Évaluation de services d'avertissement météorologique du Canada pour l'océan Arctique : chapitre 1

Sommaire

Contexte

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation des dispositions du Canada en matière de services d'avertissement météorologique pour certaines régions de l'océan Arctique (initiative METAREA ou zones météo). L'objectif de l'évaluation était de mesurer la pertinence et le rendement de l'initiative METAREA.

METAREA est une initiative de cinq ans financés à hauteur de 26,46 millions de dollars. L’objectif de l’initiative METAREA est de renforcer la sécurité et de promouvoir la protection de l’environnement pour les activités maritimes menées dans l’Arctique. On s’attend à ce que cette activité mène à la production de bulletins météorologiques sur l’état de la mer et des glaces, lesquels seront transmis aux navires qui traversent les zones METAREA XVII et XVIII, et à d’autres organismes surveillant les diffusions, tels que des organismes de sécurité nationaux et internationaux, afin de favoriser la sécurité et l’efficacité de la navigation maritime. En résumé, on s’attend à ce que les activités et les extrants donnent lieu à des résultats directs et immédiats menant aux résultats finaux suivants :

• Le Canada démontre sa souveraineté dans l’Arctique.
• Un risque réduit des incidents concernant la sécurité maritime dans les zones METAREA XVII et XVIII, qui sont liés aux conditions météorologiques, à l’état de la mer et à l’état des glaces.
• Des activités de navigation maritime et des activités économiques plus efficaces dans le Nord.
• Un risque réduit pour la sécurité humaine et les biens provenant de l’état de la mer, de l’état des glaces et des conditions météorologiques dangereuses dans le Nord.

La période d’étude de l’évaluation s’étend sur quatre ans, soit de 2010-2011 à 2013-2014. La collecte des données nécessaires à l’évaluation a eu lieu entre les mois de novembre 2013 et de février 2014, et comprenait un examen des documents et écrits existants, une analyse des données sur le rendement du programme, et des entrevues menées auprès d’intervenants clés internes et externes.

Constatations et conclusions

Les constatations de l'évaluation sont très positives dans l'ensemble, et indiquent que le programme est très pertinent, bien géré et exécuté, et que nous réalisons d'importants progrès vers les résultats attendus. La prestation du programme peut être renforcée grâce à l'amélioration des systèmes de mesure du rendement existants et en tirant profit des partenariats fédéraux pour élargir la diffusion des données et améliorer les opérations.

Pertinence

Les faits observés dans le cadre de l’évaluation confirment que l’initiative METAREA permet de répondre à la nécessité d’obtenir de l’information météorologique plus pointue en ce qui a trait à la sécurité maritime dans l’Arctique, afin de répondre aux besoins de la marine marchande et des activités d’extraction de ressources dont on prévoit l’expansion. L’initiative METAREA d’Environnement Canada (EC) s’ajoute également à d’autres initiatives, telles que l’initiative NAVAREA du ministère des Pêches et des Océans (MPO), qui fournissent ensemble de l’information météorologique et de navigation pour la sécurité maritime dans les zones METAREA assignées du Canada. Cependant, plusieurs nouvelles initiatives actuellement entreprises dans le Nord par d’autres ministères pourraient avoir des répercussions sur l’initiative METAREA ou offrir des occasions de collaboration et de synergies (p. ex. les stations de recherche du Canada dans l’Extrême-Arctique d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et la nouvelle stratégie de la Garde côtière canadienne visant à établir des couloirs de transport maritime dans le Nord).

L’initiative METAREA soutient les priorités fédérales en renforçant la présence et la prestation de services dans les zones METAREA de l’Arctique, ce qui est en conformité avec les priorités du Canada quant à la promotion de la souveraineté dans l’Arctique et au soutien du développement du potentiel dans le Nord. L’initiative cadre avec les résultats stratégiques et les priorités du Ministère visant à s’assurer que les Canadiens sont munis des outils nécessaires pour prendre des décisions éclairées sur la température, l’eau et les conditions climatiques changeantes, et elle s’harmonise avec les responsabilités fédérales, alors que le Canada participe à l’Organisation maritime internationale (OMI) en tant qu’état membre. Accepter d’assumer la responsabilité des zones METAREA démontre également que le Canada respecte les lois et politiques internationales (p. ex. l’article 43 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS)^Footnote 1, la prestation de services de renseignements liés à la sécurité et aux conditions météorologiques axés sur la la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS))^Footnote 2.

Efficacité

Les données semblent indiquer que l’initiative METAREA progresse de façon adéquate dans l’atteinte des objectifs liés à la qualité et à l’accessibilité de l’information météorologique pour la sécurité maritime, comme cela a été démontré par la progression des modèles de prévision des conditions météorologiques et du mouvement des glaces dans l’Arctique, la réussite du programme qui a atteint ou dépassé la grande majorité des objectifs de rendement, la progression des bulletins d’information météorologique pour la sécurité maritime vers une conformité avec les normes internationales, et la progression vers une couverture géographique complète des zones METAREA d’ici 2015. Bien que le travail progresse de façon satisfaisante en ce qui concerne l’ensemble des résultats prévus liés à la qualité et à l’accessibilité de l’information prévisionnelle dans les zones METAREA, certains répondants ont toutefois indiqué souhaiter plus de renseignements sur la lisière de glaces que l’exigent les lignes directrices internationales et une meilleure couverture géographique des zones METAREA pendant la haute saison de navigation. Ces deux questions devraient être traitées avant l’achèvement du projet en 2015.

Étant donné le stade précoce de la mise en œuvre et de la surveillance, on ne dispose pas de données suffisantes pour évaluer la façon dont les navigateurs utilisent globalement l’information de l’initiative METAREA, ou les avantages indirects de l’initiative pour les secteurs économiques et les résidents du Nord. Le Service météorologique du Canada (SMC) mène actuellement des activités de rayonnement auprès des utilisateurs potentiels pour mieux faire connaître l’initiative METAREA et recueillir des commentaires afin d’orienter l’initiative.

En ce qui concerne les résultats finaux, l’évaluation indique que l’initiative METAREA renforce la souveraineté dans l’Arctique grâce à la mise en place d’une infrastructure en plein développement et à une présence et une capacité renforcées dans le Nord. L’étude qualitative a également confirmé que l’on peut logiquement conclure que l’initiative METAREA contribue à réduire les risques pour la sécurité humaine et l’environnement, bien que l’on dispose de données limitées et que la période de mise en œuvre du programme soit relativement courte pour démontrer cette tendance en se fondant sur les données relatives aux accidents de navire.

Efficience et économie

La plupart des personnes ayant pris part à l’initiative METAREA estiment que la conception et la prestation de l’initiative étaient appropriées pour atteindre les résultats attendus (p. ex. l’approche relative à la gestion du projet et l’organisation des tâches en cinq éléments), et peu de solutions de rechange au programme ont été notées. L’étendue géographique, les coûts liés à la prestation des services et la taille restreinte du marché constitueraient des obstacles pour d’autres fournisseurs potentiels.

L’initiative METAREA est de façon générale mise en œuvre telle qu’elle a été conçue, en dépit de quelques difficultés occasionnelles au niveau opérationnel et au niveau de la dotation. L’affectation de fonds sur cinq ans pour l’initiative METAREA s’élevait à environ 26 millions de dollars, et les dépenses réelles consacrées aux activités ont été relativement conformes à celles qui avaient été prévues. Le recouvrement des coûts n’est pas perçu comme une option viable et semble incompatible avec le mandat de base de l’initiative (c.-à-d., l’information pour la sécurité maritime).

Bien que le Canada respecte actuellement les normes prescrites au niveau international concernant les diffusions, des améliorations pourraient être apportées à la conception d’autres canaux de diffusion (sur l’Internet) pour offrir une information liée aux capacités géospatiales plus détaillée et à la demande.

La gouvernance et les rôles et responsabilités ont été définis clairement et de façon appropriée. La méthode de gestion de projet Prince2 permet de déterminer clairement les rôles et les responsabilités, y compris le pouvoir décisionnel d’un conseil de projet et d’administration.

L’initiative est perçue comme étant efficiente, dans une large mesure dû au fait qu’elle tire parti des principaux systèmes de production d’alertes concernant les conditions météorologiques et les glaces ainsi que des collaborations déjà en place. Toutefois, le fardeau administratif et la lenteur du processus d’approbation liés au système de gestion du projet nuisent à l’efficacité de l’initiative. Le temps nécessaire pour obtenir les approbations des différents organismes pour l’installation des infrastructures et les difficultés liées au recrutement du personnel limitent également son efficacité.

Une stratégie de mesure du rendement a été approuvée pour le programme, et des rapports annuels sont produits, lesquels se fondent sur près de 30 indicateurs de rendement recueillis, dont un grand nombre a des cibles établies. Bien qu’il soit possible de recueillir un grand volume de données au moyen du système de gestion de projet Prince2, ce dernier fait principalement le suivi de l’information liée aux extrants. Le système offre moins de renseignements axés sur la clientèle, lesquels sont nécessaires pour évaluer la réalisation des résultats attendus concernant l’utilisation et l’utilité des produits et services offerts par l’initiative METAREA.

Recommandations

Les recommandations suivantes se fondent sur les constatations et conclusions de l’évaluation. Les recommandations de l’évaluation ont été formulées à l’intention du sous-ministre adjoint, Service météorologique du Canada (SMA, SMC), compte tenu de la responsabilité du SMA à l’égard de la gestion globale de l’initiative METAREA.

1. Poursuivre les efforts déployés pour sensibiliser les utilisateurs (en parallèle à l’initiative NAVAREA du MPO) afin de déterminer et de prioriser leurs besoins et leurs options en matière de diffusion d’informations météorologiques (et de navigation) pour la sécurité maritime dans l’avenir.
2. Réexaminer la logique et la stratégie de mesure du rendement du programme pour veiller à ce que les résultats attendus soient raisonnables et mesurables, et à ce que les indicateurs de rendement soient simplifiés afin de traiter de façon appropriée la question liée au rendement du programme.
3. Travailler avec des partenaires nationaux qui sont actifs dans l'Arctique pour découvrir s'il y a des possibilités de collaborer sur de nouvelles initiatives.

Le SMA, SMC est d’accord avec les trois recommandations et a élaboré une réponse de la direction qui traite de façon appropriée chacune des recommandations. La réponse de la direction est présentée de façon intégrale à la section 6 du rapport.