Faire croître la nouvelle économie : la relation essentielle entre la concurrence et l'innovation

Allocution de John Pecman, commissaire de la concurrence
Vancouver Competition Policy Roundtable
Le 18 janvier 2018
Vancouver (Colombie-Britannique)

(Version préparée pour l’allocution)

Je vous remercie de m’avoir invité à prendre la parole aujourd’hui.

J’ai passé quelques merveilleux jours sur la côte Ouest, durant lesquels j’ai eu l’occasion de discuter avec trois classes universitaires. C’est un vrai plaisir de passer du temps avec des jeunes à l’aube de leur carrière. Cela  ne veut pas pour dire pour autant qu’il est désagréable de passer du temps avec des gens qui sont plus loin dans leur carrière, comme moi à présent, mais ces jeunes esprits ouverts aux innombrables possibilités qui s’offrent à eux pour l’avenir ont quelque chose d’inspirant. Ce sont eux qui orienteront les prochaines décennies. Ce sont eux aussi qui apporteront le changement et l’innovation.

L’« innovation », un mot utilisé à profusion ces temps-ci. Il est impossible de faire le tour des manchettes sans tomber dessus. Les nouvelles elles-mêmes sont transformées par l’innovation : je peux dorénavant écouter les nouvelles du soir de Radio-Canada sur mon téléphone intelligent, tout en regardant les Leafs remporter une partie sur ma tablette. Il y a cinq ans à peine je devais zapper d’une chaîne de télévision à l’autre, pour voir perdre mon équipe préférée.

Là où je veux en venir, c’est que l’innovation est sans contredit l’un des sujets les plus discutés dans le monde.

Que ce soient les gouvernements, les entreprises, des établissements universitaires comme l’Université de la Colombie-Britannique, depuis l’Australie jusqu’au Canada, tout le monde participe à ce que j’appelle la grande discussion de l’innovation. L’« innovation » est vraiment devenue le mot à la mode du millénaire.

Pour quelles raisons les gouvernements participent-ils tellement à la grande discussion de l’innovation? Pourquoi la plupart d’entre eux déclarent-ils avoir entrepris un plan d’action sur l’innovation?

Je dirais que les raisons sont multiples.

Plusieurs gouvernements se sont rendu compte que l’innovation est une composante cruciale pour faire croître une économie moderne et prospère, et ce, à court et à long terme. L’innovation offre des avantages directs aux consommateurs en permettant de fournir de meilleurs produits et des services plus pratiques. Les entreprises en profitent également, car elles peuvent réduire leurs coûts, augmenter leur productivité et contribuer à la croissance générale de l’économie.

De manière plus générale, l’innovation pourrait permettre de trouver des solutions à certains des enjeux les plus urgents de la planète, comme les soins de santé, le transport et la protection de l’environnement.

En bref, l’innovation est la clé de la croissance inclusive dans une économie numérique en rapide évolution.

Permettez-moi de vous donner deux exemples pour illustrer ce propos.

Voyons d’abord les voitures électriques. Il y a dix ans, beaucoup de gens auraient ri à l’idée que les voitures électriques pourraient bientôt jouer un rôle important dans le secteur automobile. En 2018, les voitures électriques ne sont plus perçues avec le même scepticisme. Il est de plus en plus plausible que vous ou moi possédions une voiture électrique dans notre vie. Le nombre de bornes de recharge augmente constamment d’un bout à l’autre du pays. Il y en a même quatre à l’UBC. Les conséquences sur l’économie, le transport et l’environnement sont majeures.

Notre deuxième exemple se situe tout près du siège social du Bureau de la concurrence. C’est l’entreprise technologique canadienne Shopify. Cette entreprise montre avec éclat pourquoi le concept d’innovation est crucial pour la croissance économique inclusive. Elle permet aussi de souligner un point que j’aborderai un peu plus tard, qui concerne le lien entre concurrence et innovation. Les trois fondateurs de Shopify voulaient au départ vendre des planches à neige, mais ont été frustrés du peu d’options de commerce en ligne à leur disposition. Lorsqu’ils se sont rendu compte que des marchands du monde entier se heurtaient aux mêmes difficultés, ils ont lancé leur propre plateforme de commerce en ligne en 2008. Ils ont commencé à offrir des vitrines en ligne personnalisables, et ce, aux entreprises établies comme aux entreprises en démarrage.

Leur plateforme a vraiment transformé le commerce en ligne pour les petites entreprises, puisqu’elle permet à tout marchand de construire sa vitrine en ligne, quelle que soit la taille de son entreprise. Dix ans plus tard, la valeur de Shopify dépasse 12 milliards de dollars, et un demi-million de marchands de 175 pays utilisent sa plateforme comme porte d’entrée dans l’économie numérique.

Parmi eux se trouve une petite entreprise de voitures électriques nommée Tesla.

Ce qui est important dans les deux exemples, c’est non seulement que ces innovations ont eu et continuent d’avoir des répercussions importantes, mais qu’elles constituent aussi des inventions, de nouveaux produits qui créent une valeur pour laquelle les clients sont prêts à payer. La concurrence entourant ces inventions, les économistes l’appellent « la concurrence pour le marché ».

Je reviendrai plus tard sur ce concept, au moment d’aborder les deux points clés du Bureau au sujet de l’innovation, soit l’application de la loi et la promotion. Mais revenons d’abord en arrière. J’ai mentionné précédemment que des gouvernements du monde entier se sont rués dans la grande discussion de l’innovation. Que disent-ils?

L’innovation et les politiques gouvernementales

Les gouvernements parlent constamment d’instaurer une culture de l’innovation et de faire mûrir l’innovation. Nous (c’est-à-dire les économistes, les décideurs politiques, les législateurs, les universitaires et les médias) passons beaucoup de temps à discuter de la façon de favoriser l’innovation, de permettre aux entreprises d’être innovatrices, et d’encourager la prochaine génération à faire de même. Le gouvernement du Canada en parle sous forme d’un Programme d’innovation.

Et nos sujets de discussion les plus fréquents sont la création de centres et de supergrappes d’innovation, la mise en place de politiques fiscales attrayantes, les investissements directs et les programmes de formation professionnelle.

L’innovation et la concurrence

Il y a toutefois un élément de la discussion sur l’innovation qui, selon moi, reste trop souvent dans l’ombre : la concurrence. Or la concurrence est le moteur de l’innovation. Il s’agit d’un pilier essentiel de tout programme visant à accroître l’innovation.

La concurrence fait partie intégrante de l’innovation pour une raison très évidente et intuitive. Si les entreprises ne se heurtaient pas à la concurrence de leurs rivaux dans un marché dynamique, pourquoi voudraient-elles investir dans l’innovation? Qu’est-ce qui les inciterait à vouloir s’améliorer? Pour revenir à mon exemple, qu’est-ce qui a mené les constructeurs de véhicules automobiles à investir sérieusement dans le secteur des voitures électriques et, inévitablement, à les lancer sur le marché?

La réponse est la concurrence. Elle force les entreprises à rester à l’affût de leurs concurrents, voire à les craindre. Sous un autre angle, pourquoi des entrepreneurs, comme le trio qui a fondé Shopify, voudraient-ils innover s’il n’y avait pas la possibilité de supplanter les entreprises en place?

Ce lien entre concurrence et innovation ne date pas d’hier. Il y a déjà près de dix ans, le Groupe d’étude sur les politiques en matière de concurrence du Canada a dit ceci : « la concurrence est l’aiguillon le plus pointu incitant à l’innovation et à la création de valeur, ce qui améliore le niveau de vie pour tous les citoyens ».

Dans le même ordre d’idées, il y a près de vingt ans, l’éminent professeur d’Harvard Michael Porter a écrit ceci : « Bien que l’innovation technologique soit le résultat de divers facteurs, il va sans dire qu’une concurrence saine joue un rôle essentiel. Il suffit d’évaluer le piètre bilan en matière d’innovation affiché par les pays où la concurrence est faible pour en être convaincu. Une concurrence vigoureuse dans un environnement d’affaires sain est le seul chemin qui mène à une croissance de productivité durable, et donc à un dynamisme économique à long terme. »

La concurrence est la clé de l’innovation, nous pouvons en être certains.

Comment le Bureau favorise-t-il l’innovation?

Nous savons donc que la concurrence est le moteur de l’innovation. Dans les marchés ouverts et concurrentiels, les entreprises sont obligées d’adopter des méthodes de production efficientes pour offrir des produits et des services améliorés aux consommateurs.

Cependant, la concurrence et l’innovation peuvent être entravées d’au moins deux façons. D’abord, par des comportements anticoncurrentiels privés, et ensuite, par une réglementation trop restrictive des gouvernements. Imaginons que ce sont des obstacles routiers qui entravent la voie vers l’innovation. C’est ici que le Bureau entre en scène. Son rôle consiste à éliminer ces obstacles, dans la mesure du possible, grâce à une variété d’outils d’application de la loi et de promotion.

Le Bureau joue un rôle unique à cet égard. Le gouvernement peut tenter par tous les moyens d’appuyer la croissance des entreprises innovatrices, celles-ci ne pourront pas atteindre l’objectif souhaité si elles ne peuvent faire concurrence en raison de comportements anticoncurrentiels ou d’une réglementation trop stricte.

Application de la loi

Nous mettons en application la Loi sur la concurrence afin de faire cesser les comportements anticoncurrentiels, le type de comportement que nous savons entraver l’innovation. Ces comportements peuvent prendre différentes formes.

Par exemple, ils peuvent se produire lorsqu’une entreprise bien établie abuse de sa position dominante pour empêcher une entreprise en démarrage novatrice d’entrer sur le marché. Il y a aussi les cartels, c'est-à-dire des collusions d’entreprises, qui ont pour effet d’éliminer la pression pour innover.

Dans le même ordre d’idées, les innovateurs souffrent lorsque les indications de certaines entreprises sont frauduleuses. La fusion de deux concurrents peut aussi diminuer la concurrence, réduisant ainsi le désir d’innover de toute une industrie.

Dans tous ces scénarios, le consommateur pâtit.

Deux affaires récentes constituent d’excellents exemples de ce genre de travail :

Dans la première affaire, qui a opposé le Bureau au Toronto Real Estate Board (TREB), le Bureau a conclu que TREB avait empêché ses membres de fournir des données au moyen de modèles de courtage technologiques novateurs. Dans cette affaire, nous avons pu déterminer avec précision quelles pratiques et quels services d’affaires novateurs étaient directement affectés. Il s’agit d’une affaire importante pour l’application de la loi en général, mais aussi plus précisément pour l’innovation. Je suis fier du travail du Bureau dans ce dossier, qui souligne le lien crucial entre la concurrence et l’innovation, de même que le rôle joué par le Bureau pour les préserver.

La Cour d’appel fédérale a récemment confirmé la décision du Tribunal. Le TREB a annoncé qu’il comptait déposer une demande pour avoir l’autorisation d’interjeter appel devant la Cour suprême. Le Bureau s’opposera à cette demande afin de s’assurer que les obstacles à l’innovation dans le marché immobilier du Grand Toronto sont éliminés sans attendre.

La deuxième affaire concerne la fusion de Dow et DuPont, qui a été évaluée dans plusieurs pays. Au Canada, nos préoccupations en matière de concurrence liée à l’innovation ont été réglées par un consentement. C’est pour de bonnes raisons que je parle de préoccupations en matière de concurrence liée à l’innovation. Notre évaluation a spécifiquement reconnu le rôle essentiel de l’innovation dans le secteur agricole, et nous avons cerné des préoccupations relatives à l’impact de la fusion sur l’innovation. Ce fait a été clairement exprimé dans notre énoncé de position, qui comportait 16 renvois au terme « innovation ». En outre, nous avons pu indiquer de façon assez précise quelles auraient été les répercussions négatives sur l’innovation. Par exemple, Dow et DuPont cherchaient à innover au sein de leur portefeuille respectif d’herbicides. Nous avons conclu que la perte de rivalité en matière d’innovation découlant de la fusion aurait réduit l’incitation à innover, ce qui aurait diminué la probabilité de mettre en marché de nouveaux produits plus efficaces.

Autrement dit, nous avons cerné des obstacles précis à l’innovation qui auraient probablement nui au consommateur, et nous obtenu une mesure corrective pour éviter ce résultat.

Cette fusion a été examinée dans plusieurs pays, et nous avons travaillé en étroite collaboration avec la Commission européenne, le ministère de la Justice des États-Unis et la Commission australienne de la concurrence et de la consommation. La Commission européenne a publié une décision de 915 pages très détaillée qui reconnaissait également l’importance de l’innovation. Elle a toutefois fait quelque chose que nous n’avions pas fait, à savoir utiliser le concept de marchés d’innovation pour appuyer l’argument selon lequel la fusion aurait nui aux consommateurs en diminuant l’innovation.

La particularité de cet argument est qu’il ne demande absolument pas de lier les activités innovantes à des produits novateurs précis avantageux pour les consommateurs; il soutient plutôt que la diminution des activités innovantes constitue en soi un obstacle à la concurrence.

C’est important parce que, contrairement à l’affaire TREB, cet argument ne demande pas d’identifier des produits précis avantageux pour les consommateurs. En fait, il n’est même pas nécessaire d’expliciter le lien entre l’avantage pour le consommateur et l’innovation.

Nous avons donc tous les deux reconnu qu’une diminution de l’innovation pouvait nuire aux consommateurs et à la concurrence. Mais nous l’avons fait de manière très différente. La question est donc de savoir dans quelle mesure les obstacles à l’innovation doivent être visibles pour qu’un organisme chargé de la mise en application des lois antitrust prenne des mesures pour empêcher que les consommateurs ne soient lésés.

Promotion

En plus de nos travaux sur l’application de la loi, la promotion est une des principales méthodes utilisées par le Bureau pour favoriser la concurrence et l’innovation. En voici la raison : elle permet d’éliminer les obstacles à l’innovation qui ne sont pas liés à la conduite des entreprises ou à leur fusion.

Le livre blanc concernant les mégadonnées, que nous avons publié récemment, constitue un exemple de nos travaux relatifs à la promotion de l’innovation.

Les entreprises utilisent de plus en plus les mégadonnées pour stimuler l’innovation dans différentes industries. Certains trouvent que les mégadonnées offrent d’importants avantages aux individus et aux entreprises, alors que d’autres croient que les entreprises qui contrôlent une grande quantité de données pourraient miner le processus de la concurrence. Dans notre livre blanc concernant les mégadonnées, nous avons entamé une discussion sur le rôle que devraient jouer les politiques sur la concurrence et la façon dont nous pouvons trouver l’équilibre adéquat.

À vrai dire, nous ne pouvons absolument pas prévoir toutes les façons dont les entreprises pourraient se servir des données. Cela signifie que les responsables de l’application des lois antitrust et les gouvernements doivent constamment se demander comment ils peuvent prendre des mesures appropriées pour réglementer un marché en évolution constante et rapide sans créer par mégarde des obstacles qui pourraient nuire à cette innovation qu’ils veulent promouvoir.

Dans ce contexte, ce que j’ai observé jusqu’à maintenant donne à penser que la mise en œuvre du cadre de concurrence, qui a fait ses preuves, est toujours le meilleur moyen de préserver la concurrence et, par conséquent, l’innovation.

Il ne s’agit pas d’une déclaration futile, particulièrement si l’on tient compte du fait que de nombreuses personnes influentes demandent aux responsables de l’application de la loi de mettre en place un cadre différent et plus strict pour les données.

Notre étude de marché sur les technologies financières est un autre exemple de notre travail de promotion de l’innovation. Ce rapport couvre les innovations technologiques dans divers types de services financiers. Mais encore une fois, c’est presque impossible de prévoir toutes les façons dont les entrepreneurs changeront le secteur des services financiers.

Les observations les plus importantes de notre étude de marché ont sans doute trait aux répercussions de la réglementation sur l’innovation et, bien entendu, sur la concurrence. Elles montrent à quel point il est nécessaire d’avoir un équilibre et une approche fondée sur les principes.

D’une part, nous avons constaté qu’une réglementation excessive, trop stricte ou lente à s’adapter aux nouvelles réalités peut nuire à l’innovation et, partant, à la croissance économique.

Cela fait plusieurs dizaines d’années que de grands entrepreneurs disent pratiquement la même chose, mais de manière moins officielle. Jeff Bezos, P.D.G. d’Amazon, croit que l’innovation ne peut se faire sans expérimenter et enfreindre quelques règles. Et comme l’a fait remarquer Jack Ma, le fondateur d’Alibaba – le « poids lourd » du commerce électronique asiatique –, favoriser l’innovation signifie aussi qu’il faut laisser aux entreprises la liberté de « jouer ».

Évidemment, en tant que dirigeant d’un organisme d’application de la loi, je n’encourage pas la violation des règles. Ce que je veux dire, c’est que les entreprises ont besoin de la marge de manœuvre nécessaire pour expérimenter, ou jouer, si l’on veut qu’elles innovent. Et la réglementation devrait les laisser faire.

D’autres dirigeants d’organismes de la concurrence ont émis des commentaires similaires. La présidente par intérim de la Federal Trade Commission (FTC) des États-Unis, Maureen Ohlhausen, prône l’humilité réglementaire, un principe selon lequel les responsables de l’application de la loi ne peuvent prévoir de manière exacte la façon dont les entreprises devront « jouer » pour pouvoir présenter le prochain produit fantastique. C’est pourquoi les interventions réglementaires qui imposent des solutions strictes ne sont pas judicieuses.

Notre étude sur les technologies financières nous a aussi permis de constater, d’autre part, qu’un manque de réglementation peut freiner l’innovation dans ce secteur. Par exemple, il est clair que peu de personnes veulent prêter de l’argent ou accepter des paiements en utilisant une nouvelle plateforme qui risque de ne pas être couverte par un cadre réglementaire. Dans certains marchés, comme les services financiers, la réglementation apporte la certitude et la confiance pour les consommateurs et pour les entreprises.

Là où je veux en venir, c’est que nous devons trouver le juste équilibre. La réglementation répond aux préoccupations fondées concernant l’intérêt public. Parfois, elle est même nécessaire pour créer les assises de l’innovation. Mais, nous devons aussi répondre à ces préoccupations et promouvoir la confiance d’une façon qui favorise le plus possible la concurrence.

Dans certains cas, l’équilibre est facile à trouver. Par exemple, il y a quelques années, le Bureau a préconisé le besoin de relâcher la réglementation dans l’industrie du taxi, car cette réglementation freinait, voire empêchait carrément, l’entrée de nouveaux joueurs novateurs comme Uber et Lyft. La décision était facile à prendre : non seulement ces nouveaux arrivants amenaient de nouveaux services novateurs que les consommateurs désiraient, mais la concurrence supplémentaire a forcé les entreprises établies de l’industrie du taxi à améliorer leurs services et à lancer leur propre application.

La Colombie-Britannique est en train d’examiner cette question, et les principes que je viens de mentionner demeurent pertinents.

Dans d’autres cas, la question est plus difficile.

Les organismes de la concurrence ont-ils besoin d’une boule de cristal?

Nos rapports sur les mégadonnées et les technologies financières mettent en évidence un aspect plus vaste : les autorités de la concurrence n’ont pas toujours la chance de savoir ce qui va ressortir de nouveaux produits, services ou modèles d’affaires. L’incertitude et les enjeux sont loin d’être négligeables; il est donc difficile de répondre de manière catégorique aux questions que j’ai posées jusqu’à maintenant.

Le défi n’est pas de savoir ce que l’avenir nous réserve.

Fiona Scott Morton, professeure à Yale et ancienne économiste en chef au ministère de la Justice des États-Unis, a demandé dernièrement, de manière hypothétique, si WhatsApp pourrait éventuellement remplacer Facebook dans le marché de la messagerie, dans l’éventualité où des mesures légales seraient prises pour empêcher la fusion des deux entreprises. C’est une question difficile à répondre, parce qu’il y a là un grand nombre de facteurs d’incertitude. Il faut regarder vers l’avenir, lorsque tout joueur pourrait amener des changements perturbateurs. J’ai mentionné précédemment le concept de « concurrence pour le marché ». La professeure Scott Morton fait valoir que dans l’économie numérique, nous verrons peut-être davantage d’exemples de concurrence « pour le marché » que « dans le marché ».

C’est évident que l’avenir est, par définition, toujours incertain. Cela dit, la différence de nos jours est que nous vivons une situation de changements rapides et de grande ampleur sans précédent. Les questions que j’ai soulevées au sujet de l’innovation et de la concurrence dynamique deviendront de plus en plus communes à l’avenir, apportant dans son sillage de grands défis pour les autorités de la concurrence.

Une des approches pour assurer des marchés dynamiques est de rester conservateur et de limiter nos interventions là où nous pouvons déterminer les produits, les services et les nouveaux modèles d’entreprise qui sont susceptibles de voir le jour. Si nous intervenons seulement dans ce type d’affaires, nous risquons de permettre les abus anticoncurrentiels seulement par manque de certitude.

Une autre approche serait de rendre les organismes de la concurrence moins réfractaires au risque et de prendre des mesures même lorsque nous ne savons pas quels produits, services ou modèles d’affaires pourraient voir le jour. Le coût d’une erreur dans ce genre d’affaires est d’éventuellement nuire à l’innovation.

La question la plus importante à garder en tête au moment d’essayer de trouver le juste équilibre serait peut-être celle-ci : quelle approche donnera les meilleurs résultats pour les Canadiens et les Canadiennes?

Conclusion

Au début de mon allocution, j’ai mentionné que j’étais plus loin dans ma carrière, qui a commencé il y a 34 ans exactement ce mois-ci et s’est déroulée entièrement au Bureau de la concurrence.

Comme vous pouvez l’imaginer, j’ai vu beaucoup d’innovations au cours de ces 34 années.

La principale chose que j’ai apprise au sujet de l’innovation, c’est qu’elle est essentielle pour assurer le progrès et la croissance, et ce, tant pour les gens que pour les organisations et l’économie.

Je suis convaincu que l’innovation est cruciale pour l’économie canadienne. Je suis également convaincu que la concurrence est cruciale pour l’innovation. Et je pense que ces conclusions devraient être accueillies avec enthousiasme.

En matière d’innovation, les pays seront soit en tête, soit à la traîne. Si l’on réglemente à outrance ou que l’on s’avère trop normatif dans un pays, il est pratiquement certain  que ce pays sera à la traîne de ses homologues. De même, éviter la concurrence revient à se donner tous les atouts pour terminer la course bon dernier.

À l’approche de mon départ en juin prochain, je mets tout en œuvre pour que le Bureau poursuive ses travaux dans les domaines de la mise en application, de la sensibilisation et de la promotion de la concurrence, en mettant l’accent sur les défis importants que nous devons relever dans cette économie numérique en évolution rapide et en perpétuel changement.

Ces activités sont essentielles pour s’assurer que les consommateurs et les entreprises prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur. Pour s’assurer que le Canada crée un environnement propice à l’innovation. Et pour s’assurer que la concurrence est au cœur de la grande conversation sur l’innovation.

Je voudrais par ailleurs que nous continuions tous à nous poser des questions difficiles, comme celles que j’ai soulevées aujourd’hui. Et que nous cherchions à y répondre.

Je ne prétends pas détenir toutes les réponses, mais je sais au moins que nous devons veiller à ne pas entraver inutilement le travail du prochain trio de jeunes fabricants ambitieux de planches à neige qui ont une excellente idée pouvant améliorer un peu notre monde.

Je vous remercie de votre attention.