 1 a été alloué au moyen d’un appel de propositions ouvert. Il a été accordé à des bénéficiaires autochtones et non autochtones dans le but d’établir des aires protégées et de reconnaître d’autres mesures de conservation efficace par zone (AMCEZ). Les projets achevés devaient être soumis à la Base de données canadienne sur les aires protégées et de conservation (BDCAPC).

Deux types de projets ont été financés dans le cadre du DO1 :

• Planification : Les projets reçoivent un financement à des fins de planification et de renforcement des capacités, axé sur les travaux préliminaires pour les aires protégées et de conservation à long terme (5 à 10 ans).
• Établissement : Les projets reçoivent un financement pour établir une aire protégée ou pour reconnaître des AMCEZ.

La figure 1 illustre les sources de financement, les bénéficiaires admissibles et les flux de financement pour le PCPN et le DO1.

Figure 1 : Sources de financement et bénéficiaires du PCPN et du DO1

Remarque : Cette figure tient compte de la circulation des fonds au cours de la phase 2 du PCPN. HFC est chargé de gérer l’appel de propositions pour le Fonds pour les organismes de conservation et de transférer du financement aux Organismes locaux et régionaux de conservation du territoire (OLRCT). Au cours de la phase 1, ECCC avait conclu une entente de contribution unique avec CNC, et CNC avait ensuite déboursé des fonds à CIC et à d’autres organismes de conservation.

1.3. À propos de cette évaluation

L’évaluation du PCPH fait partie du Plan d’audit et d’évaluation d’ECCC 2022 à 2027. Elle fournit une évaluation des résultats, du rendement et de l’affectation des ressources pour le Programme de conservation du patrimoine naturel et le Défi de l’objectif 1 de 2019-2020 à 2023-2024. Les méthodes suivantes ont été utilisées pour effectuer l’évaluation :

• Examen des dossiers, y compris les rapports, les documents de recherche, les communiqués de presse, les documents de programme, les ententes de contribution, les documents d’information, les études de cas, les contributions écrites des partenaires internes et les analyses documentaires (environ 100).
• Analyse de la gestion des programmes et des données financières (plus de 2 000 points de données).
• Entrevues et discussions informelles avec les administrateurs et les responsables des programmes (5).

2. Observations

Cette section fait état des résultats de l’évaluation concernant les ressources et la conception, la prestation et les extrants, ainsi que les résultats et l’efficience.

2.1. Ressources et conception

2.1.1. Affectation et utilisation des ressources

Le PCPN s’est vu allouer 123 millions de dollars en fonds de contribution sur quatre ans, dans le cadre de sa phase 1 à compter de 2019-2020, afin de préserver un minimum de 235 000 hectares^{Note de bas de page 1}. En 2021, le programme a reçu un financement supplémentaire de 90 millions de dollars en fonds de contribution sur trois ans pour sa phase 2, afin de préserver un minimum de 180 000 hectares supplémentaires à compter de 2023-2024. Au cours de la période évaluée, ECCC a dépensé 0,4 million de dollars en salaires, 0,1 million de dollars pour le fonctionnement du PCPN et 123 millions de dollars en fonds de contribution dans le cadre de la phase 1, et 0,2 million de dollars en salaires, 0,1 million de dollars en fonctionnement et 30 millions de dollars en fonds de contribution dans le cadre de la phase 2. Le tableau 1 fournit une ventilation des dépenses réelles par exercice financier et par catégorie de dépenses pour le PCPN.

Source : Données fournies par les administrateurs du Programme de conservation du patrimoine naturel.

Le DO1 a reçu jusqu’à 175 millions de dollars en fonds de contribution de 2019-2020 à 2022-2023. Au cours de la période évaluée, le DO1 a dépensé 2,4 millions de dollars en salaires, 0,5 million de dollars en fonctionnement et 138,3 millions de dollars en fonds de contribution. Le tableau 2 présente une ventilation des dépenses réelles par exercice financier et par catégorie de dépenses pour le DO1.

Source : Données fournies par les administrateurs du DO1.

Remarque : Ce tableau ne présente que les fonds de contribution qui ont été alloués par l'entremise du DO1 (Patrimoine naturel) dans les ententes de contribution et les modifications au cours de la période évaluée. Des fonds supplémentaires ont été engagés relativement aux ententes dans le cadre de l'initiative Patrimoine naturel amélioré de 2022-2023 à 2025-2026.

2.1.2. Modalités du PCPN

Les conditions de gestion de la trésorerie incluses dans les ententes de contribution servent à renforcer la responsabilité des bénéficiaires, à soutenir l’obtention de résultats et à atténuer les risques pour la Couronne. Toutefois, ces mêmes conditions limitent également la capacité des bénéficiaires à gérer le financement de manière stratégique afin d’en maximiser l’impact pendant la durée des ententes de contribution. Les modalités de financement sous forme de contribution d’ECCC limitaient les paiements anticipés à 50 % par exercice financier et n’autorisaient pas l’utilisation des fonds non dépensés au cours de l’exercice suivant. Ces conditions ont constitué un défi pour CNC, qui a entrepris de grands projets de préservation de plusieurs millions de dollars, comme le projet Terres boréales. Pour les ententes de la phase 2, la limite des paiements anticipés a été portée à 90 % pour CIC et CNC.

En 2021-2022, 23 millions de dollars supplémentaires ont été alloués au PCPN, ce qui a porté l’enveloppe totale de financement pour la phase 1 de 100 millions de dollars à 123 millions de dollars sur quatre ans. Les 23 millions de dollars supplémentaires ont été versés à CNC pour les dépenses engagées au cours du même exercice, ce qui a permis de disposer de 48 millions de dollars (par rapport à 25 millions) pour financer des projets de préservation en 2021-2022. Cela a également augmenté la limite des paiements anticipés de 12,5 millions de dollars à 24 millions. Les administrateurs du PCPN ont confirmé l’augmentation du paiement anticipé autorisé et ont appuyé la demande de gestion de trésorerie de la CNC. L’accès rapide au financement sous forme de contribution a permis à CNC de disposer de fonds suffisants pour mener à bien des projets de grande valeur avant la fin de l’exercice. Cependant, le bénéficiaire a dû contracter des prêts pour couvrir ses dépenses pendant la période de traitement des demandes de paiement par ECCC.

Dans le cadre de la première phase du PCPN, le projet Terres boréales a permis à ECCC de préserver la plus grande étendue de terre au coût le plus bas par hectare (144 447 sur 240 521 hectares, soit 60 %). Cela suggère que la mise en œuvre de grands projets de conservation et de grande valeur monétaire représente une approche efficace et rentable de la conservation par zone. Les modalités actuelles du PCPN ne sont pas conçues pour soutenir des projets de préservation de plusieurs millions de dollars, car elles n’offrent pas aux bénéficiaires la flexibilité nécessaire pour gérer le financement de manière stratégique afin de maximiser les résultats en matière de conservation.

La révision des modalités du PCPN visant à offrir une souplesse supplémentaire en matière de gestion de trésorerie, comme l’autorisation de conclure des ententes de financement pluriannuels initiaux, serait conforme aux résultats escomptés décrits à la section 5.2 de la Directive sur les paiements de transfert, selon laquelle les considérations relatives à la conception devraient être fondées sur une évaluation des risques. Les considérations en matière de risques comprennent les antécédents du bénéficiaire et la probabilité d’obtenir les résultats escomptés.

2.1.3. Soutien aux activités des municipalités en matière de conservation des habitats

L’atteinte des objectifs de conservation par zone nécessite une collaboration entre tous les niveaux de gouvernement et les partenaires de la gestion des terres. ECCC a élaboré une série de possibilités de financement pour appuyer :

• les gouvernements provinciaux et territoriaux, d’abord par l’entremise du DO1 et désormais au moyen des Accords sur la nature;
• les peuples et gouvernements autochtones par l’entremise du DO1 et désormais celui du programme de conservation par zone menée par les Autochtones; et
• les fiducies foncières et les organismes de bienfaisance par l’entremise du PCPN et du Programme de dons écologiques.

Cependant, les administrations locales, comme les municipalités, ne sont pas directement soutenues dans leurs efforts de conservation et de protection des habitats.

Les municipalités possèdent certains pouvoirs quant à l’utilisation et à la planification de l’utilisation des terres (PDF, en anglais seulement). Elles supervisent le zonage et adoptent des règlements locaux, qui peuvent soit soutenir, soit compromettre la conservation des habitats. Les municipalités peuvent également acquérir et gérer des terrains à des fins municipales. Voici quelques exemples de mesures de conservation de l’habitat prises par des administrations locales : la Greenbelt (en anglais seulement) du Grand Toronto, le Règlement de contrôle intérimaire concernant les milieux naturels de la Communauté métropolitaine de Montréal et la planification régionale de l’utilisation des terres (PDF, en anglais seulement) du Grand Vancouver, qui comprennent des outils et des politiques visant à protéger les écosystèmes et les habitats importants. Les municipalités peuvent également conserver la biodiversité au moyen de mécanismes conçus pour d’autres objectifs publics, tels que l’utilisation des désignations des aires et d’eau protégées non seulement pour protéger l’approvisionnement en eau potable, mais aussi pour protéger les milieux dulcicoles.

Plusieurs programmes de financement sont conçus pour soutenir les administrations locales dans leurs efforts de protection de l’environnement naturel, tels que les programmes offerts dans le cadre du Fonds municipal vert. Toutefois, ces programmes soutiennent principalement des projets d’efficacité énergétique destinés à réduire les émissions de gaz à effet de serre et contribuent à l’adaptation aux changements climatiques. Un sondage sur la participation des municipalités à l’atteinte des objectifs du Canada en matière de biodiversité confirme que les administrations locales participent à la conservation par zone et qu’elles souhaitent être soutenues pour faire progresser ces travaux. Nature Canada et ses partenaires en matière de conservation ont récemment mis sur pied le programme des aires protégées municipales, qui vise à sensibiliser les administrations locales aux options qui s’offrent à elles pour contribuer à l’objectif de conservation du Canada à l’horizon 2030. Grâce à ce programme et en collaboration directe avec l’Unité de reconnaissance des aires protégées et de conservation d’ECCC, plusieurs zones appartenant à des municipalités sont reconnues pour leur contribution à la conservation de la biodiversité locale, nationale et internationale et sont répertoriées dans les bases de données des aires protégées et de conservation.

En collaboration avec ses partenaires, ECCC pourrait en faire davantage pour s’assurer que les administrations locales sont soutenues dans leurs efforts de conservation et de protection des habitats à l’avenir. Par exemple, ECCC pourrait chercher à influencer le renouvellement des offres initiales du Fonds municipal vert, en soulignant l’importance de soutenir les municipalités dans leurs efforts de conservation et de protection des habitats, et en recommandant l’intégration de la biodiversité dans les offres initiales du Fonds. Le Fonds municipal vert propose actuellement des programmes qui aident les collectivités locales à renforcer leurs pratiques de gestion des actifs, tels que le Programme de gestion des actifs municipaux. Il serait judicieux que ces programmes reconnaissent l’importance des actifs naturels municipaux, qui sont des habitats contribuant à un ou plusieurs services écosystémiques nécessaires à la santé, au bien-être et à la durabilité à long terme d’une collectivité et de ses habitants.

2.2. Exécution et extrants

2.2.1. Mobilisation des partenaires de la conservation et collaboration dans le cadre du DO1

Les pouvoirs statutaires d’ECCC permettent au Ministère d’assumer un rôle de rassembleur national à l’échelle nationale sur les questions de conservation de la nature. Ce rôle est défini dans le cadre de la Loi sur le ministère de l’Environnement et de la Loi sur les espèces sauvages du Canada. Il offre le moyen de réunir les nations et les gouvernements autochtones; les ministères fédéraux, provinciaux et territoriaux; et d’autres intervenants/partenaires pour appuyer la conservation par zone. L’utilisation de ces pouvoirs et l’octroi d’un soutien financier aux partenaires de la conservation dans le cadre du programme du DO1 ont donné lieu à plusieurs avantages (comme indiqué à la section 2.3), mais ont également permis de tirer des leçons et de mettre en évidence des points à améliorer.

La conservation des terres et des eaux est un processus qui, pour être durable sur le long terme, nécessite suffisamment de temps pour prendre forme. Les administrateurs du DO1 ont identifié que le fait d'offrir suffisamment d'espace et de temps pour un dialogue précoce entre toutes les parties concernées était un obstacle important à l'avancement de la conservation de la nature. Par exemple, l’horizon temporel limité du financement du DO1 a limité la capacité des bénéficiaires à collaborer avec les partenaires provinciaux et territoriaux. Les administrateurs DO1 sont d’avis qu’ils auraient pu mieux positionner les promoteurs pour réussir en leur donnant suffisamment de temps et de ressources nécessaires à un engagement rapide avec les partenaires des gouvernements provinciaux et territoriaux, car cela leur aurait permis de naviguer plus efficacement dans les complexités des compétences et les divers besoins en matière de conservation dans les régions.

Au cours de la période évaluée, le fait de négliger de mobiliser tous les intervenants éventuels dès le début du processus a souvent entraîné des retards dans l’échéancier et parfois l’échec de projets. Les projets qui ont collaboré tôt et souvent avec toutes les parties concernées se sont mieux positionnés pour rapporter les hectares dans la BDCAPC car, dans la plupart des cas, ils ont subi moins de retards. Une autre leçon apprise par les administrateurs du programme du DO1 se rapporte à la nécessité de fournir un soutien financier à toutes les parties individuellement afin d’atténuer les iniquités découlant de la possibilité qu’une partie possède l’ensemble du soutien financier. Bien que cela alourdisse la charge administrative initiale liée à l’élaboration et à la gestion de plusieurs ententes de contribution, les administrateurs du programme considèrent ce travail initial comme un investissement utile et une stratégie d’atténuation efficace. Cette appréciation découle de leur perception que la stratégie favorise les relations de collaboration essentielles à l’atteinte des objectifs de conservation et à la durabilité du projet.

Les administrateurs du programme du DO1 ont également fait remarquer que les promoteurs de projets ne comprenaient pas toujours les nouveaux concepts liés à la conservation et aux processus connexes, tel que les AMCEZ. De ce fait, les projets ont eu du mal à atteindre leurs objectifs initiaux, ce qui a impacté le rythme de progrès vers l’établissement des zones protégés et la reconnaissance des aires de conservation.

Les leçons apprises dans le cadre de la mise en œuvre du DO1 ont influé sur la manière dont ECCC mobilise les nations, gouvernements, organisations et communautés autochtones concernés, ainsi que les gouvernements provinciaux et territoriaux, pour progresser vers l’atteinte des objectifs de conservation du Canada. Des approches améliorées ont été utilisées pour concevoir et mettre en œuvre d’autres programmes et initiatives de conservation à ECCC. Cela comprend le programme de conservation par zone menée par les Autochtones et le cadre pour la négociation, la signature et la mise en œuvre des accords sur la nature en collaboration avec les provinces et les territoires.

2.2.2. Atténuation des effets de la COVID-19

La pandémie de COVID-19 a eu des répercussions sur les activités de plusieurs secteurs de l’économie canadienne, en raison des risques pour la santé et la sécurité. Pour atténuer les risques sanitaires, les rassemblements en personne ont été réduits ou annulés, et les déplacements ont été limités. Cela a limité la capacité de faire preuve de diligence raisonnable à l’appui des transactions foncières, comme l’évaluation des terres et les études permettant d’établir les niveaux de référence environnementaux. Elle a également limité la capacité à interagir en personne, ce qui permet des conversations plus nuancées et favorise la confiance et la collaboration entre les diverses parties prenantes. Ces interactions sont essentielles pour établir un consensus et assurer la pérennité des efforts de conservation.

La pandémie a eu des répercussions supplémentaires sur la mise en œuvre du PCPN, pendant plus de la moitié de la durée de la première phase. Bien que les restrictions liées à la COVID-19 aient eu un impact sur le travail de terrain, le travail d’intendance, les possibilités de mobilisation des bénévoles et les activités de communication, CNC, CIC et les partenaires des organismes de conservation ont réussi à atteindre et à dépasser l’objectif de préservation de 235 000 hectares. CNC indique également avoir réussi à atteindre tous ses objectifs en matière d’intendance et de communication.

La pandémie de COVID-19 a également touché les bénéficiaires du DO1, dont plusieurs ont dû ajuster les activités de leur plan de travail, ce qui a eu une incidence sur l’échéancier global des projets. De ce fait, certains bénéficiaires n’ont pas été en mesure de dépenser les fonds de contribution selon le calendrier convenu. Dans certains cas, les délais pour l’établissement des aires de conservation ont été révisés au-delà de la date de fin du programme du DO1, ce qui a eu un impact sur les résultats du DO1 (comme il est expliqué à la section 2.3 ci-dessous).

L’utilisation d’ententes flexibles avec les bénéficiaires autochtones; ces ententes se sont avérés être un outil efficace pour atténuer l’impact de la pandémie de COVID-19 et d’autres circonstances hors du contrôle des administrateurs de programme et des bénéficiaires. Selon les administrateurs du programme du DO1, les bénéficiaires autochtones ont souligné l’importance de cette disposition pour réagir aux incertitudes et pour obtenir des résultats positifs en matière de conservation au sein de leurs communautés.

La valeur des terrains a également augmenté pendant la pandémie, ce qui a entraîné une hausse des coûts liés à l’acquisition des terrains. Pour résoudre ce problème émergent et atténuer son impact sur les projets, les administrateurs du DO1 ont modifié les ententes de contribution afin d’augmenter le montant maximal payable et/ou de prolonger la durée des ententes. Ces changements ont permis aux bénéficiaires de s’adapter et d’atteindre leurs objectifs de conservation, malgré l’augmentation des coûts et des délais.

2.2.3. Gestion des ententes de contribution du DO1

Selon les administrateurs du DO1, le processus de réception et d’examen des subventions et des contributions étaient complexes et lourds d’un point de vue administratif. Par conséquent, il y a eu des retards dans la réception des paiements de transfert. Cela a non seulement eu une incidence sur le calendrier d’exécution des projets, mais a également impacté la capacité du programme à mobiliser efficacement tous les partenaires, ce qui a parfois donné lieu à des malentendus et à des relations tendues. La pandémie de COVID-19 a entraîné des retards supplémentaires; c’est pourquoi (malgré les mesures d’atténuation décrites précédemment) de nombreux projets du DO1 ont été retardés de plus de deux ans à compter de la date d’approbation du projet. La révision des calendriers d’exécution a nécessité des ajustements sur le plan des finances, des ressources humaines et de la planification des projets.

La production de rapports sur les résultats des projets constitue un élément essentiel de la reddition de compte des programmes et de la gestion des fonds publics axée sur les résultats. Toutefois, les administrateurs considèrent que le processus actuel est lourd pour les bénéficiaires et qu’il n’est pas conçu pour permettre la production de rapports sur les résultats du programme. Les bénéficiaires doivent remplir trop de formulaires, dont certains ne sont pas clairs, et cette exigence administrative les empêche de travailler sur des projets. En outre, les formulaires de rapport sur les résultats n’ont pas été conçus pour documenter le nombre d’hectares préservés ou pris en compte dans les objectifs de conservation, ce qui nuit à la capacité d’effectuer le suivi des résultats du programme en temps opportun. Enfin, le processus de déclaration du nombre d’hectares dans la BDCAPC n’a pas été communiqué clairement aux bénéficiaires, impactant ainsi leur capacité à contribuer à la base de données, ce qui nuit à la fois à la disponibilité des données et à la surveillance du DO1.

Selon les administrateurs du DO1, l’expérience de l’enveloppe de financement a mis en évidence la nécessité d’améliorer l’administration des subventions et des contributions. Ces points de vue sont largement partagés au sein d’ECCC, comme l’indique un audit interne de 2024, qui souligne l’importance d’améliorer l’approche des programmes axée sur les bénéficiaires pour les programmes et les initiatives de financement. Les administrateurs du ont noté que plusieurs leçons apprises ont été intégrées dans les récents programmes de conservation par zone avec de nouveaux éléments de conception destinés à relever les défis et à promouvoir des efforts de conservation plus efficaces, coordonnés et inclusifs.

2.2.4. Fonds de contrepartie

En vertu des modalités du programme de contributions pour le Patrimoine naturel et le Patrimoine naturel bonifié, les bénéficiaires de financement sont tenus d’obtenir des fonds de contrepartie de sources non fédérales. En plus du financement fourni par ECCC, les fonds de contrepartie peuvent être en nature ou en espèces et sont utilisés par les bénéficiaires pour atteindre leurs objectifs de préservation. Les fonds de contrepartie réduisent le montant des dépenses du gouvernement fédéral nécessaires pour atteindre les résultats en matière de conservation, encouragent la contribution d’autres partenaires de la conservation, tirent parti des réseaux, de la logistique et de l’expertise existants et permettent d’obtenir des résultats progressifs en matière de conservation.

Pour chaque dollar de financement sous forme de contribution reçu de la part d’ECCC, les bénéficiaires du PCPN doivent obtenir un minimum de 1,50 dollar de fonds de contrepartie pendant la durée de l’entente (soit 1,5 pour 1). Au cours de la première phase, le ratio initial était fixé à 2 pour 1, mais en raison de la COVID-19, des défis économiques et à la demande du bénéficiaire, les administrateurs du programme l’ont ramené à 1,5 pour 1. La première phase du PCPN a permis d’atteindre un ratio de 2,3 pour 1, en partie grâce à un ratio élevé de 4,3 pour 1 atteint en 2022-2023.

Au total, un montant de 123 millions de dollars en fonds de contribution a été complété par des montants de 193 millions de dollars en espèces et de 89 millions de dollars en nature, pour un total de 282 millions de dollars en fonds de contrepartie. En outre, le ratio du PCPN est plus élevé que celui atteint par le PCZN de 2007 à 2018.

Source : Données fournies par les administrateurs du Programme de conservation du patrimoine naturel et CNC.

Pour chaque dollar de financement sous forme de contribution reçu de la part d’ECCC, les bénéficiaires allochtones du DO1 doivent obtenir un minimum de 1 dollar en fonds de contrepartie pendant la durée de l’entente (soit 1 pour 1). Dans le cas des ententes de contribution conclus avec des bénéficiaires autochtones, l’exigence de fonds de contrepartie est fixée à un minimum de 0,20 $ (ou 0,2 pour 1). Les bénéficiaires autochtones ont atteint un ratio de contrepartie de 1 pour 1, ce qui est supérieur à l’exigence. Les bénéficiaires allochtones ont atteint un ratio de contrepartie de 5 pour 1, dépassant également l’exigence.

Source : Données fournies par les administrateurs du Défi de l’objectif 1

Remarque 1 : Les engagements concernant les fonds de contrepartie figurant dans les ententes de contribution sont utilisés pour rendre compte des projets en cours et ne reflètent pas les montants finaux.

Remarque 2 : Certains projets ont bénéficié d’un financement supplémentaire provenant d’autres enveloppes, comme le programme d’ECCC soutenant la conservation par zone menée par les Autochtones. Certains de ces projets étant en cours, il n’est pas possible actuellement de déterminer quelle part des fonds de contrepartie est liée au DO1 et quelle part est liée au programme de conservation par zone menée par les Autochtones. Cela peut entraîner une surestimation des fonds de contrepartie obtenus par les bénéficiaires de financement pour DO1.

Dans l’ensemble, les bénéficiaires du financement du PCPN et du DO1 ont obtenu un total de 635 millions de dollars en fonds de contrepartie en réponse aux 261 millions de dollars déboursés par ECCC sous forme de contribution.

2.3. Résultats et efficience

2.3.1. Préservation des terres écosensibles dans le cadre du PCPN

Le PCPN a été créé pour appuyer la préservation des terres écosensibles, c’est à dire des zones ou des sites qui, aujourd’hui ou dans l’avenir, peuvent contribuer de manière significative à la conservation de la biodiversité et du patrimoine environnemental du Canada. De 2018-2019 à 2022-2023, le programme a permis de préserver 240 522 hectares de terres écosensibles, dépassant ainsi l’objectif de 235 000 hectares. Les 123 millions de dollars alloués en fonds de contribution ont été entièrement dépensés pour atteindre ce résultat.

Comparativement au PCZN, le PCPN a obtenu moins de sites, mais ces derniers sont plus grands. Sur une base annuelle, le PCPN a préservé en moyenne 96 sites, tandis que le PCZN avait préservé en moyenne 112 sites. Toujours sur une base annuelle, le PCPN a préservé en moyenne 60 130 hectares, tandis que le PCZN avait préservé en moyenne 39 833 hectares, ce qui représente une augmentation de 51 % du nombre moyen d’hectares préservés annuellement. Le nombre cumulé d’hectares préservés dans le cadre du PCZN et du PCPN est illustré à la figure 2.

La première phase du PCPN a permis d’inscrire 215 789 hectares sur 240 522 (soit 90 %) dans la Base de données canadienne des aires protégées et de conservation (BDCAPC), qui contient des données faisant autorité sur les aires protégées et de conservation au Canada et permet de produire des rapports à l’échelle nationale et internationale.

La deuxième phase du PCPN, de 2023-2024 à 2025-2026, devrait ajouter 180 000 hectares à ce total. En 2023-2024, 38 898 hectares ont été préservés (22 % de l’objectif triennal).

Figure 2 : Nombre cumulé d’hectares préservés dans le cadre du PCZN et du PCPN

Source : Données fournies par les administrateurs du Programme de conservation du patrimoine naturel et CNC.

Les projets de préservation sont répartis sur l’ensemble du territoire canadien, comme l’illustre la figure 3. Tous les projets, à l’exception de 2 sur 384, se situent dans le sud du Canada^{Note de bas de page 2} et représentent 98 % (ou 236 896 sur 240 522) de tous les hectares préservés dans le cadre de la première phase du PCPN. Près de la moitié des projets (46 %) sont situés dans des écorégions méridionales où les besoins en matière de mesures de conservation sont les plus pressants (en anglais seulement), en raison de la combinaison d’une biodiversité à valeur élevée et un niveau de menace important. Près d’un quart de tous les projets (80 projets sur 384, soit 23 %) représentant 8 % des zones préservées (19 684 sur 240 552 hectares) ont permis la réalisation de dons écologiques.

Figure 3 : Carte des projets du Programme de conservation du patrimoine naturel

Remarque 1 : Seules les coordonnées centrales des projets ou des sites sont affichées. Elles ne sont pas représentatives de la superficie réelle en hectares des terres préservées.

Remarque 2 : Figure reproduite avec l’autorisation de Conservation de la nature Canada.

Deux grands projets représentent la majeure partie des hectares préservés

Dans le cadre de la première phase du PCPN, 72 % de la superficie totale préservée (soit 171 974 hectares sur 240 522) l’ont été grâce à deux grands projets : Le projet Terres boréales dans le nord de l’Ontario, et les Prés-De-Moswa et le Marais Du-Lac-Fish au Manitoba.

Projet Terres boréales

Le projet Terres boréales est le plus grand projet de conservation privé de l’histoire du Canada^{Note de bas de page 3}. La région boréale du Canada contient de vastes forêts de conifères, des milieux humides, des tourbières, des rivières et des lacs, et s’étend sur plus de la moitié du territoire canadien. Non seulement elle fournit un habitat à de nombreuses espèces, mais elle sert également de réservoir de carbone (en anglais seulement).

Avec l’appui du PCPN et d’autres sources de financement, CNC a acheté 144 447 hectares de forêt boréale de Domtar. Ceux-ci sont situés dans le nord de l’Ontario. Un total de 18 millions de dollars en financement du PCPN a été utilisé pour permettre cet achat important. Le projet Terres boréales relie également les parcs provinciaux Nagagamisis et Missinaibi, formant un corridor écologique et favorisant la connectivité. Ce projet représente 60 % (ou 144 447 sur 240 521) du nombre total d’hectares préservés dans le cadre de la première phase du PCPN.

D’après le rapport annuel 2022-2023 (PDF) de CNC, la zone du projet Terres boréales emmagasine une quantité de carbone équivalente aux émissions moyennes de 3 millions de voitures sur toute leur durée de vie et devrait contribuer à accélérer la réalisation de nouveaux projets de conservation progressifs comme les crédits carbone. La zone du projet chevauche également les territoires traditionnels de nombreuses nations et communautés autochtones relevant du traité 9, ce qui contribue à faire progresser les droits et les intérêts des populations autochtones et à soutenir les mesures de conservation menées par ces dernières.

Projet des Prés-De-Moswa et du Marais-Du-Lac-Fish

Les Prés-De-Moswa et le Marais-Du-Lac-Fish sont des tourbières situées dans le nord du Manitoba. Les tourbières sont un type de milieu humide qui contient des accumulations de matière végétale partiellement décomposée et d’eau. Le maintien de la fonction de puits de carbone des tourbières est essentiel pour atténuer les changements climatiques et favoriser la biodiversité, selon une étude récente sur les tourbières nordiques à l’échelle mondiale (en anglais seulement).

En 2014, le gouvernement du Manitoba a promulgué la Loi sur la gestion des tourbières pour protéger les tourbières. Au cours de la période évaluée, Canards Illimités Canada (CIC) a désigné les Prés-De-Moswa et le Marais-Du-Lac-Fish comme des tourbières d’importance pour la conservation et a demandé leur protection en vertu de la loi provinciale et de son règlement connexe. En collaboration avec le gouvernement du Manitoba, CIC a fourni l’expertise nécessaire pour établir la valeur de ces sites sur le plan de la conservation, ce qui a permis leur désignation. Le 20 janvier 2023, les Prés-De-Moswa et le Marais-Du-Lac-Fish ont été désignés comme les premières tourbières d’importance provinciale du Manitoba, en vertu du Règlement sur les tourbières d’importance provinciale (6/2023) (PDF). Cette désignation interdit le développement et l’activité industrielle, tout en autorisant l’accès et les pratiques traditionnelles des populations autochtones.

Dans des cas comme le projet des Prés-De-Moswa et du Marais-Du-Lac-Fish, les administrateurs du programme disposent d’un processus pour préautoriser les dépenses pour des projets où la contribution financière n’est pas utilisée pour acquérir des terres, mais pour appuyer la désignation réglementaire menant à l’établissement des aires protégées. Pour que l’activité soit considérée admissible, le bénéficiaire final doit démontrer que sa contribution est nécessaire à la réalisation des objectifs de conservation.

Un total de 73 700 dollars en financement du PCPN a été utilisé pour soutenir la protection des tourbières des Prés-De-Moswa du Marais-Du-Lac-Fish. Ce projet représente 11 % (soit 27 527 sur 240 521) du total des hectares préservés dans le cadre de la première phase du PCPN.

2.3.2. Gestion du PCPN – rapport coût-efficacité

Au cours de la période évaluée, les frais administratifs pour ECCC dans le cadre de la première phase du PCPN ont été très faibles, avec moins de 1 % des dépenses totales, soit 0,5 million de dollars sur 123,5 millions. CNC a dépensé 12,3 millions de dollars sur 123 millions pour les frais généraux et administratifs, respectant ainsi la limite fixée à 10 % du financement sous forme de contribution établi dans l’entente de contribution. En outre, HFC a été chargé de gérer le Fonds pour les organismes de conservation au nom de CNC pour un coût de 2 millions de dollars, ce qui porte le total des dépenses administratives des bénéficiaires à 14,3 millions de dollars. Cette limite a été augmentée par la suite à 20 % afin d’offrir davantage de flexibilité.

Dans le cadre de la première phase du PCPN, la préservation de chaque hectare a coûté en moyenne 511 dollars, soit 18 % de moins que les coûts par hectare dans le cadre du PCZN. Si l’on considère que les activités du PCZN ont commencé il y a plus de 15 ans, en 2007, les coûts de préservation dans le cadre du PCPN, ajustés pour tenir compte de l’inflation, ont été inférieurs de 31 %, comme l’indique le tableau 5. En outre, la première phase du PCPN a atteint l’objectif non officiel du PCZN de 500 dollars par hectare préservé (fixé en 2014), qui est évalué à 640 dollars par hectare en 2024 après ajustement pour tenir compte de l’inflation. Le rapport coût-efficacité associé aux résultats en matière de conservation a donc été amélioré.

Source : Données fournies par les administrateurs du Programme de conservation du patrimoine naturel.

Remarque : Les dépenses ajustées en fonction de l’inflation sont exprimées en dollars canadiens de 2024.

La baisse des dépenses moyennes des fonds d’ECCC par hectare dans le cadre du PCPN peut être attribuée à trois facteurs clés suivants :

• L’expertise et l’expérience des bénéficiaires initiaux du financement du PCPN, notamment les travaux menés par CNC dans le cadre du PCZN. Les administrateurs de programme d’ECCC ont souligné le fait que les bénéficiaires initiaux disposent d’une base solide de relations avec le réseau d’organismes de conservation, ainsi que de processus efficaces de préservation des terres.
• Le faible coût de préservation par hectare des projets Terres boréales (125 dollars par hectare) et des tourbières des Prés-De-Moswa et du Marais-Du-Lac-Fish (3 dollars par hectare) a fait baisser le coût moyen^{Note de bas de page 4}.
• Les bénéficiaires ont obtenu 2,3 dollars de fonds de contrepartie pour chaque dollar de financement d’ECCC, ce qui démontre la capacité de tirer parti du PCPN pour préserver des terres supplémentaires (voir la section 2.2).

2.3.3. Protection et conservation des habitats dans le cadre du DO1

Au cours de la période évaluée, le DO1 a financé 64 projets de planification et d’établissement. En date du 31 mars 2024, 27 projets étaient complétés et 37 étaient en cours. Le tableau 6 fournit un résumé des projets financés, et le tableau 7 illustre la répartition géographique des projets financés au Canada.

Source : Données fournies par les administrateurs du DO1.

Remarque 1 : Le financement sous forme de contribution ($) comprend les fonds T1C de 2019-2020 à 2022-2023. Certaines ententes de contribution ont par la suite été modifiés pour ajouter des fonds du Patrimoine naturel bonifié.

Remarque 2 : Le financement sous forme de contribution pour les projets d'établissement comprend 9 projets qui sont passés de la planification à l'établissement au cours de l'entente de contribution avec ECCC.

Remarque 3 : L’étendue prévue des hectares protégés est fondée sur l’information disponible, et le nombre final peut être différent.

Note 4 : Certains projets ont reçu des fonds supplémentaires provenant d’autres enveloppes budgétaires, comme le Programme de conservation par zone dirigé par les Autochtones d’ECCC. Étant donné que certains de ces projets sont en cours, il est actuellement impossible de déterminer la part des hectares liée au programme T1C et celle liée au programme de conservation par zone dirigé par les Autochtones. Cela pourrait entraîner une surestimation des hectares obtenus par les bénéficiaires de financement pour le programme T1C.

Source : Données fournies par les administrateurs du DO1.

Remarque : Le nombre de projets d'établissement comprend 9 projets qui sont passés de la planification à l'établissement au cours de l'entente de contribution avec ECCC.

Au cours de la période évaluée, le succès de plusieurs projets financés par le DO1 a mis en évidence l'importance des partenariats dans l'établissement des aires de conservation. Par exemple, le projet « Faire progresser l'objectif 1 en Nouvelle-Écosse – Une approche collaborative de conservation » a bénéficié de l’appui de tous les niveaux de gouvernement, de l'Assemblée des chefs mi'kmaq de la Nouvelle-Écosse, ainsi que d'organisations non gouvernementales de l'environnement, dont CIC et Conservation de la nature Canada. Ce projet a appuyé la conservation des habitats essentiels, l'amélioration de la qualité de l'eau et le renforcement de la connectivité écologique, contribuant ainsi à une meilleure protection des terres dans l'ensemble de la Nouvelle-Écosse (en anglais seulement).

Un autre exemple est la création de l'aire protégée autochtone et territoriale Thaidene Nëné, qui a été appuyée par le DO1. Thaidene Nëné est la terre natale de la Première Nation des Dénés Łutsël K'é, qui revêt une importance culturelle importante pour la Nation métisse des Territoires du Nord-Ouest, la Première Nation Deninu K'ue et la Première Nation des Dénés Yellowknives. Le projet contribue à la réconciliation, car ces zones font partie intégrante du mode de vie des communautés autochtones. En plus d'être un puits de carbone d'importance mondiale et une source essentielle de subsistance, la zone est un habitat essentiel pour diverses espèces de mammifères et de poissons, et elle fournit des zones de rassemblement pour la sauvagine et des zones de nidification pour les oiseaux de proie.

Au cours de la période évaluée, le DO1 a appuyé huit projets dirigés ou codirigés par des Autochtones, dont trois étaient identifiés comme étant des APCA dans la BDCAPC par le promoteur autochtone. L'indicateur de rendement original a été révisé de « Nombre d'aires protégées et de conservation autochtones ayant fait des progrès démontrés vers l'établissement ou l'expansion » à « Nombre d'aires protégées et d'AMCEZ dirigées par des Autochtones soutenues ayant fait des progrès avérés vers l'établissement ou l'expansion », ce qui reflète mieux les résultats sur lesquels ECCC a un contrôle et dont les administrateurs de programme sont responsables.

Plusieurs projets en cours nécessitent plus de temps que prévu pour répondre à des retards imprévus. La plupart des projets font appel à de partenaires multiples, ce qui crée de la complexité et une dépendance à l'égard des mécanismes de protection provinciaux et territoriaux. Dans la plupart des cas, l'établissement des aires protégées ou d'AMCEZ n'est pas un processus simple, et ses échéanciers peuvent être révisés. La section 2.2 traite de certaines des raisons des retards documentés et de l'importance d'établir et de maintenir une collaboration avec les partenaires de la conservation. Selon les administrateurs du programme, une fois que tous les projets financés par le programme DO1 seront finalisés, la superficie cumulative préservée, conservée ou protégée devrait atteindre un total de 30 416 550 hectares, soit 3 % de la masse continentale du Canada.

3. Conclusion

L’évaluation du Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN) et du Défi de l’objectif 1 (DO1), qui font partie du Programme de conservation et de protection des habitats (PCPH), met en évidence les réalisations importantes et les leçons tirées au cours de la période évaluée. Les deux programmes ont contribué à la conservation de la biodiversité et à la protection des terres écosensibles au Canada.

La première phase PCPN a réussi à préserver 240 522 hectares de terres écosensibles privées, dépassant ainsi son objectif de 235 000 hectares. Ce résultat découle de projets de grande envergure réalisés dans le nord de l’Ontario et le nord du Manitoba. Ces projets ont non seulement permis de préserver de vastes zones d’habitat naturel, mais ils ont également offert un bon rapport coût-efficacité. Le DO1 a permis de préserver 15 millions d’hectares, contribuant ainsi à la conservation et à la protection de 1,5 % de la masse continentale du Canada. Les deux programmes ont contribué de manière importante à la réalisation des objectifs de conservation du Canada, démontrant l’importance de l’affectation stratégique des ressources, de la collaboration avec les partenaires de la conservation et d’une gestion souple. Les deux programmes ont également fait face à des défis et ont tiré des leçons qui fournissent des informations précieuses pour les futures activités de conservation.

Le financement du Défi de l’objectif 1 a été alloué et le DO1 dans le cadre de Patrimoine naturel a pris fin. Les leçons tirées de l’administration du DO1 ont été mises à profit dans la conception et la mise en œuvre continue de la conservation par zone dirigée par les Autochtones, des ententes sur la nature et du financement de projets pour la permanence. Le Programme de conservation du patrimoine naturel se poursuit pour deux années supplémentaires, et aucun problème majeur n’a été relevé. Par conséquent, aucune recommandation n’est formulée à l’intention de la haute direction.