Évaluation du Programme fédéral d’immigration des gens d’affaires — 6. Utilisation des ressources

Cette section porte principalement sur l’efficience et la rentabilité du PIGA. Selon la Directive sur la fonction d’évaluation, la démonstration de l’efficience et de la rentabilité se définit comme « une évaluation de l’utilisation des ressources relativement à la production des extrants et aux progrès réalisés concernant l’atteinte des résultats escomptés ».^{Note de bas de page 57} Cette évaluation de l’efficience et de la rentabilité fournit des renseignements sur le coût de prestation du programme et sur son efficience. De plus, elle examine les répercussions perçues des critères de sélection et des solutions de rechange.

6.1. Efficience

6.1.1. Budget et coûts du programme

L’analyse des coûts s’est concentrée sur les coûts totaux liés à l’exécution du programme. Les coûts totaux et unitaires de mise en œuvre du PIGA ont été extraits du Modèle de gestion des coûts (MGC) de CIC afin d’examiner les tendances des coûts au fil des ans et de les comparer avec d’autres programmes d’immigration économique (PTQF et PCP). Les données disponibles sur les coûts du PIGA, du PTQF et du PCP selon l’exercice, de 2006-2007 à 2011-2012, sont résumées dans le tableau suivant.

Le tableau 6.1 présente les coûts combinés des volets fédéral et québécois du programme d’immigration. Ces données comprennent les coûts internes de CIC ainsi que les coûts engagés par d’autres ministères et organismes (à l’exception des coûts engagés par le Québec pour la sélection de ses candidats)^{Note de bas de page 58} liés à l’exécution de ses programmes.

Tableau 6.1 : Total des coûts annuels pour le PIGA, le PTQF et le PCP selon l’exercice (en millions de $)

Source : Modèle de gestion des coûts de CIC (données non disponibles pour 2008-2009). Les montants comprennent les coûts internes de CIC ainsi que les coûts engagés par d’autres ministères et organismes.

Il y a eu des fluctuations d’une année à une autre, mais le coût annuel moyen du PIGA était de 13,55 millions de dollars, allant d’un creux de 10,85 millions de dollars en 2010-2011 à un sommet de 17,67 millions de dollars en 2009-2010. Le coût total estimatif du PIGA pour la période de cinq ans allant de 2006-2007 à 2011-2012 était de 67,7 millions de dollars.

Les coûts selon la catégorie du PIGA montrent que les coûts annuels moyens étaient les plus élevés dans la catégorie IN (7,48 millions de dollars), devant les catégories EN à 5,23 millions de dollars et TA à 0,84 million de dollars. En pourcentage du total des coûts du PIGA, la catégorie IN représente 56,6 % des coûts du PIGA, la catégorie EN, 39,5 % et la catégorie TA (qui avait traité le moins de demandes), 6,3 %. Cependant, 82 % des personnes admises dans cette période appartenaient à la catégorie IN, comparativement à 13 % pour la catégorie EN. Par conséquent, les données révèlent un coût moyen plus élevé par demande d’EN traitée, comparativement aux IN. Il en sera question ci-dessous.

Les données comparables pour le PTQF et le PCP^{Note de bas de page 59} révèlent des variations considérables des coûts annuels sur cette période. Cette tendance est liée au changement du nombre de demandes traitées dans ces deux catégories par suite de la modification des cibles. Les coûts annuels moyens pour le PTQF (85,14 millions de dollars) étaient supérieurs à ceux du PIGA en raison du nombre considérablement plus élevé de demandes traitées, tandis que les coûts annuels pour le PCP (soit 12,64 millions de dollars en moyenne) ne comprennent pas les coûts supportés par les PT pour la sélection et la désignation de candidats.

6.1.2. Efficience du PIGA

Le coût unitaire moyen par demande traitée^{Note de bas de page 60} est un indicateur du rapport coût-efficacité des différents programmes; le tableau 6.2 en présente le résumé.

Tableau 6.2 : Coût unitaire selon le programme (coût par demande traitée)

NOTA : Le calcul des moyennes est fondé sur les données de 2006-2007 à 2011-2012, sauf 2008-2009, année pour laquelle aucune donnée sur les coûts n’est disponible.

Source : Modèle de gestion des coûts de CIC.

En fonction du nombre moyen de demandes traitées par an, le coût unitaire moyen pour le PIGA (2 680 $) est 2,5 fois plus élevé que celui du PTQF et du PCP. Ces données révèlent aussi que le coût unitaire moyen pour les catégories IN et TA (1 958 $ et 1 926 $) représente près du double de celui du PTQF et du PCP (1 053 $ et 1 054 $). Pour la catégorie EN, le coût moyen (6 094 $) est trois fois plus élevé que le coût unitaire moyen pour traiter les demandes des catégories IN et TA.

En fonction des coûts unitaires, près de deux demandes adressées au PTQF ou au PCP auraient pu être réglées pour le coût lié au traitement d’une demande de la catégorie IN ou TA. Par ailleurs, six demandes du PTQF ou du PCP auraient pu être traitées pour chaque demande de la catégorie EN. Par conséquent, du strict point de vue du coût de produit, le PTQF et le PCP sont nettement plus rentables que le PIGA.

Cependant, un éventail de facteurs peuvent expliquer les coûts de traitement plus élevés du PIGA et de la catégorie EN en particulier. Des interviewés ont fait remarquer que le traitement des demandes du PIGA peut être plus complexe et difficile que pour la plupart des autres catégories de l’immigration économique en raison de la nécessité d’examiner les données financières, de vérifier l’expérience en affaires et d’établir la provenance des fonds, le cas échéant (pour établir l’avoir net personnel et les montants de capitaux de placements). Ces examens financiers ne s’appliquent pas aux demandes de TQF, par exemple. D’autres facteurs peuvent contribuer au coût unitaire plus élevé pour traiter les demandes d’EN :

• le nombre de fois qu’un dossier est consulté (et la nécessité de mettre à jour certains documents) afin de rendre une décision définitive à l’égard de la demande en raison des délais de traitement plus longs pour cette catégorie;
• la nécessité d’interviewer une plus forte proportion d’EN en raison de la complexité de l’évaluation de l’expérience en entrepreneuriat;
• le taux élevé de refus des demandes d’EN et le niveau d’effort accru nécessaire pour traiter les demandes refusées;
• la faible concentration de dossiers d’EN dans certains BCVE (vu qu’une forte concentration de dossiers dans quelques bureaux, comme c’est le cas pour la catégorie IN, augmente l’efficience);
• le suivi des conditions pour le programme et les mesures d’exécution connexes qui peuvent être prises lorsque les conditions ne sont pas remplies.

Par conséquent, les coûts de traitement des demandes des catégories EN et IN sont plus élevés par rapport à tous les autres programmes d’immigration économique.

6.2. Critères de sélection et solutions de rechange

L’évaluation visait entre autres à déterminer si les critères de sélection (décrits dans la section 1) permettaient de recenser les demandeurs ayant réussi leur établissement économique au Canada.

Les représentants de l’AC et les participants aux études de cas interviewés estimaient qu’il était possible d’améliorer les critères de sélection du PIGA de façon à mieux réaliser les objectifs du programme (contribution à l’économie du Canada). Certains d’entre eux ont souligné que les critères de sélection en vigueur ne sont pas assez précis pour garantir que le PIGA attire les catégories de gens d’affaires immigrants dont le Canada a besoin. Sous ce rapport, l’amélioration des critères de sélection augmenterait l’efficience puisque les ressources investies seraient mieux ciblées vers l’atteinte des résultats escomptés. Comme il a été vu à la section 5 du rapport, plus de 80 % des gens d’affaires immigrants tirent des revenus de différentes sources et très peu de gens d’affaires immigrants touchent des prestations d’assurance-emploi ou d’aide sociale. D’après ces données, les critères de sélection du PIGA semblent relativement efficaces pour ce qui est de sélectionner des gens d’affaires immigrants qui s’établissent économiquement. Cependant, comme il a été dit à la section précédente, le rendement économique des gens d’affaires immigrants est faible comparativement à celui des immigrants des autres catégories de l’immigration économique.

L’évaluation a aussi cherché à savoir si d’autres critères de sélection permettraient de réaliser les objectifs stratégiques de façon plus efficace et si des solutions de rechange amélioreraient le rapport coût-efficacité du programme. Les constatations peuvent être résumées dans les solutions de rechange proposées ci-dessous.

Langue : La grille de sélection prévoit l’attribution de points pour la connaissance des langues officielles en guise de critère, mais des candidats peuvent être sélectionnés sans avoir une connaissance minimale de la langue. Les demandeurs peuvent obtenir un pointage suffisant pour être admissibles (35 sur 100) sans obtenir de points pour la connaissance de la langue. Comme les données générales l’ont montré (section 2, Profil du PIGA), 59,2 % des immigrants du PIGA arrivés au Canada entre 2007 et 2011 n’avaient aucune connaissance du français ou de l’anglais. Certains interviewés ont suggéré que l’ajout d’une exigence minimale à l’égard de la connaissance de la langue aiderait les immigrants à fonctionner de façon plus efficace dans les domaines des affaires, du travail autonome ou du placement au Canada. Ainsi, cette exigence garantirait que les ressources du programme sont mieux investies de façon à admettre des gens d’affaires immigrants ayant le plus de chances de s’établir au pays et de générer le plus de résultats économiques.

Expérience en affaires : Des intervenants ont souligné la nécessité de mieux définir l’expérience en affaires pour les trois catégories du PIGA, par exemple en prenant en compte la taille et la nature des entreprises antérieures, puisque le secteur « des affaires » du Canada est différent de celui qui existe dans beaucoup d’autres pays sources. Cependant, il a été admis que l’évaluation de l’expérience en affaires à l’étranger pose un défi et que les nouveaux immigrants peuvent avoir besoin d’un certain temps pour établir des entreprises dans un contexte différent. Pour remédier à ce problème, des pays utilisent encore un système d’attribution de points, mais ils délivrent aussi des visas de résident temporaire en guise de voie d’accès à la résidence permanente. Ainsi, les responsables de l’immigration ont la possibilité d’évaluer les progrès des nouveaux arrivants vers la satisfaction des exigences du programme des gens d’affaires immigrants avant de leur octroyer la résidence permanente. Une telle solution de rechange à la méthode actuelle d’évaluation de l’expérience en affaires augmenterait la rentabilité puisqu’on consacrerait moins de temps et d’effort à l’évaluation de cet élément des demandes tout en confirmant les liens avec les résultats escomptés du programme.

Capitaux de placements : En ce qui concerne la catégorie IN, certains interviewés ont suggéré de faire passer l’investissement exigé à 2 millions ou 3 millions de dollars pour que le montant en vaille la peine pour le Canada, étant donné qu’il est entièrement remboursable après cinq ans. Quelques répondants ont aussi suggéré d’investir les fonds des IN dans des placements à risque. L’examen des programmes d’immigration des investisseurs en Australie, au Royaume-Uni et aux États-Unis montre que ces pays exigent que le capital des investisseurs soit placé à différents degrés de risque. Le programme australien exige que les demandeurs n’intentent aucune action en justice si leur placement perd de la valeur. Aux États-Unis, le programme exige que les fonds d’investissement soient placés à risque et il interdit le recours à des prêts pour obtenir les fonds exigés. Comme les deux autres pays, le Royaume-Uni exige aussi que les fonds soient placés à risque, mais le recours à des prêts est autorisé dans certains cas (le cas échéant, l’immigrant investisseur doit fournir une preuve d’avoir supérieure au montant du prêt).

En plus d’augmenter les bénéfices découlant du programme, la majoration du montant à investir (et, par voie de conséquence, de l’avoir net personnel) augmenterait aussi l’efficience du traitement des demandes, selon les participants aux études de cas. Ces derniers ont mentionné que lorsque l’investissement exigé des IN est passé de 400 000 $ à 800 000 $, il est devenu plus facile pour eux d’évaluer l’avoir net personnel. Avant ce changement, ils voyaient beaucoup de demandeurs qui n’étaient pas des gens d’affaires. Le fait de doubler l’exigence a amélioré la qualité des demandes.

Participation de tiers au processus de sélection : En ce qui concerne l’exécution du PIGA, des interviewés ont proposé de recourir à des tiers pour vérifier les avoirs. Ils ont aussi suggéré que des sociétés ou des entreprises privées participent à la sélection de gens d’affaires immigrants. Des représentants de deux des quatre pays ont dit qu’ils avaient obtenu du succès en déléguant la responsabilité de la présélection des demandes et du suivi de la conformité à des institutions de parrainage (p. ex. aux programmes Graduate Entrepreneur et Exceptional Talent du Royaume-Uni). Par exemple, dans son programme Graduate Entrepreneur l’interviewé a mentionné qu’ils ont pu exploiter une liste d’institutions établies aux fins de ces programmes d’immigration d’étudiants et qu’ils imposaient des sanctions si les partenaires ne respectaient pas les conditions. La participation de tiers augmenterait l’efficience en tirant parti du savoir-faire de partenaires (un savoir-faire que, bien souvent, les agents ne possèdent pas) et en faisant en sorte que les agents n’aient pas à consacrer autant de temps à l’évaluation d’une demande. Les agents se fieraient à l’analyse fournie par ces tiers pour prendre leur décision à l’égard des demandes, au lieu de faire eux-mêmes toute l’évaluation.

Autres solutions rentables : Dans le cadre des études de cas, des interviewés ont mentionné plusieurs solutions de rechange susceptibles d’améliorer la rentabilité. Le traitement centralisé a été évoqué, mais il a été signalé que la connaissance du contexte local des affaires dans les pays d’origine est importante pour étudier efficacement les demandes. Le recours accru aux demandes en ligne a aussi été mentionné comme solution pour améliorer l’efficience. Cette proposition a trouvé un écho dans des entrevues avec des représentants d’autres pays qui ont fait état de gains d’efficacité obtenus au moyen de mesures comme : le recours aux demandes électroniques, l’automatisation du processus de demande, la fusion ou la rationalisation des directions générales du traitement des visas et le plafonnement du nombre de demandes reçues, ce qui a aidé à gérer le flot de demandes. Cependant, la plupart des participants aux études de cas portant sur les BCVE ont répondu que le processus actuel d’examen des demandes était déjà confronté au défi d’équilibrer l’efficience du traitement avec la qualité de l’examen des demandes et qu’il ne fallait pas prendre d’autres risques pour tenter d’augmenter le rapport coût-efficacité.

Des solutions destinées à augmenter la rentabilité ont aussi été prises en compte dans l’examen d’approches utilisées dans des programmes d’immigration de gens d’affaires analogues dans quatre autres pays (Australie, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et États-Unis). Des entrevues auprès de fonctionnaires ont permis de recenser les approches employées avec succès dans ces programmes. L’Australie a adopté un modèle de « déclaration d’intérêt » en ligne afin de simplifier et d’automatiser le processus de demande. Dans ce modèle, les États ou les territoires sélectionnent les candidats qu’ils souhaitent désigner et ces derniers ne restent que deux ans dans le « bassin ». Aux États-Unis, l’approche misant sur des centres régionaux permet de faire des investissements groupés et de coordonner les projets de développement économique élaborés par les centres régionaux. C’est une approche plus efficace que d’approuver chaque projet d’investissement individuel et elle permet aussi d’établir une stratégie de développement économique coordonnée sur plusieurs années. L’approche axée sur les zones économiques ciblées des États-Unis établit un lien entre l’investissement exigé des gens d’affaires immigrants, d’une part, et l’endroit où le montant sera investi et les conditions économiques locales, d’autre part. Le modèle et l’exécution des programmes d’immigration de gens d’affaires varient beaucoup dans les autres pays. Il serait important d’analyser les solutions retenues ailleurs en fonction des objectifs du PIGA du Canada et de ses catégories afin de juger de leur applicabilité au Canada.

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