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Évaluation du Programme fédéral d’immigration des gens d’affaires — 7. Conclusions et recommandations

Les données probantes utilisées dans l’évaluation et décrites dans le présent rapport permettent de présenter les conclusions et les recommandations ci-dessous.

7.1. Pertinence

D’après les documents examinés et les entrevues menées auprès des informateurs clés, l’évaluation a révélé qu’il existe toujours un besoin de faciliter le mouvement migratoire de gens d’affaires immigrants au Canada et que le rôle du gouvernement à l’égard de la mise en œuvre du PIGA est approprié. Le PIGA cadre largement avec les objectifs du GC et de CIC à l’égard du renforcement de l’économie canadienne. Toutefois, au fil du temps, le PIGA en est venu à cadrer moins avec les priorités actuelles du GC et de CIC qui misent sur l’innovation.

Comme le PIGA a pour résultats escomptés de contribuer directement à la création d’emplois et d’entreprises au Canada, l’évaluation permet de conclure que ce programme demeure nécessaire. Par ailleurs, la majorité des informateurs clés estimaient que le Canada a besoin d’un programme comme le PIGA, même s’ils mettaient en doute sa capacité, tel qu’il est conçu actuellement, de réaliser ses objectifs.L’examen des documents n’a pas révélé que l’immigration de gens d’affaires est une priorité du GC. Cependant, la création d’emploi en est une. Comme la création d’emploi est l’un des résultats escomptés du PIGA, le programme cadre avec les priorités sous ce rapport. Cependant, l’examen de documents stratégiques récents du gouvernement met en lumière l’innovation et la croissance au Canada à titre de nouvelles priorités économiques. Ces éléments nouveaux, en plus des faibles niveaux cibles et d’admission pour ce programme, donnent à penser que le PIGA, tel qu’il est conçu, ne cadre peut-être pas avec les priorités relatives à l’immigration de gens d’affaires et les priorités du GC de façon plus générale.

Bien qu’il y ait un cadre législatif fédéral clair sous le régime de la LIPR à l’égard d’un programme fédéral d’immigration de gens d’affaires et qu’un programme de cette nature soit compatible avec les responsabilités générales qui incombent au gouvernement fédéral en matière d’immigration canadienne, les PT ont aussi un rôle à jouer dans la sélection de gens d’affaires immigrants par l’entremise de leurs programmes respectifs. Cela étant, une impression d’un certain chevauchement du PIGA et des programmes des provinces et des territoires se dégage puisque les deux programmes offrent des voies d’accès à l’immigration de gens d’affaires, mais une étude plus approfondie serait nécessaire pour établir la mesure dans laquelle les deux programmes se livrent concurrence ou se complètent l’un l’autre, surtout à la lumière du manque d’harmonisation entre le PIGA et les priorités actuelles du GC.

7.2. Résultats en matière de gestion

Devant le nombre élevé de demandes et le faible niveau d’immigration autorisé, CIC n’a pas réussi à gérer la réception de demandes adressées au PIGA ni à éviter l’accumulation d’un nombre considérable de demandes en attente. Cela étant, les délais de traitement des demandes du PIGA sont longs. Au cours de la période à l’étude, CIC a effectué peu de suivi quant aux conditions imposées aux entrepreneurs.

Au cours de la période à l’étude, le nombre de dossiers à traiter du PIGA a continué d’augmenter, le nombre de demandes reçues étant supérieur au nombre de demandes traitées. Au 4 février 2014, CIC avait 24 976 demandes en attente, représentant 82 832 personnes. Il faudrait compter de nombreuses années pour les éliminer à moins que le Ministère prenne des mesures pour régler le problème, par exemple en augmentant radicalement les niveaux, en rajustant la note de passage, en imposant des plafonds au nombre de demandes reçues ou en remboursant les frais de demande aux candidats. Les délais de traitement ont donc continué d’augmenter entre 2007 et 2011 dans les trois catégories du PIGA, atteignant 81mois pour les EN, 83 mois pour les TA et 43 mois pour les IN en 2011 pour 80 % des cas.

Étant donné le peu de suivi effectué et le manque de données, CIC ne pouvait déterminer si les entrepreneurs respectaient les conditions qui leur étaient imposées. CIC ne disposait pas des renseignements nécessaires pour faire dûment respecter les conditions. Des interviewés ont fait remarquer que le suivi des conditions nécessite beaucoup de ressources. La responsabilité de déterminer si les EN se conforment aux exigences du programme incombait donc à CIC au lieu d’exiger plutôt des EN qu’ils prouvent qu’ils l’ont fait.

7.3. Résultats du programme

Pris collectivement, les indicateurs du revenu d’emploi autonome, des activités de placement, du revenu d’emploi, du revenu imposable (et de l’impôt payé) et du recours à l’aide sociale montrent que les gens d’affaires immigrants s’établissent économiquement au Canada dans une certaine mesure. Toutefois, leur rendement économique et leur degré d’établissement économique sont faibles comparativement aux membres d’autres catégories de l’immigration économique (TQF et CP).

Néanmoins, les gens d’affaires immigrants ont créé des entreprises et de l’emploi au Canada dans le cadre de la catégorie EN et d’autres entreprises et d’autres emplois ont été créés dans le cadre des catégories IN et TA, mais dans une moindre mesure. En plus des fonds du PII versés aux PT qui ont permis des investissements limités dans le développement économique, de nombreux gens d’affaires immigrants se sont engagés dans d’autres activités de placement au Canada.

Les gens d’affaires immigrants sont autonomes et ils ont moins souvent recours à l’aide sociale que les CP et les TQF. Cependant, leur rendement économique est plus faible que celui des membres des autres catégories de l’immigration économique. Les gens d’affaires immigrants déclarent un revenu personnel imposable beaucoup plus faible que ne le font les TQF et les CP et ils paient beaucoup moins d’impôt sur le revenu personnel. Le revenu personnel imposable plus faible est un reflet du type de revenu que les gens d’affaires immigrants gagnent. Comme prévu, les gens d’affaires immigrants déclarent plus souvent que les TQF et les CP des revenus d’emploi autonome et de placements, et moins souvent un revenu d’emploi. Toutefois, étant donné la nature du revenu des gens d’affaires immigrants, il est difficile d’apprécier pleinement leur situation économique au pays.

En plus de s’établir économiquement, les gens d’affaires immigrants devaient créer de nouvelles possibilités d’emploi pour tous les Canadiens en lançant des entreprises et d’autres possibilités d’investissement des provinces dans le développement de leur économie. Les constatations issues de l’évaluation révèlent que les gens d’affaires immigrants ont créé des entreprises et de l’emploi au Canada. Ce résultat escompté a été atteint non seulement par l’entremise de la catégorie EN, mais aussi par l’entremise des catégories IN et TA.

Les PT ont investi activement environ 30 % des fonds de placement du PII. Les répercussions sur l’économie auraient pu être plus marquées si une plus grande part des fonds du PII avait été investie activement. Comme les PT n’ont pas présenté de rapport aussi détaillé que le prévoit l’article 95 du RIPR, la nature et le type des postes créés grâce à ces fonds n’ont pu être examinés de façon aussi approfondie que prévue, et CIC n’a pas pu suivre de façon continue la façon dont les PT utilisent les fonds aux fins du développement de leur économie. En plus de l’investissement initial fait les IN, beaucoup de gens d’affaires immigrants se sont livrés à des activités de placements au Canada.

Les bénéfices du programme découlant des fonds de placement et des activités économiques des gens d’affaires immigrants sont partagés à la grandeur du Canada, mais ils ne sont pas distribués de façon équitable entre les PT.

Comme l’Ontario et la Colombie-Britannique reçoivent le plus grand nombre de gens d’affaires immigrants, ces provinces bénéficient le plus des activités économiques de ces derniers (par exemple la création d’entreprises et d’emplois). Par ailleurs, même si la formule employée permet une meilleure distribution des fonds entre les PT, l’Ontario et la Colombie-Britannique touchent la plus grande part des fonds de placement fédéraux (excluant le Québec).

Comme l’analyse de la mobilité interprovinciale le révèle, la plupart des gens d’affaires immigrants sélectionnés par le Québec se sont établis ailleurs, une situation qui a des répercussions sur le PIGA fédéral. Si le reste du Canada peut tirer profit des entreprises et des emplois créés par les gens d’affaires immigrants, le Québec touche encore la plus grande part des fonds de placement (58,4 % entre 2007 et 2011) en fonction du nombre d’investisseurs que la province sélectionne.

Des interviewés ont fait état de répercussions imprévues du programme à l’égard d’enjeux liés à la résidence, et l’analyse de la BDIM les confirme.

En ce qui concerne les résultats imprévus, les interviewés ont mentionné deux principaux enjeux liés au programme ayant trait à la résidence, enjeux que l’analyse de la BDIM a confirmés. Le premier enjeu a trait aux demandeurs principaux du PIGA qui ne résident pas au Canada (un problème mentionné surtout à l’égard des IN), qui utilisent le programme afin d’établir leur famille au Canada tout en poursuivant leurs activités à l’étranger. Le deuxième enjeu se rapporte aux gens d’affaires immigrants sélectionnés par le Québec qui s’établissent en grand nombre dans d’autres provinces et territoire.Note de bas de page 61 Cette conclusion liée aux constatations relatives à la mobilité donne à penser que le mouvement migratoire de gens d’affaires immigrants ne renforce pas autant l’économie du Canada qu’il pourrait le faire.

Des possibilités de modifier le processus de sélection de façon à améliorer l’efficience et la rentabilité du programme ont été mentionnées.

Les domaines d’amélioration évoqués pour aider les agents des visas à rendre leur décision comprennent l’imposition d’exigences relatives à une connaissance minimale de la langue, la mise en œuvre d’outils plus efficaces pour évaluer l’expérience en affaires, la majoration des montants à investir exigés des demandeurs et la possibilité de recourir à des tierces parties pour le traitement des demandes. Ces suggestions permettraient d’utiliser plus efficacement les ressources pour produire les résultats escomptés du programme.

7.4. Recommandations

Dans l’ensemble, les enjeux révélés par l’évaluation ont trait à la conception et à la mise en œuvre du programme. Le rendement économique des gens d’affaires immigrants est plus faible que celui des membres des autres catégories de l’immigration économique prises en compte dans l’évaluation, mais ils satisfont aux attentes justifiant leur sélection : des capitaux de placements ont été levés aux fins de projets de développement économique du fait que les IN ont fait l’investissement initial exigé d’eux pour se voir octroyer la résidence permanente; la plupart des EN possédaient des entreprises au Canada et avaient créé de l’emploi conformément aux conditions du programme dans le cadre duquel ils avaient été admis; et de nombreux TA étaient actifs sur le marché du travail canadien en exerçant un travail autonome ou en occupant un emploi rémunéré. Par ailleurs, de nombreux gens d’affaires immigrants avaient contribué à l’économie au-delà de ce que le programme exigeait d’eux, comme c’est le cas des IN qui avaient créé des entreprises et des emplois au Canada et qui s’étaient engagés dans des activités de placements au Canada après leur admission. Avec un modèle différent, une surveillance accrue de la catégorie EN et un investissement plus actifs des fonds de placement, le programme aurait généré encore plus de bénéfices.

Dans le contexte actuel où le GC a annoncé au début de 2014 son intention de mettre fin aux programmes des immigrants entrepreneurs et investisseurs fédéraux et étant donné que les constatations révèlent que le programme pourrait tirer profit de rajustements majeurs, CIC devrait saisir l’occasion, en s’appuyant sur les leçons à retenir de l’évaluation, pour guider la conception et la mise en œuvre des nouveaux programmes d’immigration de gens d’affaires fédéraux. La recommandation ci-dessous devrait être prise en compte lors de la conception et de la mise en œuvre de tout programme de ce type (y compris le projet pilote de visa pour démarrage d’entreprise, d’un éventuel projet pilote d’immigration des investisseurs ou l’examen de la catégorie TA actuelle).

Recommandation : En vue de la conception et de la mise en œuvre des futurs programmes d’immigration de gens d’affaires, CIC devrait tenir compte des éléments ci-dessous, s’il y a lieu, en vue d’améliorer le suivi et l’établissement de rapports et d’augmenter les avantages économiques qui en découlent :

  • élaborer une stratégie pour maximiser les bénéfices découlant des placements faits par des gens d’affaires immigrants pour le Canada;
  • utiliser une approche graduelle pour l’octroi de la résidence permanente;
  • tirer parti du savoir-faire de tiers;
  • améliorer la gestion de la réception des demandes de gens d’affaires immigrants afin d’éviter de créer une accumulation de demandes en attente;
  • s’assurer de la disponibilité des données nécessaires à l’appui des stratégies de mesure du rendement.

D’autres détails sur ces points à considérer, fondés sur les données probantes présentées ici, sont décrits ci-dessous.

Élément 1 : élaborer une stratégie pour maximiser les bénéfices découlant des placements, à la fois en ce qui concerne le placement exigé et l’utilisation des fonds

L’évaluation a révélé que bien qu’un suivi ait été effectué, CIC n’a pu obtenir que des renseignements limités sur la façon dont les PT ont utilisé les fonds à des fins de développement économique. En outre, le programme ne comportait pas de levier puissant pour obliger les PT à faire des investissements actifs. Les fonds de placement du PII ont donc donné lieu à des investissements actifs limités. Afin de mobiliser davantage de capitaux pour l’innovation et la création d’emploi et assurer un lien plus étroit avec les priorités du GC, cette stratégie devrait prendre en compte les éléments ci-dessous.

  • CIC devrait envisager d’allonger le délai de cinq ans pour rembourser les prêts de façon à accorder plus de temps pour faire des investissements actifs et pour maximiser le rendement des investissements.
  • CIC devrait envisager de majorer l’investissement à 2 ou 3 millions de dollars de façon à ce que l’investissement soit plus utile pour le Canada, étant donné qu’il est remboursable en totalité. Il a été mentionné qu’en plus de faire entrer plus de capitaux au Canada, l’augmentation du montant a, dans le passé, amélioré la qualité des demandes et permis d’augmenter l’efficacité de leur évaluation. L’augmentation du montant que le Canada exige des investisseurs concorderait avec ce que d’autres pays demandent, dont l’Australie et la Nouvelle-Zélande dont les programmes exigent des contributions plus élevées (5 et 10 millions de dollars, dans leur devise respective).
  • CIC devrait envisager le placement à risque du capital. L’examen des programmes d’immigration des investisseurs en Australie, au Royaume-Uni et aux États-Uns a révélé que ces pays exigent que les capitaux de placements soient investis à différents degrés de risque.
  • CIC devrait élaborer des lignes directrices claires sur la façon dont les fonds doivent être investis. Ces lignes directrices devraient établir clairement la proportion des fonds devant être investis activement et dans quels secteurs de l’économie.
  • Enfin, comme l’article 95 du RIPR le prévoit, CIC devrait envisager d’imposer des exigences en matière de production de rapports, s’il y a lieu, pour garantir que les fonds sont utilisés à bon escient afin de produire les résultats escomptés du programme, et de faire respecter la nature obligatoire de cette exigence.

Toutes ces approches permettraient à CIC de mobiliser plus de capitaux pour l’innovation et la création d’emplois au Canada et établir des liens plus étroits avec les priorités du GC.

Élément 2 : Utiliser une approche en deux étapes selon laquelle les candidats seraient tenus de résider d’abord au Canada de façon temporaire et de prouver qu’ils remplissent les conditions du programme avant de pouvoir demander la résidence permanente

Cette approche en deux étapes pourrait dissiper de nombreuses difficultés recensées dans le présent rapport d’évaluation, notamment : le suivi et l’exécution des conditions imposées aux EN, les problèmes liés à la résidence ainsi que les délais de traitement et les demandes en attente du PIGA.

Cette approche consisterait à n’accorder le statut de résident permanent qu’une fois que les candidats ont prouvé qu’ils satisfont à des exigences particulières, établies par le programme. Le Royaume-Uni et l’Australie ont tous deux une phase provisoire avant que les candidats aient droit de demander un visa de résident permanent. En examinant cette recommandation, CIC devrait analyser plus à fond les solutions adoptées par d’autres gouvernements.

Premièrement, dans l’éventualité où le suivi et l’exécution des conditions seraient mis en œuvre, dans un tel modèle, la responsabilité de prouver la conformité aux exigences du programme incomberait au candidat et non à CIC. Les constatations issues de l’évaluation ont montré que le suivi nécessite des ressources considérables ce qui a incité CIC à délaisser le suivi et l’exécution des conditions. CIC a donc été incapable d’apprécier la contribution des EN à l’égard des résultats escomptés du programme.

Deuxièmement, en ce qui concerne le problème lié à la résidence, une approche à deux étapes permettrait à CIC d’imposer des exigences à respecter au cours de la période de statut temporaire. Ainsi, CIC serait à même de déterminer si les immigrants résident au Canada et y ont des activités économiques (p. ex. investir, lancer ou acquérir une entreprise, créer de l’emploi ou créer son propre emploi) avant de leur octroyer le statut de résident permanent. On ferait ainsi en sorte que des gens d’affaires immigrants ayant véritablement l’intention de s’établir au Canada sont sélectionnés et qu’ils contribuent au renforcement de l’économie canadienne.

Enfin, dans les autres pays qui ont mis en œuvre une approche en deux phases, les délais de traitement des demandes sont beaucoup plus courts dans les programmes analogues au PIGA. Sous ce rapport, cette approche pourrait réduire considérablement les délais de traitement des demandes adressées au PIGA.

Élément 3 : Tirer parti du savoir-faire de tiers pour évaluer et valider certains éléments des demandes

Les constatations issues de l’évaluation ont montré que les BCVE ne possèdent pas tous le savoir-faire nécessaire pour évaluer les demandes adressées au PIGA, vu leur complexité. Les aspects jugés complexes comprennent la vérification de l’avoir net personnel et de la provenance des fonds, l’évaluation de l’expérience en affaires et la reconnaissance des demandeurs qui satisfont à la définition de « travailleur autonome ». En plus d’augmenter l’efficacité, la participation de tierces parties permettrait de sélectionner des candidats qui ont le plus de chances d’avoir du succès dans les activités auxquelles ils comptent se livrer au Canada, tout en renforçant l’intégrité du programme en déléguant des parties du traitement à des organes compétents.

CIC a déjà commencé à recourir à des tierces parties pour différentes composantes du traitement des demandes, notamment dans son récent Programme de visa pour démarrage d’entreprise et pour l’évaluation des connaissances linguistiques et des titres de compétence étrangers dans le PTQF. Ces pratiques pourraient être imitées afin de renforcer la conception du PIGA.

La participation de tierces parties pourrait être intégrée différemment dans chacune des trois catégories du PIGA. En ce qui concerne la catégorie EN, les interviewés ont mentionné que l’approche retenue dans le Programme de visa pour démarrage d’entreprise était efficace, étant donné que les parties qui s’y connaissent en affaires sont les mieux placées pour reconnaître les entrepreneurs innovateurs susceptibles de chercher activement des possibilités d’affaires au Canada. De même, pour la catégorie TA, d’autres pays (dont le Royaume-Uni) ont récemment mis en œuvre un programme de recrutement de talents exceptionnels qui a recours à un organisme compétent désigné pour recommander des candidats prometteurs. CIC devrait envisager de faire de même pour qu’on lui recommande des travailleurs autonomes immigrants. La catégorie IN pourrait aussi bénéficier de la participation de tierces parties pour vérifier l’avoir net personnel et la provenance des fonds et pour cerner les secteurs de l’économie qui bénéficieraient le plus de ces fonds.

Élément 4 : Élaborer une stratégie afin d’améliorer la gestion de la réception des demandes au PIGA afin d’éviter l’accumulation de demandes en attente

Tel qu’il a déjà été indiqué, CIC n’a pas réussi à gérer la réception de demandes ce qui a entraîné l’accumulation d’un grand nombre de demandes en attente dont l’élimination prendrait de nombreuses années au rythme actuel, à moins que des mesures concrètes soient prises pour corriger la situation. Cela étant, CIC devrait envisager différentes options pour éliminer l’accumulation de demandes à traiter, y compris une combinaison des options ci-dessous :

  • éliminer l’accumulation de demandes à traiter en remboursant les droits de demande aux candidats;
  • imposer des plafonds à l’égard du nombre de demandes pouvant être présentées dans une année donnée pour chacune des catégories du PIGA;
  • augmenter le nombre minimum de points qu’un gens d’affaires immigrants doit obtenir dans la grille de sélection;
  • maintenir le gel en cours visant la réception de demandes pour les catégories EN et IN et imposer un gel dans la catégorie TA tout en relevant considérablement les niveaux pour le PIGA.

Dans le passé, CIC a mis en œuvre bon nombre de ces options pour d’autres programmes, dont le PTQF. Ces options auraient une incidence sur l’accumulation de demandes à traiter, mais elles augmenteraient aussi la rapidité du traitement des demandes.

Élément 5 : Faire en sorte que les données nécessaires soient disponibles à l’appui des stratégies de mesure du rendement

Étant donné les difficultés mentionnées à l’égard du suivi des conditions imposées aux entrepreneurs et de l’utilisation des fonds de placement par les provinces et les territoires, CIC devrait faire en sorte que des données suffisantes sont disponibles pour mesurer le rendement du programme. CIC devrait donc élaborer, mettre en œuvre et actualiser des stratégies de mesure du rendement pour faire en sorte que les programmes produisent les résultats escomptés et pour garantir que le Ministère a en main les renseignements financiers nécessaires pour exécuter des analyses solides de l’efficience et de la rentabilité de ses programmes fédéraux.

Cette recommandation générale et ses différents éléments auront une incidence sur tous les aspects des programmes d’immigration de gens d’affaires : sur la pertinence du programme, grâce à un arrimage plus étroit sur les priorités du GC; sur les résultats de gestion, par une approche plus dynamique de la gestion de la réception des demandes et de l’accumulation des cas à traiter; et sur les résultats du programme grâce au renforcement de l’établissement de rapports sur les facteurs économiques qui favorisent la maximisation des résultats économiques du programme.

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