Projet réglementaire pour le système de tarification fondé sur le rendement : chapitre 1

La tarification de la pollution par le carbone fait partie intégrante du plan que le Canada s’est donné pour lutter contre les changements climatiques et faire croître l’économie. La tarification de la pollution par le carbone est le moyen le plus efficient de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de stimuler les investissements dans l’innovation propre. Le fait de mettre un prix sur la pollution par le carbone incite les particuliers, les ménages et les entreprises à faire des choix plus écologiques.

En octobre 2016, le Gouvernement du Canada a annoncé l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone (le modèle fédéral) serait flexible et reconnaîtrait que les provinces et les territoires ont déjà mis en œuvre ou sont en train d’élaborer leur propre système de tarification de la pollution par le carbone. Le modèle fédéral présente les critères que tous les systèmes doivent respecter pour être rigoureux, équitables et efficients. Le gouvernement fédéral s’était aussi engagé à mettre en œuvre un système fédéral de tarification de la pollution par le carbone dans les provinces et territoires qui le demanderaient ou dans ceux qui auraient mis en place un système qui n’est pas conforme aux critères du modèle fédéral (appelés administrations assujetties au filet de sécurité fédéral).

Au cours des deux dernières années, le gouvernement fédéral a consulté les Canadien(ne)s sur le STFR :

• En mai 2017, le gouvernement fédéral a publié un Document technique relatif au filet de sécurité fédéral sur la tarification du carbone décrivant les propositions relatives aux éléments du filet de sécurité fédéral pour la tarification du carbone.
• En janvier 2018, le gouvernement fédéral a publié un document technique intitulé Cadre de réglementation du système de tarification fondé sur le rendement, qui décrit les propositions relatives à la conception du système. Au même moment, le gouvernement fédéral a également publié, à des fins de consultations, des propositions législatives préliminaires concernant la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, ainsi que des notes explicatives.
• En mai 2018, le gouvernement fédéral a publié le document intitulé Tarification du carbone : options de conformité conformément au système fédéral de tarification basé sur le rendement, qui décrit les propositions de règles relatives aux types de crédits qui pourront être utilisés par la personne responsable de l’installation assujettie pour la compensation des émissions de gaz à effet de serre excédant la limite d’émissions applicable à cette installation.

En plus de la publication de ces trois documents de discussion, le gouvernement fédéral a organisé une série d’ateliers et de webinaires qui ont eu lieu de janvier à septembre 2018, afin d’échanger des points de vue et de fournir d’autres renseignements sur les éléments proposés de la conception du STFR. Dans le cadre du processus d’engagement continu relativement au STFR fédéral, le gouvernement du Canada a reçu de la rétroaction et des commentaires de l’ensemble des secteurs industriels, des organisations environnementales, du milieu universitaire et du public. En plus des questions et des commentaires soulevés lors de ces ateliers et webinaires, plus de 200 présentations officielles portant sur les éléments proposés de la conception du STFR.

Selon les commentaires reçus des parties prenantes à ce jour, et après une analyse interne plus approfondie, le gouvernement fédéral a mis à jour un certain nombre d’éléments de l’approche proposée. Par exemple, pour prendre en compte les préoccupations relatives aux effets sur la compétitivité et les risques de fuite de carbone, le gouvernement fédéral a révisé le point de départ des normes fondées sur le rendement (NFR). De plus, afin d’orienter l’établissement du niveau de rigueur final des NFR, le gouvernement a effectué une analyse en trois étapes prenant en compte les facteurs qui peuvent causer des risques pour la compétitivité de l’industrie et des fuites de carbone relatifs à la tarification de la pollution par le carbone. Afin de répondre aux commentaires des petites installations industrielles, le gouvernement a raffiné davantage son approche de la participation volontaire afin de permettre la participation au STFR plus tôt qu’il était proposé à l’origine. Le traitement proposé de l’électricité dans le STFR, a également été révisé pour promouvoir la décarbonisation de la production d’électricité, tout en atténuant les incidences sur le prix de l’électricité sur les entreprises et les ménages. Le gouvernement fédéral a reçu de nombreux commentaires sur les options et les règles de conformité selon le STFR. Pour assurer le fonctionnement efficace du système d’échange, le gouvernement propose des dates d’échéance pour les crédits compensatoires, ainsi qu’un plafond pour l’utilisation des unités de conformité à des fins de conformité réglementaire commençant en 2021. Un système fédéral de crédits compensatoires est aussi considéré; l’approche réglementaire proposée dans ce document décrit comment ces crédits compensatoires seraient utilisés à des fins de compensation dans le STFR.

Selon la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, qui est entrée en vigueur le 21 juin 2018, le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone comporte deux parties :

1. Une redevance applicable aux combustibles fossiles (redevance sur les combustibles) qui est généralement payable par les producteurs ou les distributeurs de combustibles, et dont les taux seront établis pour chaque combustible de façon à être de 10 $ la tonne d’équivalent dioxyde de carbone (CO₂e) en 2018, et augmenteront de 10 $ par tonne, par an, pour s’établir à 50 $ la tonne de CO₂e en 2022 (partie 1 de la Loi, dont la ministre du Revenu national est responsable);
2. le système de tarification fondé sur le rendement (STFR), pour les installations exerçant certaines activités industrielles (partie 2 de la Loi, dont la ministre de l’Environnement est responsable).

Lorsque les parties 1 et 2 de la Loi s’appliquent dans une province ou un territoire en particulier, ces parties sont conçues pour éviter la double tarification de la même tonne de CO₂e. Donc, une personne visée par le STFR (personne responsable d’une installation assujettie) en vertu de la partie 2 de la Loi pourrait être admissible à s’enregistrer auprès de l’Agence du revenu du Canada pour la partie 1 de la Loi et pourrait être admissible à l’obtention d’un certificat d’exemption qui autorise généralement cette personne à acheter du combustible qui est exempt de redevance sur les combustibles, pourvu que ce combustible soit utilisé à l’installation assujettie de cette personne.

La partie 2 de la Loi énonce les principales obligations qui s’appliqueront à une personne visée par le STFR, comme l’enregistrement d’une installation en tant qu’installation assujettie, la fourniture d’un rapport pour chaque période de conformité, la compensation pour les émissions de gaz à effet de serre qui dépassent la limite d’émissions applicable à cette installation, l’ouverture de comptes dans un système de suivi des crédits et la tenue de registres.

Afin que le STFR devienne effectif à compter du 1er janvier 2019, les instruments suivants ont été publiés :

• Le gouvernement du Canada a publié le Décret modifiant la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre dans la Gazette du Canada le 31 octobre 2018. L’objectif du décret est d’ajouter à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi, des provinces, territoires et zones dans lesquelles une installation assujettie doit être située afin que le STFR s’y applique. Ces provinces et territoires sont l’Ontario, le Nouveau-Brunswick, le Manitoba, l’Île-du-Prince-Édouard, la Saskatchewan, le Yukon et le Nunavut
• Le 31 octobre 2018, le ministre de l’Environnement a publié l’Avis concernant l’établissement des critères relatifs aux installations et aux personnes et la publication de mesures (l’avis de critères) dans la Gazette du Canada. Cet avis établit les critères déterminant quelles installations sont tenues d’être enregistrées au STFR fédéral (installations assujetties).
• Le 31 octobre 2018, le ministre de l’Environnement a aussi publié l’Arrêté sur la production de renseignements concernant les émissions de gaz à effet de serre dans la Gazette du Canada (l’arrêté). Cet arrêté établit les exigences en matière de quantification, fourniture de rapport et de vérification pour les installations assujetties. Ceci comprend des exigences relatives à : l’échantillonnage, l’analyse et la mesure afin de quantifier les émissions de GES de l’installation; la quantification de la production; la production et la conservation des renseignements; et la fourniture de rapports annuels vérifiés. Les exigences de l’arrêté entreront en vigueur le 1 janvier 2019 dans des provinces où le STFR fédéral s’appliquent et le 1 juillet 2019 au Nunavut et au Yukon. Une modification à cet arrêté a été publiée le 20 décembre 2018.

Le 19 décembre 2018, la ministre a publié la Politique concernant la participation volontaire au système de tarification fondé sur le rendement pour préciser les facteurs dont la ministre tiendra compte en décidant, au cas par cas, quelles installations peuvent être désignées à titre d’installations assujetties sous l’article 172 de la Loi. Plus de mobilisation aura lieu relativement à cette politique.

Le gouvernement entend terminer le règlement sur le STFR pris sous les articles 192 et 193 de la Loi au milieu de l'année 2019. Le texte ci-dessous est présenté sous la forme d’un projet de règlement, incluant des définitions, des articles, des références internes, des formules et des obligations de production de rapport. Au début de la section présentant chaque sujet, un paragraphe fournit le contexte relatif à ce sujet. Les règles établies dans l’avis de critères et les exigences énoncées dans l’arrêté seront intégrées, le cas échéant, dans le règlement sur le STFR. Les personnes ayant déjà enregistré leur installation assujettie (c.-à-d. une installation qui a rencontré les critères énoncés dans l’avis de critères ou qui a été désignée à titre d’installation assujettie) avant la création du règlement sur le STFR n’auront pas à s’enregistrer de nouveau.