Évaluation du Programme fédéral d’immigration des gens d’affaires — 3. Pertinence

Cette section porte sur la nécessité d’un programme d’immigration de gens d’affaires, l’harmonisation avec les priorités du ministère et du gouvernement et l’harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

3.1. Besoin continu

Constatation 1 : D’après les documents examinés et les entrevues menées auprès des informateurs clés, l’évaluation a révélé qu’il existe toujours un besoin de faciliter le mouvement migratoire de gens d’affaires immigrants au Canada pour contribuer directement à la création d’emplois et d’entreprises au Canada. La plupart des informateurs clés estiment que le Canada a besoin d’un programme comme le PIGA, mais certains d’entre eux émettent des réserves sur la capacité du programme, tel qu’il est conçu, de réaliser ses objectifs.

La nécessité de l’immigration de gens d’affaires a été reconnue depuis nombre de décennies et, en conséquence, elle fait partie du système d’immigration du Canada depuis au moins la Loi sur l’immigration de 1952 qui a autorisé les agents des visas à admettre des personnes possédant des ressources financières suffisantes pour s’établir et dont on estimait que l’entreprise avait des chances raisonnables de réussir. Depuis le début, les objectifs de l’immigration de gens d’affaires ont été de stimuler la croissance économique et de créer des possibilités d’emploi.Note de bas de page 14 Toutefois, ce n’est qu’en 1978 que le Règlement a établi pour la première fois deux catégories de gens d’affaires (les entrepreneurs et les travailleurs autonomes). Si les catégories EN et TA ont été officiellement établies en 1978, la catégorie IN ne l’a été qu’en 1986. La nécessité de ces catégories était et demeure fondée sur l’attente que les gens d’affaires immigrants contribuent à l’économie du Canada au-delà de l’incidence générale de l’immigration sur l’économie.

Le Programme d’immigration des entrepreneurs (PIE) a pour objet d’attirer des gens d’affaires expérimentés qui deviendront propriétaires et gérants actifs d’une entreprise canadienne afin de contribuer au développement de l’économie et à la création d’emplois. Les TA doivent avoir l’intention et la capacité de se créer un emploi au Canada et on s’attend d’eux qu’ils contribuent à la vie culturelle ou sportive du Canada ou qu’ils possèdent de l’expérience en gestion de ferme et comptent avoir un travail autonome dans ce domaine au Canada. Le PII a été conçu pour attirer des gens d’affaires d’expérience et des capitaux au Canada. Cela étant, les objectifs du PIGA dans son ensemble étaient de sélectionner et admettre des gens d’affaires immigrants susceptibles de s’établir économiquement au Canada, de créer des possibilités d’emploi pour tous les Canadiens en lançant des entreprises et en permettant aux provinces d’investir davantage dans le développement économique; et de partager les bénéfices découlant des activités de développement économique accrues à la grandeur du Canada.

Les personnes interviewées devaient donner leur opinion sur la nécessité d’un programme d’immigration de gens d’affaires. Les représentants de programmes étrangers interviewés voyaient dans l’immigration de gens d’affaires un créneau de l’immigration économique ayant le potentiel de favoriser la création d’emplois et le développement économique de façon générale. La plupart des autres informateurs clés interviewés estimaient que le Canada avait besoin d’un programme comme le PIGA, mentionnant des avantages comme la facilitation de l’accès à des compétences et à des capitaux étrangers, la création d’emplois, l’élargissement de liens internationaux et l’accès à des capitaux par l’entremise de fonds provinciaux.

Toutefois, certains d’entre eux exprimaient des réserves concernant la capacité du PIGA, tel qu’il était conçu, de réaliser ses objectifs. Les critiques des interviewés à l’égard du PIGA comprenaient l’incertitude en ce qui concerne les retombées économiques des gens d’affaires immigrants, surtout à l’égard de la création d’entreprises et d’emplois pour les EN et de l’activité économique générée pour les Canadiens par la catégorie des TA, de même que l’utilisation réelle limitée des fonds d’investissement provinciaux pour favoriser le développement économique. En outre, de nombreux interviewés estimaient que les contributions du PIGA à l’économie du Canada étaient minimes, essentiellement parce que les immigrants du PIGA constituent un groupe restreint (en nombre absolu par rapport à l’immigration économique dans son ensemble) et que les liens avec l’activité économique n’avaient pas été clairement établis. Confirmant ces critiques, la revue de la littérature et l’examen des documents a révélé très peu d’études ou de documentation antérieures sur la contribution du PIGA à l’économie canadienne ou sur les effets des programmes d’immigration de gens d’affaires dans d’autres pays. Fait exception à ce constat le PII pour lequel les provinces et territoires (PT) participants ont produit des rapports sur les investissements faits à l’aide des fonds fournis par des investisseurs, ainsi que sur les emplois créés ou conservés grâce à ces investissements.

Près de la moitié des répondants interrogés aux fins des études de cas estimaient que d’autres catégories d’immigration économique, comme le PTQF, obtiennent de meilleurs résultats que le PIGA et que vu que le PIGA ne produisait pas les résultats escomptés, la justification des catégories EN et IN actuelles n’était pas claire. Les autres répondants disaient que le Canada devait attirer des immigrants qui ont des compétences en affaires et qui font entrer des capitaux au pays et la majorité d’entre eux estimaient que la catégorie des TA était nécessaire parce qu’elle comble un besoin d’un créneau de l’immigration.

Des répondants ont l’impression que le PIGA, tel qu’il a été conçu et mis en œuvre, ne contribue peut-être pas de façon substantielle à l’économie du Canada, mais il sera question dans la section 5 des résultats du programme et d’une évaluation de la mesure dans laquelle les gens d’affaires immigrants ont réussi leur établissement économique au Canada et contribué à l’économie canadienne.

3.1.1. Raison d’être de la catégorie des TA dans le PIGA

Afin d’établir la nécessité d’un tel programme, l’équipe d’évaluation a examiné la raison d’être de l’inclusion de la catégorie des TA dans le PIGA et du regroupement d’activités sportives et culturelles et de la gestion de ferme dans cette catégorie.

D’après les documents étudiés, la raison d’être de la catégorie des TA créée en 1978 était au départ d’offrir des possibilités pour des immigrants capables de se créer un emploi et d’en créer pour jusqu’à cinq Canadiens ou d’apporter une contribution importante à la vie culturelle ou artistique du pays. Ceci permet de distinguer la catégorie des TA de la catégorie des EN qui, à l’époque, devait créer cinq emplois ou plus pour des Canadiens ou des résidents permanents.Note de bas de page 15

Quelques informateurs clés estimaient que la catégorie des TA avait bien sa place dans le PIGA puisque les immigrants admis dans cette catégorie n’ont pas l’intention d’occuper un emploi rémunéré au Canada, mais beaucoup d’informateurs croyaient toutefois que les TA n’ont pas tout à fait leur place dans l’un ou l’autre des programmes d’immigration économique, y compris dans le PIGA. Ainsi, ils estimaient que ces personnes ne cadreraient pas dans le Programme des travailleurs qualifiés (volet fédéral) puisqu’elles ont l’intention de se livrer à un travail autonome et on n’avait pas non plus l’impression qu’elles appartenaient au PIGA, n’étant pas des gens d’affaires qui exerçaient des activités d’entrepreneuriat ou de placement au Canada. En outre, les informateurs clés n’ont pu justifier clairement pourquoi les activités culturelles et sportives et à la gestion de ferme étaient groupées dans la catégorie des TA et la revue de la littérature et l’examen des documents n’a pas révélé de description de cette justification.

Parmi les trois types d’occupations faisant partie de la catégorie des TA, les agriculteurs sont ceux qui sont le plus perçus comme des gens d’affaires puisqu’ils comptent exploiter une ferme au Canada. Cependant, des informateurs clés ont laissé entendre que l’immigration relative à la gestion de ferme pourrait être déplacée dans le PCP.

Les immigrants de la catégorie des TA admis en raison de leur expérience dans le domaine culturel ou sportif n’étaient pas vus comme des entrepreneurs ni comme des gens d’affaires. Ces personnes sont admises pour les avantages qu’elles sont susceptibles d’engendrer pour la culture et la réputation du pays, et non pour leur potentiel de création d’emplois pour des Canadiens ni pour occuper un emploi au Canada. L’idée est que ces immigrants se créent un emploi en se livrant à un travail autonome et qu’ils subviennent ainsi à leurs propres besoins.

À la lumière de ces résultats qui donnent à penser que les TA n’ont pas naturellement leur place dans le PIGA, surtout les TA admis en raison de leur expérience dans le domaine culturel ou sportif, les programmes d’autres pays ont été analysés et il a été constaté que si certains d’entre eux prévoient des catégories particulières pour les « travailleurs autonomes », d’autres prévoient des programmes pour les personnes ayant des « talents exceptionnels » en guide de solution pour admettre des candidats qui ne remplissent peut-être pas les critères d’autres catégories.Note de bas de page 16 Dans les programmes destinés aux « talents exceptionnels », la sélection est généralement faite par des tiers spécialisés dans le domaine en question (des académies, par exemple) puisqu’ils sont les plus aptes à évaluer et recommander des candidats à l’immigration. Ces programmes ont tendance à être restreints (en nombre absolu de personnes admises), mais les informateurs clés les considèrent généralement comme des options utiles dans les pays où ils sont en vigueur.

Dans l’ensemble, comme on ne s’attend pas des TA qu’ils créent des possibilités d’emploi pour des Canadiens, la justification de la présence de la catégorie des TA dans le PIGA est désormais moins évidente. Les TA admis en vue d’exercer des activités agricoles au Canada peuvent clairement être reconnus comme des gens d’affaires, mais la justification de la présence des personnes admises pour exercer des activités dans le domaine culturel ou sportif dans un programme d’immigration de gens d’affaires est moins apparente. Des programmes destinés aux talents exceptionnels, comme ceux mis en œuvre dans d’autres pays, pourraient combler le besoin de CIC à l’égard des immigrants actuellement admis dans les volets culturels et sportifs de la catégorie des TA.

3.2. Harmonisation du PIGA avec les priorités

Constatation 2 : À titre de catégorie d’immigration économique, le PIGA cadre largement avec les objectifs du GC et de CIC à l’égard du renforcement de l’économie canadienne. Toutefois, au fil du temps, le PIGA en est venu à cadrer moins avec les priorités actuelles du GC et de CIC qui misent sur l’innovation.

D’après un examen des discours du Trône et des discours du budget de 2007 à 2011, l’immigration de gens d’affaires n’est pas explicitement une priorité, mais on y mentionne que la création d’emplois en est une. La création d’emplois étant l’un des objectifs du PIGA, le programme cadre bien avec les priorités sous ce rapport. Cependant, dans le discours du Trône de 2011, le gouvernement du Canada a exprimé son intérêt à attirer des investissements étrangers au Canada afin de faciliter l’innovation et la croissance au pays. En outre, la réception de demandes dans le volet EN étant interrompue, le Ministère a lancé un programme pilote de visa pour démarrage d’entreprise en 2013 afin d’offrir à des organisations du secteur privé canadien l’accès à un vaste éventail d’entrepreneurs ayant des idées dans lesquelles elles pourraient investir.Note de bas de page 17 Était aussi exprimée dans le discours du Trône de 2013 l’intention du gouvernement du Canada de modifier le Programme d’immigration des investisseurs de façon à ce que ces investisseurs apportent une contribution concrète en échange de la sécurité et de la voie d’accès à la citoyenneté que le Canada leur offre. Ces éléments nouveaux donnent à penser que le PIGA, tel qu’il a été conçu, ne cadre peut-être pas avec les nouvelles priorités du gouvernement du Canada.

Il est aussi possible de déduire, en partie, la priorité accordée à l’immigration de gens d’affaires comparativement à d’autres catégories de l’immigration économique des cibles annuelles établies dans les Rapports annuels au Parlement sur l’immigration de CIC. Comme il est indiqué à la section 4 du présent rapport, les niveaux ciblés pour le PIGA ont représenté environ 4 % de l’immigration totale et 7 % de l’immigration économique de 2007 à 2011. Par conséquent, si les cibles du PIGA sont modestes par rapport aux cibles établies pour les travailleurs qualifiés, le PIGA cadrait encore avec les priorités du gouvernement et du Ministère à titre d’élément de la politique en matière d’immigration économique de 2007 à 2011. Bien que le Plan d’action économique de 2014 propose de mettre fin aux programmes fédéraux des investisseurs et des entrepreneurs immigrants, l’immigration de gens d’affaires demeure une priorité pour le GC puisqu’il est mentionné dans le Plan que d’autres mécanismes seront élaborés pour faciliter le mouvement migratoire de gens d’affaires.

Beaucoup d’intervenants interviewés ont aussi fait remarquer que le PIGA et ses trois catégories sont des programmes restreints. Certains d’entre eux estimaient que cela implique que le PIGA est moins prioritaire pour le Canada que d’autres catégories d’immigration économique. Par ailleurs, la revue de la littérature et des entrevues menées auprès de représentants de programmes d’immigration de gens d’affaires dans d’autres pays ont révélé que la proportion de l’immigration économique représentée par la venue de gens d’affaires au Canada est similaire. Dans d’autres pays, les programmes d’immigration de gens d’affaires sont vus comme des compléments aux programmes d’immigration de travailleurs, chacun visant des objectifs différents.

3.3. Harmonisation du PIGA avec le rôle du gouvernement fédéral

Constatation 3 : Le PIGA s’harmonise avec les rôles et les responsabilités que les lois fédérales confient au gouvernement fédéral. La plupart des informateurs clés estiment que le rôle de maître d’œuvre du gouvernement fédéral en matière d’immigration des gens d’affaires est approprié, certains d’entre eux mentionnant que les provinces et les territoires ont aussi un rôle à jouer, notamment par l’entremise du PCP.

La loi fédérale établit un cadre comportant plusieurs voies d’accès par lesquelles des gens d’affaires immigrants peuvent entrer au Canada, notamment par l’entremise des programmes d’immigration fédéraux et provinciaux. Dans ce cadre, il appartient au gouvernement fédéral d’établir les cibles générales d’immigration, de mettre en œuvre un programme fédéral d’immigration de gens d’affaires et de prendre une décision définitive quant à l’admissibilité de demandeurs et la recevabilité des demandes d’immigration dans les volets provinciaux des programmes d’immigration.

La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés autorise et définit les programmes d’immigration du Canada, notamment les programmes d’immigration de gens d’affaires, et elle établit les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et des provinces et territoires. À ce titre, il y a un cadre législatif fédéral clair sous le régime de la LIPR à l’égard d’un programme fédéral d’immigration de gens d’affaires et un programme de cette nature est compatible avec les responsabilités générales qui incombent au gouvernement fédéral en matière d’immigration canadienne.

En plus de ce rôle en matière de sélection et d’admission de gens d’affaires immigrants, CIC est aussi chargé de transférer la contribution financière des IN aux PT, tandis qu’il incombe aux PT d’investir les fonds aux fins du développement de leur économie.Note de bas de page 18 La structure du PII fédéral est décrite dans les annexes techniques.

Par l’entremise des volets du PCP visant les gens d’affaires, les PT jouent aussi un rôle dans la sélection de gens d’affaires immigrants. En ce qui concerne les compétences constitutionnelles, l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 autorise les provinces à légiférer en matière d’immigration dans la province, sous réserve de la compatibilité des lois provinciales avec les lois fédérales en matière d’immigration. Le RIPR permet aux PT d’établir des volets visant les gens d’affaires dans leur programme des candidats des provinces (PCP) pour les immigrants qui comptent s’y établir, de façon à réaliser les priorités et les objectifs qui leur sont propres. Toutefois, le RIPR interdit explicitement l’incorporation de programmes d’investissements passifs dans le PCP, tout en autorisant les PT à recruter des gens d’affaires immigrants qui géreront activement des entreprises sur leur territoire au Canada. Au cours de la période à l’étude, les PCP comportaient des volets destinés à faciliter l’immigration d’entrepreneurs, de travailleurs immigrants et d’investisseurs actifs. À ce titre, l’impression d’un certain chevauchement du PIGA et du PCP se dégage puisque les deux programmes offrent des voies d’accès à l’immigration à des immigrants désireux de posséder et de gérer activement une entreprise au Canada. Une étude plus approfondie serait nécessaire pour établir la mesure dans laquelle les deux programmes se livrent concurrence ou se complètent l’un l’autre, surtout à la lumière du manque d’harmonisation entre le PIGA et les priorités, comme il en a été question dans la sous-section précédente.

La province du Québec a conclu l’accord fédéral-provincial le plus complet (l’Accord Canada-Québec), lequel régit le fonctionnement du PIGA du Québec. Les critères d’admissibilité du PIGA du Québec sont harmonisés avec ceux du PIGA fédéral. Le Québec utilise sa propre grille pour sélectionner les immigrants du PIGA qui comptent s’y établir et la province délivre un certificat de sélection aux candidats qualifiés. CIC exécute les évaluations de l’admissibilité et délivre un visa aux candidats ayant le Québec pour province de destination.

Interrogés sur l’harmonisation du PIGA avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, les informateurs clés interviewés ont dit que le PIGA cadrait avec la loi fédérale (LIPR) et les rôles fédéraux. De l’avis de certains informateurs clés, le gouvernement fédéral et les provinces et territoires ont tous un rôle à jouer en matière d’immigration de gens d’affaires.

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