Plan d’investissement de la Défense 2018 | Transformer les méthodes de travail de la Défense nationale

Deuxième partie

2.1 Transformer les méthodes de travail de la Défense nationale

Dans le contexte de l’élaboration du Plan d’investissement de la Défense 2018, l’Équipe de la Défense a pris du recul pour déterminer non seulement ce qu’elle pourrait faire mieux, mais aussi ce qu’elle devrait faire différemment. Le Plan d’investissement de la Défense 2018 officialise certains changements importants dans la façon dont les investissements sont approuvés et gérés, qui ont été mis en œuvre depuis le Plan d’investissement de la Défense 2014.

Les décisions prises dans le cadre du Plan sont appuyées par une gouvernance solide, rationalisée et éclairée quant aux risques. Le cadre de gouvernance amélioré a été mis en œuvre pour faire en sorte que l’Équipe de la Défense dispose de la souplesse requise pour gérer efficacement les investissements nécessaires pour répondre aux priorités de la Défense et exécuter ses programmes.

2.1.1 Planification des projets

Les décisions de l’Équipe de la Défense en matière de planification sont fondées sur les besoins de capacités des Forces armées canadiennes. Les investissements sont conçus de manière à ce que le personnel des Forces dispose de l’infrastructure et de l’équipement nécessaires à l’exécution de son travail.

Le cycle de planification des investissements est illustré ci-dessous.

graphique : une version texte suit.
Le cycle de planification des investissements - Version textuelle

Cette illustration montre le cycle de planification des investissements en trois cercles. Le cercle supérieur s’intitule « Établissement des besoins » et souligne les instructions de la haute direction et le Plan de développement des capacités. Il pointe vers le cercle inférieur droit intitulé « Élaboration et évaluation des investissements envisagés pour combler les lacunes en capacités ». Ce dernier pointe vers le cercle inférieur gauche, « Approbation du portefeuille d’investissement », lequel pointe à son tour vers le cercle supérieur « Établissement des besoins ».

Une autre amélioration consiste en l’Examen du processus d’approbation de projet en ce qui concerne les projets peu complexes, lequel consommait auparavant un niveau élevé de ressources qui ne correspondait pas au niveau de risque des projets. Le processus d’examen réduit d’au moins 50 % le temps d’élaboration et d’approbation des projets internes de la Défense, en ce qui a trait aux projets simples, grâce à une meilleure communication interne, à une délégation accrue et à des processus d’approbation ministérielle plus efficaces.

2.1.2 Sélection des projets

La gestion des investissements est un processus continu, qui peut être révisé tandis que les coûts des projets d’immobilisations arrivent à maturité et que les calendriers de mise en œuvre changent, à mesure que de nouvelles exigences et possibilités se présentent ou que les priorités opérationnelles du gouvernement sont ajustées. Quel que soit le scénario, les projets proposés pour le financement de la Défense sont évalués dans le cadre de l’Examen du Programme d’investissements en immobilisations (EPII).

L’EPII, un outil d’analyse mis au point par le chef du Développement des Forces avec l’appui important de Recherche et développement pour la défense Canada, a déjà fait preuve de nombreux avantages. Dans un contexte de programmation, par exemple, il fournit un soutien en matière d’analyse décisionnelle et des conseils aux hauts dirigeants de la Défense pour éclairer leurs décisions quant aux investissements et aux compromis relatifs aux capacités. En contrepartie, il confirme le bien-fondé des priorités de l’Équipe de la Défense, en tenant compte des risques liés aux coûts, à la portée et à l’échéancier. De plus, si les plans approuvés antérieurement sont modifiés, l’EPII informe les décisions concernant le rééquilibrage du portefeuille d’investissement afin de minimiser toute perturbation des capacités tout en respectant les contraintes budgétaires.

Dans le cadre d’initiatives plus globales visant à améliorer l’approvisionnement, la Commission indépendante d’examen des acquisitions de la Défense (CIEAD) a été créée en 2015 pour assurer un contrôle indépendant des projets de défense de plus de 100 millions de dollars. Son mandat consiste à valider les exigences relatives aux grands projets d’approvisionnement militaire, en offrant des conseils indépendants au ministre et au sous-ministre de la Défense nationale avant de présenter les projets au Conseil du Trésor aux fins d’approbation ou avant que le ministre exerce son pouvoir de dépenser.

2.1.3 Établissement des coûts des projets

Le Centre d’établissement des coûts en défense a été fondé au sein de la Défense nationale afin d’améliorer la rapidité et la qualité de l’information relative aux coûts, comme soutien à la prise de décision. Il est chargé de produire des estimations des coûts reliés aux cycles de vie pour les projets de plus de 5 millions de dollars, ainsi que de mettre en œuvre des pratiques de pointe et des pratiques exemplaires en matière d’établissement des coûts à la Défense. L’organisation compte deux groupes : l’un produit des estimations de coûts, l’autre effectue des analyses de coûts.

Lorsqu’il établit le coût d’un projet, le Centre produit une estimation ponctuelle fondée sur un ensemble d’hypothèses associées au projet. Il procède ensuite à une évaluation du risque et de la sensibilité pour voir ce qu’il advient de l’estimation des coûts lorsque les hypothèses sous-jacentes sont modifiées en fonction des variations de circonstances. L’estimation ponctuelle tient compte de toutes sortes de risques potentiels, y compris les retards dans l’échéancier, les fluctuations des devises étrangères, l’inflation générale dans l’économie, les modifications de la conception, etc.

Un solide programme de formation, le programme d’accréditation de l’International Cost Estimating and Analysis Association - site Web en anglais seulement, a été mis en place pour les spécialistes de l’estimation des coûts. Il en résultera une professionnalisation importante de la capacité d’établissement des coûts et de la capacité de veiller à ce que les estimations des coûts de cycle de vie soient fondées sur les connaissances internationales les plus récentes et réalisées conformément aux directives du Conseil du Trésor.

2.1.4 Approbation des projets

La surveillance des projets d’immobilisations a fait l’objet d’une transformation importante afin de tirer parti des pratiques exemplaires et de rendre fonctionnelles les pratiques exhaustives d’établissement des coûts qui ont validé Protection, Sécurité, Engagement. La révision des procédures d’approbation internes remplit également l’engagement de la politique visant à assurer une meilleure reddition de comptes à la population relativement à la façon dont est dépensé l’argent des contribuables canadiens.

Les projets de moins de 5 millions de dollars continuent d’être achevés rapidement grâce à des mécanismes de gouvernance au sein des organismes de commandement supérieur et des organismes œuvrant au niveau des sous-ministres adjoints. Ces instances, qui existent depuis de nombreuses années, permettent de finaliser rapidement les projets à faible coût. Lorsqu’il s’agit de prendre des décisions d’investissement pour des projets d’une valeur supérieure à 5 millions de dollars, un processus d’approbation rigoureux est appliqué.

Le premier organe de gouvernance pour tous les projets de capacités de plus de 5 millions de dollars est le Comité des capacités de défense (CCD). Le Comité contrôle les phases de détermination et d’analyse des options et approuve la définition de la progression du projet. Les projets de plus de 100 millions de dollars doivent faire l’objet d’examens par des tiers à la Commission indépendante d’examen des acquisitions de la Défense. La Commission examine et remet en question les exigences obligatoires des grands projets ainsi que la justification de la sélection de l’option privilégiée, en se basant sur la documentation existante relative aux projets, telle que l’analyse de rentabilisation et l’énoncé des besoins opérationnels préliminaire. Le niveau suivant de gouvernance est le Conseil de gestion du programme (CGP). Le Conseil évalue toutes les propositions de projets de plus de 5 millions de dollars afin de recommander l’affectation de fonds d’immobilisations par les projets d’immobilisations, de leur définition à leur mise en œuvre. Le CGP est coprésidé par le sous-ministre délégué principal, le vice-chef d’état-major de la défense et le dirigeant principal des finances.

Le dernier organe de gouvernance au sein de la Défense nationale est le Comité d’investissement et de gestion des ressources (CIGR). Présidé par le sous-ministre, le CIGR est responsable de l’affectation et de la gestion efficaces des ressources financières et de l’approbation ministérielle du financement des projets d’immobilisations de plus de 50 millions de dollars.

Les comités qui contrôlent les décisions relatives à la planification des investissements de la Défense nationale sont décrits ci-dessous.

graphique : une version texte suit.
Niveaux d’approbation des instances responsables des projets d’immobilisations - Version textuelle

L’illustration représente une maison. Le bloc inférieur indique que les organismes de commandement supérieur et les organismes œuvrant au niveau du sous-ministre adjoint approuvent les projets d’immobilisations jusqu’à concurrence de 5 millions de dollars. (Remarque : Le sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement) délègue les pouvoirs relatifs aux projets de construction de moins de 15 millions de dollars.) Le deuxième bloc représente le Comité des capacités de la défense (CCD) qui supervise tous les projets de plus de 5 millions de dollars. Le troisième représente le Conseil de gestion du programme (CGP) qui évalue toutes les propositions de projets de plus de 5 millions de dollars et approuve le financement des projets jusqu’à concurrence de 50 millions de dollars. De plus, le CGP appuie les projets de plus de 50 millions de dollars. Le dernier bloc, sous le « toit » triangulaire, représente le Comité d’investissement et de gestion des ressources (CIGR) qui approuve le financement des projets de plus de 50 millions de dollars. L’illustration du toit montre de bas en haut trois niveaux d’approbation : d’abord la sous ministre qui préside le CIGR; puis, le ministre; et enfin, le Conseil du Trésor qui figure au sommet des niveaux d’approbation pour les projets d’immobilisation.

2.1.5 Gouvernance des projets

L’établissement du coût du cycle de vie a un impact considérable sur les seuils d’approbation des projets d’investissement, ce qui nécessite des améliorations à la gouvernance pour assurer le maintien et la viabilité budgétaire des obligations actuelles et futures.

Au-delà de la surveillance exercée par les comités qui approuvent le financement des projets, l’Équipe de la Défense a adopté un cadre de mesure du rendement pour quantifier les principaux extrants et indicateurs de rendement aux fins de la planification annuelle des investissements. Parmi les variables suivies, le cadre évalue si les processus de gouvernance liés au risque vont alourdir le processus d’approbation, si les nouveaux investissements disposent d’un financement suffisant avant l’approbation, si des systèmes d’information sont en place pour appuyer la planification des investissements et si l’Équipe de la Défense a la capacité de procéder à des investissements prioritaires. Cette structure exhaustive fournit aux cadres supérieurs un point de vue objectif sur les processus de planification et de mise en œuvre.

La gouvernance pratiquée dans l’attribution et la gestion des contrats de maintien de puissance et d’exploitation qui suivent les processus officiels de mise en service est tout aussi rigoureuse. Le Comité de surveillance de l’approvisionnement national fournit des conseils stratégiques et formule des recommandations sur les activités et les priorités en matière de maintien de la puissance l’équipement, facilite leur mise en œuvre et résout les problèmes liés à la gestion de l’approvisionnement à l’échelle nationale. En ce qui touche plus particulièrement les investissements dans l’infrastructure, la méthode de Réalisation de projet intégrée regroupe les systèmes de personnes, les structures commerciales et les pratiques afin d’exploiter les talents et les connaissances de tous les participants pour réduire le gaspillage et optimiser l’efficacité à toutes les étapes de la conception, de la fabrication et de la construction.

Gérer les risques

Un aspect essentiel de la gouvernance de projet est l’assurance que les risques ont été entièrement évalués et atténués. Bien sûr, il est impossible d’éliminer tous les risques; toutefois, la plupart des risques peuvent être évités ou atténués. Le Plan d’investissement de la Défense 2018 est doté d’une souplesse suffisante et d’un système de gouvernance qui répond adéquatement aux besoins, ce qui permet de veiller à ce que les risques soient gérables :

  • La gouvernance des investissements de la Défense nationale a évolué et s’est renforcée considérablement depuis les plans d’investissement précédents, y compris en mettant à profit les renseignements organisationnels et l’analyse des activités;
  • Les biens et services acquis ont été analysés en fonction des dépenses actuelles et futures;
  • Le Centre d’établissement des coûts de la Défense du ministère de la Défense nationale est mis à contribution plus tôt dans le processus de planification, ce qui améliore la rapidité et la qualité du processus d’établissement des coûts nécessaire à la prise de décision;
  • L’Équipe de la Défense accroît et professionnalise l’effectif d’approvisionnement en matière de défense pour renforcer sa capacité de gérer l’acquisition et le soutien des capacités militaires complexes d’aujourd’hui, ce qui comprend l’ajout de spécialistes de l’approvisionnement, la formation améliorée et la reconnaissance professionnelle du personnel de l’approvisionnement en matière de défense.
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