Évaluation du programme de gestion et d'utilisation des ressources en eau : chapitre 1

Sommaire

Le présent rapport fait état des résultats de l’évaluation de la pertinence et du rendement du programme de gestion et d’utilisation des ressources en eau (GURE) réalisée par la Direction générale de la vérification et de l’évaluation d’Environnement Canda (EC) entre juin 2013 et juillet 2014.

Dirigé par le Service météorologique du Canada (SMC) et la région de l’Ouest et du Nord d’Environnement Canada, en collaboration avec plusieurs autres directions générales du Ministère, ce programme met l’accent sur les activités qui favorisent la gestion continue de l’eau par le truchement de la présence d’EC au sein des conseils de gestion de l’eau interprovinciaux et interterritoriaux du pays et de leurs équivalents internationaux. Ces conseils prennent des décisions intégrées en ce qui a trait à la gestion des eaux relevant de plusieurs instances et ont pour mission de protéger les écosystèmes, ainsi que la santé, les biens et la prospérité économique des citoyens. Le programme prévoit également un faible niveau d’activités d’examen des demandes de permis et des avis d’exception aux termes de la Loi sur les ouvrages destinés à l’amélioration des cours d’eau internationaux (LOACEI), y compris la participation aux évaluations environnementales et à certaines activités relatives à la gestion des eaux propres à certaines régions.

Portant sur un horizon de cinq ans, soit de l’exercice 2009-2010 à l’exercice 2013-2014, la présente évaluation se limite aux activités du programme qui étaient toujours en cours en 2013-2014^Note1. C’est pourquoi cette évaluation met d’abord l’accent sur les activités d’EC qui ont trait aux conseils de gestion de l’eau et ses travaux à l’appui de la LOACEI. Les ressources qu’Environnement Canada consacre au programme se chiffraient à environ 3,3 millions de dollars en 2013-2014, soit approximativement 0,3 % des dépenses de programmes directes du Ministère.

Diverses méthodes ont été utilisées dans le cadre de la présente évaluation, y compris un examen de la documentation, des entrevues avec des intervenants clés internes et externes (un total de 31 entrevues ont été menées), ainsi qu’un sondage en ligne auprès de membres externes des conseils de gestion de l’eau et de conseillers de la Commission mixte internationale (CMI).

Pertinence

Les activités que le Ministère mène dans le cadre du programme de GURE répondent au besoin continu de gérer les bassins hydrographiques qui traversent les frontières des territoires de compétence, de manière à faciliter la protection des écosystèmes, à fournir une protection contre les inondations et les sécheresses et à soutenir les activités économiques.

La participation d’Environnement Canada aux conseils de gestion de l’eau et à l’administration de la LOACEI appuie l’application des lois fédérales, en plus d’être conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral. En outre, les travaux réalisés dans le cadre du programme de GURE soutiennent les engagements définis dans les divers accords relatifs aux conseils de gestion de l’eau du pays et de la CMI, ainsi que le travail d’administration de la LOACEI réalisé par le Ministère.

Conforme aux priorités du gouvernement fédéral en matière d’environnement, de sécurité publique et d’économie, le programme s’aligne sur les résultats stratégiques du Ministère.

Atteinte des résultats attendus

Les preuves documentaires et qualitatives portent à croire que le programme permet d’obtenir des résultats directs dans les domaines suivants : assurer le respect des obligations légales et des engagements concernant la gestion des ressources en eau qui relèvent de plusieurs instances; veiller à ce que les décideurs responsables des ressources en eau disposent de l’information nécessaire à la prise de décisions relatives aux ressources communes; et appuyer des approches coopératives et intégrées avec d’autres gouvernements et gestionnaires de l’eau afin de gérer l’eau de façon durable.

La prestation d’information et d’expertise est considérée comme l’un des points forts du programme, les intervenants externes accordant des notes extrêmement positives à la qualité des renseignements techniques fournis par EC, ainsi qu’aux conseils et à la participation des membres des conseils et comités d’EC à l’appui des exercices de prise de décisions.

Qui plus est, les conseils de gestion de l’eau font une utilisation très poussée de cette information de qualité dans le cadre de leurs processus consensuels de prise de décisions, et tant les intervenants d’EC que les intervenants externes considèrent qu’il existe un niveau élevé de collaboration et de confiance parmi les décideurs responsables des ressources en eau des différents territoires de compétence.

On constate également des progrès satisfaisants au chapitre des résultats à long terme en matière de gestion efficace des ressources en eau du Canada à l’appui i) de la protection des écosystèmes; ii) de la protection des biens et de la santé des citoyens; et iii) des activités économiques. Plus particulièrement, les personnes interrogées et les répondants au sondage considèrent que la protection des biens et de la santé des citoyens (en particulier grâce aux efforts que les différents conseils déploient pour prévenir les inondations et les sécheresses et en communiquer l’ampleur et la durée) est le plus réussi des trois volets du résultat final. Les exemples de soutien aux activités économiques comprennent la participation des conseils au fonctionnement efficace des secteurs de la production d’hydroélectricité, du tourisme et de la navigation commerciale.

Les intervenants externes ont formulé des commentaires très positifs à propos du rendement du Ministère au chapitre de l’appui aux conseils de gestion de l’eau, accordant une note moyenne de 8 sur 10 lorsqu’on leur a demandé de préciser leur niveau global de satisfaction relativement à la participation d’EC aux activités des conseils et comités de gestion de l’eau au cours de la dernière année.

Efficience et économie

Un réseau d’employés d’EC participent, à temps partiel, aux travaux des différents conseils de gestion de l’eau, ce qui contribue à l’exécution efficace du programme, car cette approche permet d’utiliser uniquement les ressources requises, permet à une même personne de remplir plusieurs fonctions au sein du Ministère et garantit la mobilisation des personnes qui possèdent l’expertise la plus appropriée. Bien que les activités particulières de chaque conseil soient menées de manière efficace, l’exécution du programme est fragmentée. Il y aurait donc lieu d’accroître l’efficacité globale grâce à une coordination, à une uniformité et à une collaboration accrues entre les différents conseils de gestion de l’eau.

Les intervenants qui prennent part au travail des conseils de gestion de l’eau sont généralement d’avis que les rôles et les responsabilités d’EC sont clairs et bien compris, d’autant plus qu’un protocole d’entente récemment conclu entre EC et la CMI établit encore plus clairement les attentes. On estime toutefois que la présence d’EC au sein des conseils, y compris ses rôles et ses obligations, ne sont pas aussi bien compris dans l’ensemble du Ministère et au sein de la haute direction, ce qui provoque une certaine inefficacité.

La majorité des directeurs et des représentants de programmes d’EC qui siègent aux conseils estiment que les mécanismes de gouvernance du programme de GURE manquent de clarté. Bien que deux comités de DG soient chargés de surveiller les aspects du travail d’EC qui concernent la gestion de l’eau, il n’existe aucun organe de coordination des activités d’EC auprès des différents conseils de gestion de l’eau. Visant à consolider la gestion des secrétariats de plusieurs conseils sous l’égide d’un seul directeur, la récente réorganisation du SMC est perçue comme un pas dans la bonne direction, car elle a permis d’établir une structure qui facilite la coordination et la collaboration au sein du programme. Les activités du programme qui ont trait aux conseils ne sont toutefois pas visées par cette structure.

Les ressources qu’EC consacre à sa participation aux conseils de gestion de l’eau sont généralement considérées comme « réduites », mais adéquates, bien que des problèmes aient été cernés relativement à la prestation de soutien aux conseils dirigés par le personnel de la région de l’Ouest et du Nord ainsi qu’aux réponses aux demandes d’études scientifiques et techniques supplémentaires. Les divers protocoles d’entente qui encadrent la présence d’EC au sein des conseils de gestion de l’eau protègent le Ministère contre toute éventuelle décision d’un conseil qui pourrait se répercuter sur les budgets de fonctionnement d’EC.

À l’heure actuelle, le programme de GURE ne fait l’objet d’aucune stratégie de mesure du rendement. Bien que chacun des conseils produise certains rapports, très peu de données spécifiques sur le rendement des activités d’EC dans ce domaine sont recueillies ou publiées. Le premier rapport annuel sur le protocole d’entente entre Environnement Canada et la CMI fournit toutefois une synthèse des principales réalisations relatives à chacune des annexes de ce protocole d’entente, y compris un sommaire des fonds et des ressources qu’EC fournit pour appuyer les activités de la CMI.

Recommandations

Recommandation 1 : Examiner la gouvernance et la gestion actuelles du programme de GURE et envisager la possibilité d’adopter des mécanismes qui permettront d’accroître le partage d’information, l’uniformité et la collaboration dans l’ensemble du programme.

Recommandation 2 : Élaborer et mettre en œuvre une stratégie de mesure du rendement qui favorisera la gestion efficace du programme de GURE, ainsi que la présentation de rapports sur les résultats de celui-ci.

Réponse de la direction

En tant que cadres supérieurs du Ministère responsables de la gestion du programme de GURE, le sous-ministre adjoint du Service météorologique du Canada et la directrice générale régionale de la région de l’Ouest et du Nord acceptent les recommandations et ils ont élaboré une réponse appropriée à ces deux recommandations.

La réponse complète de la direction est présentée à la section 6 du présent rapport.