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Évaluation du Programme fédéral d’immigration des gens d’affaires — Résumé

Objectif de l’évaluation

Le présent rapport contient les constatations issues de l’évaluation du Programme d’immigration des gens d’affaires (PIGA) fédéral, et notamment de ses trois catégories : entrepreneurs (EN), travailleurs autonomes (TA) et investisseurs (IN). L’évaluation s’est déroulée de janvier à décembre 2013 conformément aux exigences prévues à l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor de 2009.

Profil du programme

Le PIGA est l’un des sept programmes d’immigration économique fédéraux et il s’inscrit dans le premier objectif stratégique de CIC : mouvement migratoire de résidents permanents et temporaires qui renforce l’économie canadienne. Il comporte trois catégories : entrepreneurs (EN), travailleurs autonomes (TA) et investisseurs (IN).

Les résultats escomptés du programme sont les suivants : sélectionner et admettre des gens d’affaires immigrants susceptibles de s’établir économiquement au Canada, de créer de nouvelles possibilités d’emploi pour tous les Canadiens en lançant des entreprises et en permettant aux provinces d’investir davantage dans le développement économique; et partager les bénéfices découlant des activités de développement économique accrues à la grandeur du Canada.

Le PIGA comporte trois catégories :

  • Catégorie des immigrants entrepreneurs (EN) : La catégorie EN a pour objet d’attirer des gens d’affaires expérimentés qui deviendront propriétaires et gérants actifs d’une entreprise canadienne qui contribue à l’économie et à la création d’emplois.
  • Catégorie des immigrants travailleurs autonomes (TA) : La catégorie TA a pour objet d’attirer des travailleurs autonomes qui ont l’intention et la capacité de se créer un emploi au Canada. On attend d’eux une contribution importante à des activités économiques définies au Canada (c.-à-d. à la vie culturelle ou sportive du Canada ou par l’achat et l’exploitation d’une ferme au Canada).
  • Catégorie des immigrants investisseurs (IN) : La catégorie IN a pour objet d’attirer des gens d’affaires d’expérience et des capitaux au Canada. Pour pouvoir immigrer en tant qu’investisseur, le demandeur doit avoir une expérience en affaires, posséder un avoir net minimum et faire un investissement ponctuel dans l’économie canadienne, lequel est redistribué aux provinces et territoires participants aux fins de leur développement économique.

Le programme a permis d’admettre 12 402 demandeurs principaux au Canada entre 2007 et 2011, soit une moyenne annuelle de 2 480 demandeurs principaux. Au cours de cette période, 12,6 % des gens d’affaires immigrants (volet fédéral) ont été admis dans la catégorie EN, 5,3 % dans la catégorie TA et 82,1 % dans la catégorie IN. Les coûts fédéraux annuels liés au PIGA ont varié de 10,85 M$ à 17,67 M$ par exercice financier au cours de la période à l’étude (2007 à 2011), soit une moyenne annuelle de 13,55 M$.

[Au début de 2014, le gouvernement fédéral a annoncé des modifications importantes au PIGA, soit l’abandon des programmes fédéraux d’immigration des investisseurs et des entrepreneurs et l’élimination des arriérés de demandes s’y rattachant.]

Méthodologie

L’évaluation a porté sur la mise en œuvre du PIGA de 2007 à 2011, en s’intéressant à la pertinence, au rendement (efficacité, conception et exécution), à l’efficience et à la rentabilité du Programme d’immigration des gens d’affaires, conformément à la Politique sur l’évaluation et à la Directive sur la fonction d’évaluation du Conseil du Trésor.

L’évaluation s’appuie sur six sources de données, tant qualitatives que quantitatives, en puisant dans des sources de données primaires et secondaires :

  • revue de la littérature et examen des documents;
  • entrevues auprès d’informateurs clés de CIC (AC, régions), des provinces et territoires, des facilitateurs d’institutions financières, des conseillers en immigration et des représentants d’autres pays;
  • études de cas dans des bureaux des visas à Hong Kong, Londres et Paris;
  • sondage téléphonique mené auprès d’immigrants admis au Canada entre 2007 et 2011 dans le cadre du PIGA;
  • analyse de données administratives du programme;
  • analyse financière et du rapport coût-efficacité.

Limites et facteurs à considérer

Bien que l’évaluation s’appuie sur une combinaison équilibrée de sources de données qualitatives et quantitatives, le lecteur du présent rapport devrait tenir compte de quatre limites non négligeables. Des stratégies d’atténuation des limites ont été mises en œuvre et, de pair avec la triangulation des nombreuses sources de données, elles ont été jugées suffisantes pour garantir l’utilisation en toute confiance des constatations issues de l’évaluation.

  • Lacunes dans la revue de la littérature et l’examen des documents : Bien que CIC possède un bon éventail de documents sur le PIGA, il manque d’études universitaires sur les activités économiques des gens d’affaires immigrants. De façon générale, les études disponibles portent sur l’emploi autonome des immigrants, sans distinction de la catégorie à laquelle ils appartenaient à leur admission au Canada.
  • Représentativité des répondants au sondage : L’échantillon du sondage obtenu au moyen du processus de consentement éclairé différait de la population totale des gens d’affaires immigrants admis entre 2007 et 2011, les EN étant surreprésentés et les IN, sous-représentés. En outre, les répondants originaires d’Asie étaient sous-représentés dans l’échantillon. Les résultats du sondage ont toutefois été pondérés afin de corriger les déséquilibres connus de façon à ce que les résultats soient représentatifs de la population totale du PIGA. Les résultats du sondage téléphonique mené auprès des gens d’affaires immigrants peuvent toutefois présenter une asymétrie positive vers les répondants qui respectent davantage les conditions imposées à la catégorie EN.
  • Lacunes des données administratives : L’évaluation n’a pu utiliser de données provenant du Système informatisé de suivi des entrepreneurs (SISE) ni du Système informatisé de suivi des placements (SISP) pour évaluer les activités économiques et la conformité des gens d’affaires immigrants en raison d’un taux élevé de valeurs manquantes dans les systèmes.
  • Définition et interprétation du rendement économique : L’établissement et le rendement économique sont des concepts difficiles à définir. Une fois définis, leur opérationnalisation et leur interprétation présentent aussi des défis. Étant donné la nature des activités commerciales dans lesquelles les gens d’affaires immigrants sont susceptibles de s’engager au Canada et du système fiscal canadien (p. ex. les déductions qu’il est possible d’obtenir), il est difficile d’apprécier intégralement l’étendue du rendement économique des gens d’affaires immigrants.
  • Lacunes des données financières : Dans le modèle de gestion des coûts de CIC (MGC), les données financières sur les gens d’affaires immigrants au Canada et au Québec sont saisies dans leur forme agrégée ce qui restreint l’analyse de la présente évaluation à un examen des coûts annuels comprenant le PIGA québécois et fédéral. En outre, la portée des données financières disponibles était limitée en raison de l’absence de données dans le MGC de CIC pour l’exercice 2008-2009.

Résultats escomptés

L’évaluation analyse la mesure dans laquelle les résultats immédiats et intermédiaires de ce programme ont été atteints.

Le premier résultat immédiat du PIGA est la disponibilité d’un processus de sélection cohérent, objectif et efficient. Ensuite, l’admission d’immigrants entrepreneurs doit contribuer au lancement d’entreprises ainsi qu’à la création et au maintien d’emplois conformément aux conditions applicables à cette catégorie d’immigration économique. Enfin, les placementsFootnote 1 des investisseurs doivent générer des investissements provinciaux supplémentaires dans le développement économique.

On s’attend à ce que les trois résultats immédiats susmentionnés engendrent les résultats intermédiaires ci-dessous à plus long terme :

  • les immigrants sélectionnés et admis des catégories des gens d’affaires immigrants sont établis économiquement au Canada;
  • de nouvelles possibilités d’emploi pour tous les Canadiens;
  • les bénéfices découlant des activités de développement économique accrues sont partagés à la grandeur du Canada.

À terme, le PIGA devrait contribuer à la migration de résidents permanents qui renforce l’économie canadienne.

Constatations issues de l’évaluation

Pertinence

  • D’après les documents examinés et les entrevues menées auprès des informateurs clés, l’évaluation a révélé qu’il existe toujours un besoin de faciliter le mouvement migratoire de gens d’affaires immigrants au Canada pour contribuer directement à la création d’emplois et d’entreprises au Canada. La plupart des informateurs clés estiment que le Canada a besoin d’un programme comme le PIGA, mais certains d’entre eux émettent des réserves sur la capacité du programme, tel qu’il est conçu, de réaliser ses objectifs.
  • À titre de catégorie d’immigration économique, le PIGA cadre largement avec les objectifs du GC et de CIC à l’égard du renforcement de l’économie canadienne. Toutefois, au fil du temps, le PIGA en est venu à cadrer moins avec les priorités actuelles du GC et de CIC qui misent sur l’innovation.
  • Le PIGA s’harmonise avec les rôles et les responsabilités que les lois fédérales confient au gouvernement fédéral. La plupart des informateurs clés estiment que le rôle de maître d’œuvre du gouvernement fédéral en matière d’immigration des gens d’affaires est approprié, certains d’entre eux mentionnant que les provinces et les territoires ont aussi un rôle à jouer, notamment par l’entremise du PCP.

Résultats en matière de gestion

  • CIC a réussi à gérer le nombre de gens d’affaires immigrants admis au Canada à l’intérieur des limites supérieures et inférieures des cibles sur trois des cinq années à l’étude. Cependant, devant le nombre élevé de demandes et le faible niveau d’immigration autorisé, CIC n’a pas réussi à gérer la réception de demandes dans le cadre du PIGA ni à éviter l’accumulation d’un nombre considérable de demandes en attente.
  • Du point de vue du service à la clientèle, le traitement des demandes dans le cadre du PIGA a été plus long que celui des demandes dans le cadre du PTQF et du PCP, de la présentation de la demande à la décision définitive. Les demandes d’entrepreneurs et de travailleurs autonomes ont été nettement plus longues à traiter que les dossiers des programmes des IN, des TQF et des CP.
  • La coordination de la mise en œuvre du programme a été généralement efficace dans l’ensemble du PIGA. En particulier, la coordination entre l’AC et les BCVE et à l’intérieur d’un même BCVE a suscité des commentaires très favorables de la part des informateurs clés.
  • Le PIGA a atteint la cible à l’égard des niveaux d’immigration avec un degré élevé d’objectivité et de cohérence dans le traitement des demandes. On a estimé que les critères de sélection du PIGA étaient objectifs tout en laissant une certaine marge de manœuvre. Malgré un niveau élevé de cohérence dans le traitement des demandes faites au titre du PIGA au sein d’un même BCVE, les pratiques de traitement varient quelque peu d’un BCVE à un autre en raison des différences propres à chaque pays et du contexte opérationnel.
  • Au cours de la période à l’étude, CIC a exercé un suivi limité du respect des conditions imposées aux entrepreneurs. Les informateurs clés de CIC ont cité des raisons pour expliquer cette lacune : le suivi est une activité coûteuse en temps et en argent, les conditions sont difficiles à appliquer et une formation limitée a été fournie sur la façon de suivre les EN. En conséquence, CIC dispose de données insuffisantes pour vérifier si les entrepreneurs respectent les conditions du programme.

Résultats du programme

Résultats économiques

Comme l’un des résultats escomptés du PIGA est que les gens d’affaires immigrants s’établissent économiquement au Canada, on s’attend non seulement à ce qu’ils soient financièrement autonomes, mais aussi à ce qu’ils contribuent, comme les autres membres de la catégorie de l’immigration économique, au marché du travail et à l’économie du Canada. À ce titre, la présente évaluation a analysé de façon plus générale le rendement économique des gens d’affaires immigrants au Canada et les activités économiques qu’ils ont exercées au pays.

Il est toutefois difficile d’évaluer le rendement économique des gens d’affaires immigrants. Afin d’en brosser un tableau, l’équipe d’évaluation a utilisé une approche pluridimensionnelle qui produit une estimation prudente du rendement économique des gens d’affaires immigrants au Canada.

L’évaluation a non seulement a pris en compte la fréquence du recours à l’aide sociale chez les gens d’affaires immigrants, mais aussi des indicateurs des activités d’emploi autonome et de placement exercées au Canada, les autres revenus gagnés au Canada (comme un revenu d’emploi), le revenu imposable (et l’impôt payé) de même que la composition du revenu provenant de différentes sources afin d’apprécier la mesure dans laquelle les gens d’affaires immigrants s’établissent économiquement au Canada.

  • Pris collectivement, les indicateurs du revenu d’emploi autonome, des activités de placement, du revenu d’emploi, du revenu imposable (et de l’impôt payé) et du recours à l’aide sociale montrent que les gens d’affaires immigrants s’établissent économiquement au Canada dans une certaine mesure. Toutefois, leur rendement économique et leur degré d’établissement économique sont faibles comparativement aux membres d’autres catégories de l’immigration économique (TQF et CP).
  • Les gens d’affaires immigrants admis entre 2007 et 2011 ont créé des entreprises et de l’emploi au Canada dans le cadre de la catégorie EN (une exigence applicable à cette catégorie pour conserver la résidence permanente). D’autres entreprises et d’autres emplois ont été créés dans le cadre des catégories IN et TA, mais dans une moindre mesure. Ces entreprises étaient surtout actives dans les domaines de l’immobilier et de la location à bail ainsi que dans le secteur de la vente et des services (commerce de détail et de gros).
  • Les fonds de placement du PII ont permis des investissements limités dans le développement économique; les PT ont activement investi environ 30 % des fonds.
  • En plus des fonds du PII versés aux PT aux fins du développement économique dans le cadre du volet Investisseurs, de nombreux gens d’affaires immigrants se sont livrés à d’autres activités de placement au Canada.
  • Comme prévu, les gens d’affaires immigrants ont un taux plus faible de revenu d’emploi et déclarent en moyenne un revenu plus faible que les TQF et les CP.
  • Les gens d’affaires immigrants déclarent un revenu personnel imposableFootnote 2 nettement plus faible que les TQF et les CP et, cela étant, ils ont payé beaucoup moins d’impôt sur le revenu personnel.
  • Les gens d’affaires immigrants déclarent des prestations d’assurance-emploi et d’aide sociale dans une proportion plus faible que les TQF et les CP.
  • La plupart des gens d’affaires immigrants tirent des revenus d’une ou de plusieurs sources et pour bon nombre d’entre eux, l’emploi autonome ou les placements sont leur principale source de revenus.

Mobilité interprovinciale et émigration

  • La majorité des gens d’affaires immigrants sélectionnés par le volet fédéral résident dans leur province de destination et il y a peu de mobilité interprovinciale. En ce qui concerne l’émigration, les IN présentent les taux d’émigration les plus élevés dix ans après leur arrivée au Canada parmi les immigrants économiques à l’étude, mais les taux d’émigration sont similaires pour les TQF et les autres catégories de gens d’affaires immigrants cinq ans après leur admission au Canada.
  • Les fonds de placement ne sont pas distribués de façon équitable à la grandeur du Canada. L’Ontario et la Colombie-Britannique touchent la plus grande part des fonds fédéraux.Footnote 3 Ces deux provinces tirent aussi le plus de profit des activités économiques que les gens d’affaires immigrants exercent (en fait de création d’entreprises et d’emplois) puisque la plupart des gens d’affaires immigrants s’établissent dans ces provinces.

Répercussions inattendues

  • En ce qui concerne les résultats imprévus du programme, les entrevues ont fait ressortir deux enjeux liés à la résidence : les demandeurs principaux de la catégorie des gens d’affaires immigrants qui ne résident pas au Canada et les gens d’affaires immigrants sélectionnés par le Québec qui s’établissent en grand nombre dans d’autres PT, des enjeux confirmés par l’analyse de la BDIM. Bien que le deuxième enjeu ne concerne pas le PIGA fédéral comme tel, il a des répercussions sur le programme fédéral, en premier lieu sur les niveaux d’immigration autorisés pour les gens d’affaires immigrants du volet fédéral. Comme le Québec absorbe une large part des niveaux d’immigration de gens d’affaires, le programme fédéral doit limiter le nombre de gens d’affaires immigrants qu’il peut admettre afin de respecter les niveaux fixés par le Parlement. En retour, cette situation a une incidence sur les fonds du PII fédéral qui peuvent être distribués aux PT participants en fonction du nombre d’admissions au PIGA fédéral.

Efficience et rentabilité

  • Au cours de la période à l’étude et d’après les données sur la gestion des coûts de CIC,Footnote 4 le coût moyen pour traiter une demande dans le cadre du PIGA était de 2 654 $, soit 2,5 fois le coût moyen du PTQF et du PCP. Ces deux programmes sont nettement moins coûteux que le PIGA, car les demandes adressées à ce dernier sont plus complexes et leur analyse est plus longue. Par contre, le coût par demande varie selon les différentes catégories du PIGA.
  • Les entrevues et l’examen de documents ont fait ressortir différents autres modèles de mise en œuvre susceptibles d’améliorer l’efficience et la rentabilité du programme, notamment en modifiant les exigences relatives aux connaissances linguistiques, à l’expérience en affaires, aux capitaux de placement et à la participation de tiers.

Conclusions et recommandations

En se fondant sur les données probantes utilisées dans l’évaluation et les constatations formulées dans le présent rapport, voici les recommandations qui sont faites.

Dans le contexte actuel où le GC a annoncé au début de 2014 son intention de mettre fin aux programmes des immigrants entrepreneurs et investisseurs fédéraux et étant donné que les constatations révèlent que le programme pourrait tirer profit de rajustements majeurs, CIC devrait saisir l’occasion, en s’appuyant sur les leçons à retenir de l’évaluation, pour guider la conception et la mise en œuvre des nouveaux programmes d’immigration de gens d’affaires fédéraux. La recommandation ci-dessous devrait être prise en compte lors de la conception et de la mise en œuvre de tout programme de ce type (y compris le projet pilote de visa pour démarrage d’entreprise, d’un éventuel projet pilote d’immigration des investisseurs ou l’examen de la catégorie TA actuelle).

Recommandation : En vue de la conception et de la mise en œuvre des futurs programmes d’immigration de gens d’affaires, CIC devrait tenir compte des éléments ci-dessous, s’il y a lieu, en vue d’améliorer le suivi et l’établissement de rapports et d’augmenter les avantages économiques qui en découlent :

  • élaborer une stratégie pour maximiser les bénéfices découlant des placements faits par des gens d’affaires immigrants pour le Canada (à la fois en ce qui concerne le placement exigé et l’utilisation des fonds);
  • utiliser une approche graduelle pour l’octroi de la résidence permanente;
  • tirer parti du savoir-faire de tiers pour évaluer et valider certains éléments des demandes;
  • améliorer la gestion de la réception des demandes de gens d’affaires immigrants afin d’éviter de créer une accumulation de demandes en attente;
  • s’assurer de la disponibilité des données nécessaires à l’appui des stratégies de mesure du rendement.

Les éléments de cette recommandation sont développés à la section 7.4.

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