Évaluation du Projet pilote relatif aux examens et aux interventions ministériels

3. Constatations de l’évaluation

Cette section présente les constatations de l’évaluation structurées en fonction des questions fondamentales de l’évaluation, soit la pertinence et le rendement.

3.1 Rendement

3.1.1 Mise en œuvre du Projet pilote

On a évalué le Projet pilote pour déterminer s’il a été mis en œuvre comme prévu, la nature des difficultés posées par la mise en œuvre et le niveau de coordination et de communication au sein de CIC, et entre CIC et les partenaires.

Mise en œuvre réelle par rapport à la mise en œuvre prévue

Constatation : Le Projet pilote a été mis en œuvre comme prévu, dans la mesure où une fonction a été mise sur pied pour permettre à CIC d’examiner les cas et d’intervenir lorsqu’il soulève des préoccupations en matière de crédibilité et d’intégrité du programme. Des modifications ont été apportées au calendrier, au budget et à la portée du projet, qui diffèrent du plan de mise en œuvre original.

Étant donné que peu de renseignements détaillés sur la mise en œuvre du Projet pilote étaient disponibles, l’évaluation de cet aspect a été fondée sur les documents de base et sur les renseignements recueillis dans le cadre des entrevues et des groupes de discussion. Le Projet pilote avait pour objectif de mettre sur pied une fonction permettant à CIC d’examiner les cas et d’intervenir en cas de problèmes de crédibilité des demandeurs et d’intégrité du programme. CIC a réussi à atteindre cet objectif en mettant sur pied l’infrastructure nécessaire pour réaliser des examens et des interventions. L’évaluation a découvert que des modifications avaient été apportées au plan d’origine, notamment :

  1. Lancement et durée : Le lancement du Projet pilote a été reporté d’un an (à octobre 2012), en raison du retard dans l’entrée en vigueur de la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada. En outre, la durée du Projet pilote a été prolongée d’une année, à mars 2016.
  2. Processus : Afin de pouvoir examiner toutes les demandes d’asile et d’éviter le dédoublement de tâches, CIC et l’ASFC ont mis sur pied un processus de triage commun. Par ailleurs, alors que l’échange de renseignements avec l’ASFC et la CISR devait s’effectuer par voie électronique, cela n’a été appliqué qu’entre CIC et l’ASFC et les échanges avec la CISR continuent de se faire sur papier.
  3. Portée : En raison du nombre plus faible prévu de demandes d’asile, la portée du Projet pilote a été élargie pour inclure l’examen des anciens cas (c.-à-d. les demandes présentées avant l’entrée en vigueur) et la tenue d’une analyse des tendances. En outre, pour renforcer l’intégrité du programme, la portée a été élargie pour inclure l’examen de toutes les décisions de la SPR concernant les demandes d’asile de ressortissants originaires de pays d’origine désignés (POD), l’examen de certains types de cas pour recommandation d’un contrôle judiciaire à la Cour fédérale et les réexamens de demandes.
  4. Structure organisationnelle : On avait prévu à l’origine que les trois gestionnaires désignés seraient au bureau de Toronto. Cependant, en raison de l’augmentation du nombre d’agents principaux d’immigration (API) au bureau de Montréal, on a décidé d’affecter un gestionnaire à ce bureau. En outre, en raison des efforts exigés pour mettre sur pied le processus papier avec la CISR, on a engagé plus d’employés de soutien administratif que prévu au départ. Les niveaux de classification des AEI et des API étaient également inférieurs à ce qui avait été prévu à l’origine, ce qui s’est traduit par des coûts inférieurs pour le Projet pilote, selon les personnes interrogées. Note de bas de page 14
  5. Budget et ETP : Par ailleurs, selon les dépenses estimatives fournies par la Direction générale de la gestion financière, les dépenses du Projet pilote se sont élevées à 3,6 millions de dollars de moins que prévu et on a embauché moins d’ETP que prévu. Ces réductions sont liées au taux élevé de roulement du personnel, ce qui a laissé des postes vacants pendant certaines périodes, ainsi qu’à la classification plus basse des AEI et des API.

Ces modifications ont posé peu de difficultés, principalement liées à la dotation et à la nécessité de gérer le processus papier avec la CISR. Ces difficultés au même titre que les autres défis rattachés à la mise en œuvre du Projet pilote sont résumées ci-dessous.

Défis liés à la mise en œuvre

Constatation : Les plus importants défis posés par la mise en œuvre du Projet pilote ont été le taux élevé de roulement du personnel, le processus d’échange sur papier avec la CISR, le manque de formation et d’outils pour le personnel chargé des examens et des interventions et les problèmes de coordination entre CIC et l’ASFC.

On a demandé aux personnes interrogées et aux participants aux groupes de discussion d’indiquer les principaux défis rencontrés lors de la mise en œuvre du Projet pilote. CIC a cerné les principaux défis suivants :

  1. Dotation : Certains processus de dotation avaient déjà été mis sur pied lorsque le retard de mise en œuvre du Projet pilote a été annoncé, ce qui a entraîné la perte de membres du personnel et la nécessité pour d’autres de trouver des affectations temporaires. Par ailleurs, la nature temporaire du Projet pilote a entraîné un taux élevé de roulement du personnel, des personnes interrogées ayant indiqué que les bureaux des EI sont toujours « en mode dotation et formation ».
  2. Processus d’échange sur papier avec la CISR : Tel qu’il a été indiqué précédemment, l’utilisation d’un système sur papier pour échanger des renseignements entre CIC et la CISR a entraîné une augmentation de la charge de travail et le besoin d’embaucher du personnel administratif supplémentaire.
  3. Formation et outils : Des employés des EI ont fait état d’un manque de formation, en particulier en ce qui a trait aux processus de la SAR Note de bas de page 15, à l’analyse des documents et aux systèmes d’information de CIC, tels que le Système de soutien des opérations des bureaux locaux (SSOBL), le Système mondial de gestion des cas (SMGC) et le Système national de gestion des cas (SNGC) Note de bas de page 16. Ils ont également fait état de lacunes dans les outils disponibles, tels que des procédures normalisées de fonctionnement pour les API et les AEI, des logiciels de comparaison des documents et des logiciels de reconnaissance faciale. En outre, les employés des EI se fient à l’ASFC pour certains renseignements (p. ex., analyse des documents), pourtant aucun mécanisme officiel n’a été mis sur pied pour obtenir ces renseignements (pour de plus amples renseignements sur le sujet, voir la section ci-dessous).
  4. Cadre des examens et des interventions: Du point de vue stratégique, l’absence d’un cadre clair pour orienter le processus d’intervention a été jugé comme constituant un défi majeur. Alors qu’il existe une procédure normalisée de fonctionnement pour le processus de triage conjoint, qui fournit des éléments déclencheurs pouvant justifier une intervention, il a été constaté que le personnel disposait actuellement de peu de lignes directrices sur la procédure d’intervention proprement dite, le processus de collecte des renseignements et les sources d’information qui peuvent être utilisées pour appuyer une intervention. Ainsi, quelques personnes interrogées ont indiqué que la portée des interventions pourrait être trop vaste et qu’elle devrait être mieux définie et rajustée.
  5. Demande d’information des partenaires étrangers : Selon des personnes interrogées, la fonction des examens et des interventions de CIC ne permet de placer qu’un nombre restreint de demandes d’information auprès des partenaires de la Conférence des cinq nations et d’Interpol. Ces demandes procurent de l’information permettant de déterminer les problèmes éventuels d’identité. Il est par conséquent difficile de prioriser convenablement les demandes d’information auprès des partenaires étrangers.
  6. Données sur les examens et les interventions : Des personnes interrogées ont fait état d’un certain nombre de problèmes de données pour le Projet pilote des EI, c’est-à-dire que plusieurs sources de données sont utilisées pour rendre compte du Projet pilote (DGGRO, DCAEP, CDA), mais ces différentes sources ne comprennent pas les mêmes renseignements (voir la partie sur les Limites). Cela se traduit par des incohérences dans les données utilisées pour surveiller et rendre compte du rendement du Projet pilote à l’échelle de CIC.

Certaines de ces difficultés, en particulier celles qui sont rattachées à la formation offerte et à la mise à disposition d’outils, l’absence d’un cadre des EI et les incohérences dans les données, peuvent être attribuables au fait que le Projet pilote en était aux premiers stades de la mise en œuvre au moment de l’évaluation.

Communication et coordination
Constatation : Des mécanismes de communication et de coordination au niveau des cadres au sein des régions et entre les bureaux des EI et CIC ont été mis sur pied et sont considérés efficaces par les personnes interrogées. Cependant, les mécanismes officiels de communication et de coordination mis sur pied entre CIC et l’ASFC sont limités.
À l’intérieur de CIC

L’évaluation a constaté que CIC s’est doté de mécanismes à tous les niveaux pour appuyer la coordination et la communication du Projet pilote, notamment :

  • Au niveau de la direction, la coordination du Projet pilote était assurée par l’entremise des comités mis sur pied pour les réformes du SOAC (p. ex., Comité supérieur d’examen). Des personnes interrogées ont indiqué que ces mécanismes fonctionnaient bien et qu’on avait moins besoin que ces comités se réunissent après la mise en œuvre.

  • Au niveau régional, on a mentionné le Comité de gestion de la région de l’Ontario Note de bas de page 17 comme tribune de hauts fonctionnaires pour discuter du Projet pilote. Le directeur général régional discute également, au besoin, du Projet pilote avec le sous-ministre adjoint délégué des opérations et tient des réunions bilatérales régulières avec le directeur des EI pour discuter du fonctionnement du Projet pilote. Dans les bureaux des EI, le directeur tient des réunions hebdomadaires avec les gestionnaires et des réunions régulières du personnel. Les bureaux des EI communiquent également, au besoin, avec d’autres secteurs de CIC (p. ex., centres de réception des demandes, missions, service juridique).

  • En ce qui a trait à la coordination entre la Région et l’administration centrale (AC), les bureaux des EI et la DGGOC communiquent régulièrement par téléphone, tiennent des réunions en personne deux fois par an et communiquent entre eux au besoin (p. ex., par la boîte de courriel de la DGGOC). Un groupe de travail se réunit également chaque trimestre pour examiner les questions liées aux données.

Les personnes interrogées ont indiqué que ces mécanismes étaient très efficaces et que les relations de travail au sein de CIC étaient très bonnes, en émettant quelques suggestions d’amélioration. Quelques personnes ont exprimé le souhait que l’on mette sur pied des mécanismes de communication plus officiels avec les autres secteurs de CIC, tels que les bureaux des visas et l’unité de traitement des demandes d’asile, car cela se déroule de façon assez informelle à l’heure actuelle. Quelques personnes ont indiqué le besoin d’une meilleure communication ou coordination pour les questions de données pour s’assurer que les données sont analysées et communiquées de façon uniforme.

Entre CIC et les partenaires

Selon des personnes interrogées, le Groupe de travail sur les problèmes opérationnels et de mise en œuvre, présidé par CIC, est un mécanisme efficace permettant à CIC, l’ASFC et la CISR de discuter de la mise en œuvre du Projet pilote et de tout problème connexe Note de bas de page 18. Par ailleurs, le directeur général régional de l’Ontario tient des réunions tous les trimestres avec les directeurs généraux régionaux des trois régions de l’Ontario de l’ASFC, au cours desquelles des mises à jour sur les EI sont habituellement présentées. Au niveau du travail, les personnes interrogées de CIC et de l’ASFC et les participants aux groupes de réflexion de CIC ont, en général, indiqué qu’ils avaient de bonnes relations de travail, mais ont ajouté qu’ils disposaient de peu de mécanismes officiels de coordination et de communication entre les deux organisations. Bien que CIC et l’ASFC adoptent une méthode pour échanger les dossiers, les personnes interrogées et les participants aux groupes de réflexion ont indiqué avoir recours aux contacts informels pour obtenir les renseignements nécessaires (p. ex., renseignements sur les demandeurs d’asile, analyse des documents). Les personnes interrogées de CIC et de l’ASFC ainsi que les participants aux groupes de réflexion de CIC ont indiqué qu’ils avaient besoin de mécanismes plus officiels d’échange des renseignements entre les deux ministères, en particulier au niveau régional. L’absence de mécanismes officiels peut être attribuable au fait que le Projet pilote en était aux premiers stades de la mise en œuvre au moment de l’évaluation.

Outre le Groupe de travail sur les problèmes opérationnels et de mise en œuvre, les personnes interrogées de CIC et de l’ASFC ont mentionné le Comité consultatif sur les pratiques et les procédures Note de bas de page 19 comme tribune pour obtenir des renseignements de la CISR, en ajoutant que c’était principalement une tribune permettant à la CISR de fournir des renseignements aux intervenants, et non pas aux intervenants d’exposer les problèmes à examiner. En dehors de ce comité, selon les personnes interrogées de la CISR et de CIC et les participants aux groupes de réflexion de CIC, la communication et la coordination entre les deux organisations sont limitées aux questions administratives, mais des mécanismes appropriés ont été mis sur pied et fonctionnent bien (c. à d. que CIC peut communiquer avec le greffe ou les agents chargés de présenter les cas, comme le peut tous les ministères).

Un problème éprouvé par CIC au niveau de coordination avec la CISR est le fait que tous les échanges de renseignements se font sur support papier. Quelques personnes ont également indiqué souhaiter plus de rapports directs avec la CISR, bien que l’on sache que la Commission est indépendante et que, par conséquent, les possibilités de communication et de coordination sont restreintes.

3.1.2 Contribution du Projet pilote à l’intégrité du programme

Constatation : Le Projet pilote relatif aux examens et aux interventions contribue à la préservation de l’intégrité du système d’octroi de l’asile car il permet de détecter les problèmes de crédibilité et d’intégrité du programme, et de porter ces renseignements, qui n’étaient pas nécessairement disponibles auparavant, à l’attention des décideurs de la CISR.

Disponibilité des renseignements avant la mise en œuvre du Projet pilote des EI

Par suite de la tenue des interventions, CIC fournit des renseignements aux décideurs de la CISR qui n’étaient pas nécessairement disponibles auparavant à l’échelle du pays. Des personnes interrogées de l’ASFC ont indiqué qu’en raison du mandat de l’Agence lié à la sécurité et à la criminalité, l’établissement des priorités en matière d’examens et d’interventions est fondé sur ces motifs et sur le fait qu’avant la mise en œuvre du Projet pilote, les bureaux de l’ASFC de Montréal et de Vancouver avaient la capacité nécessaire pour également réaliser des examens et des interventions pour des motifs de crédibilité et d’intégrité du programme, mais pas le bureau de Toronto.

Nombre d’examens et d’interventions réalisés

Au cours des dix-huit premiers mois du Projet pilote (de janvier 2013 à juin 2014), CIC a réalisé 10 775 examens de demandes d’asile présentées au Canada, un peu plus des trois quarts (77 %) de ces demandes ayant été examinées avant d’avoir été entendues par la SPR (Tableau 3.1). CIC a réalisé des interventions dans 23 % des cas examinés, ce qui représente 2 465 interventions, dont la presque majorité a été réalisée pour des demandes portées devant la SPR (98 %). La majorité des examens (environ 78 %) et des interventions (70 %) réalisés à la SPR s’est tenue dans le bureau des EI de Toronto. Note de bas de page 20 Durant cette période, le bureau des EI de Montréal a réalisé environ 13 % des examens et 20 % des interventions et le bureau des EI de Vancouver, environ 8 % des examens et 11 % des interventions. Sur les 2 404 cas ayant fait l’objet d’une intervention par CIC devant la SPR, 91 % d’entre eux comportaient des problèmes liés à la crédibilité et 52 %, des problèmes liés à l’intégrité du programme, ce qui indique que les AEI de CIC ont décelé de nombreux motifs d’intervention.

Tableau 3.1 Nombre d’examens et d’interventions réalisés par CIC (de janvier 2013 à juin 2014)
  Janvier à décembre
2013
Janvier à juin
2014
Totaux Total en %
Examens
Section de la protection des réfugiés 5 485 2 798 8 283 77%
Section d’appel des réfugiés 1 062 1 430 2 492 23%
Nombre total d’examens 6 547 4 228 10 775 100%
Interventions
Section de la protection des réfugiés 1 934 470 2 404 98%
Section d’appel des réfugiés 37 24 61 2%
Nombre total d’interventions 1 971 494 2 465 100%
% de cas ayant fait l’objet d’une intervention 30% 11% 23% --

Sources : Direction générale de la gestion du rendement des opérations; Division du contrôle, de l’analyse et de l’évaluation des pays.

Tel qu’il est indiqué à la section 3.1.1, la portée d’origine du Projet pilote a été élargie pour inclure l’analyse des tendances et l’examen des demandes d’asile présentées au Canada avant le 15 décembre 2012 (anciens cas). Sur le nombre total d’examens réalisés, 18 % devant la SPR et 4 % devant la SAR étaient d’anciens cas (Tableau 3.2). Sur le nombre total des interventions réalisées à la SPR, 38 % étaient des anciens cas. Le pourcentage élevé d’interventions sur d’anciens cas est attribuable au travail d’analyse des tendances réalisé par les unités des EI, qui a entraîné le dépôt d’un grand nombre d’interventions contre un groupe particulier de demandeurs d’asile en février et mars 2013, qui avait présenté des demandes avant décembre 2012.

Tableau 3.2 Nombre d’examens et d’interventions réalisés par CIC nouveaux et anciens cas (de janvier 2013 à juin 2014)
  Janvier à décembre
2013
Janvier à juin
2014
Totaux Total en %
Examens à la SPR
Nouveaux cas 4 123 2 646 6 769 82%
Anciens cas 1 362 152 1 514 18%
Totaux 5 485 2 798 8 283 100%
Examens à la SAR
Nouveaux cas 1 017 1 373 2 390 96%
Anciens cas 45 57 102 4%
Totaux 1 062 1 430 2 492 100%
Interventions à la SPR
Nouveaux cas 1 083 404 1 487 62%
Anciens cas 851 66 917 38%
Totaux 1 934 470 2 404 100%

Source : Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

Répercussions des examens et des interventions
Constatation : Des éléments de preuve montrent que les renseignements sur les EI sont utilisés lors de la prise de décisions de la CISR et que les interventions ont une incidence sur le taux d’acceptation des demandes d’asile présentées au Canada, en particulier par pays.

Bien qu’il n’ait pas été possible d’interroger directement les décideurs de la CISR sur la valeur ajoutée du Projet pilote, l’évaluation a examiné un petit nombre de décisions écrites de la SPR pour déterminer s’il y avait une indication que les renseignements fournis par l’intervention étaient utilisés Note de bas de page 21. Dans plusieurs cas, la décision écrite a cité la preuve recueillie lors des examens et des interventions comme facteur dans la décision, ce qui laisse entendre qu’ils sont pris en considération dans le cadre du processus décisionnel. Le bureau des EI a également pu fournir des éléments de preuve, tels que des échanges de courriels, montrant que les problèmes de crédibilité et d’intégrité du programme sont détectés et que les tendances en matière de demandes d’asile sont observées et signalées aux fins d’enquête approfondie.

Pour ce qui est de mesurer la valeur ajoutée des interventions, l’évaluation a examiné les taux de décisions de la SPR pour 2013 et comparé les cas ayant fait l’objet d’une intervention par rapport aux autres cas. Il importe de noter que pour mesurer la valeur ajoutée des examens et des interventions, l’observation de l’évolution des pourcentages de décisions favorables ou défavorables de la SPR au fil du temps (c.-à-d., en comparant 2013 aux années précédentes) n’est pas l’indicateur le mieux approprié. Tout d’abord, en raison du petit nombre d’interventions réalisées, par rapport au nombre total de demandes d’asile présentées chaque année, il est improbable que les pourcentages totaux de décisions soient affectés. Deuxièmement, comme l’ont indiqué des personnes interrogées de CIC, le résultat escompté d’une intervention n’est pas une décision défavorable, mais plutôt de s’assurer que des renseignements complets sont portés à l’attention des décideurs et de renforcer l’intégrité du système en fournissant une fonction d’interrogation durant le processus d’octroi de l’asile.

Pour les cas de 2013, on a observé que pour les cas ayant fait l’objet d’une intervention, les taux de décisions ont été différents de ceux des cas n’ayant pas fait l’objet d’une intervention. Par exemple, comme le montre le Tableau 3.3, dans les cas qui ont fait l’objet d’une intervention par CIC ou par l’ASFC, on a observé un pourcentage plus élevé de décisions défavorables de la SPR que dans les autres cas. Les effets les plus importants observés ont été le pourcentage de décisions favorables de la SPR, qui représentaient 40 % des cas n’ayant pas fait l’objet d’une intervention, 24 % des cas ayant fait l’objet d’une intervention par CIC et 26 % des cas ayant fait l’objet d’une intervention par l’ASFC. Ces observations sont fondées sur un nombre total de 20 474 décisions rendues par la SPR en 2013. Sur ces décisions, CIC est intervenu dans 805 cas, l’ASFC dans 643 cas et aucune intervention n’a été réalisée dans 19 026 cas.

Tableau 3.3 : Résultats des décisions de la Section de la protection des réfugiés, cas ayant fait l’objet d’une intervention et autres cas (de janvier à décembre 2013)
Type d’intervention Décision favorable de la SPR Décision favorable de la SPR (%) Décision défavorable de la SPR Décision défavorable de la SPR (%)
Intervention de CIC 192 24% 400 50%
Intervention de l’ASFC 170 26% 334 52%
Aucune intervention 7 653 40% 8 894 47%
Total 8 015 39% 9 628 47%

Source : Continuum des demandeurs d’asile.

L’examen des taux de décision par pays de citoyenneté des demandeurs d’asile montre que ces différences sont attribuables aux demandes d’asile de ressortissants de quelques pays en particulier. L’évaluation a examiné les taux de décisions de la SPR pour les demandeurs d’asile originaires de pays présumés de persécution et pour lesquels CIC a réalisé un grand nombre d’interventions. Sept de ces pays représentaient 49 % du nombre total d’interventions réalisées par CIC en 2013 (391 sur 805). L’analyse montre que le taux de décisions favorables de la SPR en 2013 était inférieur à celui des trois années précédentes lorsque CIC ne réalisait pas d’interventions. Comme l’illustre le schéma 3.1, entre 2010 et 2012, 66 % des demandes d’asile présentées par des citoyens de ces sept pays ont reçu une décision favorable de la SPR contre 14 % seulement en 2013, certains pays ayant enregistré une baisse importante de leur taux (baisse variant de 6 % à 74 %). Au-delà des interventions, un éventail de facteurs peut avoir une incidence sur les taux d’acceptation; et, par conséquent, il n’est pas possible d’attribuer les changements observés dans les taux d’acceptation uniquement à l’intervention. Note de bas de page 22 En outre, il importe de noter que CIC réalise une intervention lorsque des problèmes de crédibilité ou d’intégrité du programme sont détectés, quel que soit le pays de citoyenneté.

En 2013, la majorité des interventions de CIC découlait de préoccupations en matière d’intégrité du programme rattachés aux tendances en matière de migrations, ainsi qu’aux préoccupations en matière de crédibilité déclenchées par des incohérences ou des anomalies dans les renseignements fournis par les demandeurs d’asile. La troisième catégorie la plus importante a été les questions de crédibilité liées aux antécédents d’immigration au Canada des demandeurs d’asile, y compris les cas antérieurs de fausse représentation (p. ex., défaut de communiquer des renseignements ou fournir de faux renseignements).

Figure 3.1 : Pourcentages de décisions favorables de la SPR (2010-2012 et 2013) pour les principaux pays de ressortissants ayant fait l’objet d’une intervention

figure 3.1
Figure 3.1 : Pourcentages de décisions favorables de la SPR (2010-2012 et 2013) pour les principaux pays de ressortissants ayant fait l’objet d’une intervention - tableau
  Pourcentages de décisions
Décisions favorables 2010-2012 (pas d’intervention) 66%
Décisions favorables 2013 (intervention de CIC) 14%

Source : Continuum des demandeurs d’asile.

Bien que les interventions de CIC semblent apporter de la valeur ajoutée par l’apport de renseignements complets supplémentaires pour la prise de décisions et sur les taux de décisions de la SPR, il importe de noter que les interventions sont réalisées que sur un très faible pourcentage de cas. En 2013, la SPR a rendu 20 474 décisions, dont 4 % (805) ont fait l’objet d’une intervention par CIC et environ un quart (204) de ces interventions découlaient de l’analyse des tendances effectuée par les bureaux des EI sur des anciens cas. Par conséquent, la valeur ajoutée globale des examens et des interventions repose sur l’accent mis sur les préoccupations en matière de crédibilité et d’intégrité du programme au sein du programme d’octroi de l’asile.

Il a été difficile d’effectuer le rapprochement entre les données sur les programmes et les points de vue des personnes interrogées, étant donné ces derniers diffèrent selon qu’il s’agit d’employés de CIC ou de l’ASFC. Certaines personnes interrogées de l’ASFC ont remis en question la valeur du Projet pilote car :

  • l’ASFC était intervenue précédemment pour des raisons de crédibilité sur certains cas de certaines régions;
  • les interventions de CIC n’ont pas toujours permis d’obtenir des renseignements nouveaux.

Des personnes interrogées de CIC et des participants aux groupes de discussion de CIC ont vigoureusement exprimé leur appui au Projet pilote et indiqué qu’il procurait une valeur ajoutée importante :

  • puisqu’il permet de s’assurer que des renseignements complets sont mis à la disposition des décideurs et compilés de façon à pouvoir être utilisés dans le processus décisionnel;
  • parce que des renseignements sur les interventions fournis par CIC ont été explicitement cités dans les décisions de la CISR;
  • parce que le pourcentage de demandes retirées ou abandonnées a augmenté Note de bas de page 23 ;
  • parce que le travail d’analyse des tendances a produit des résultats assez solides et a entrainé des changements dans les taux de décisions défavorables de la CISR.

3.1.3 Efficacité du Projet pilote

L’évaluation a examiné l’efficacité du Projet pilote relativement à l’atteinte des objectifs prévus pour le nombre d’examens et d’interventions et son incidence sur la tenue des audiences de la CISR.

Constatation : Dans l’ensemble, CIC a été en mesure de réaliser le nombre prévu d’examens et d’interventions qui étaient financées, bien qu’il ait été nécessaire d’examiner les demandes d’asile présentées avant l’entrée en vigueur des réformes pour respecter ces cibles.

Atteinte des cibles

Les documents de base du Projet pilote précisaient les cibles pour le nombre d’examens et d’interventions que CIC devaient réaliser Note de bas de page 24. Cependant, en raison des modifications du processus qui n’avaient été prises en considération durant sa conception, ces cibles ont été rajustés au cours de la mise en œuvre. En particulier, étant donné que la fonction de triage est partagée par CIC et l’ASFC, il n’a pas été possible d’établir à l’avance le nombre de demandes d’asile qui devaient être examinées par chaque Ministère. Ces difficultés à établir un nombre cible d’examens a eu un effet boule de neige sur la mesure des progrès réalisés relativement à l’atteinte des autres cibles qui avaient été établis.

Ainsi, le rapport sur les paramètres de réussite de fin d’année 2013 a indiqué que les objectifs établis (en pourcentage de cas examinés) ne reflétaient plus l’efficacité du Projet pilote. Note de bas de page 25 Le nombre d’examens et d’interventions visant les cas tant anciens que nouveaux a plutôt été mesuré par rapport au nombre financé pour cette année-là. En se fondant sur un nombre prévu de 22 500 demandes d’asile présentées au Canada, on a révisé les objectifs pour les fixer à 6 790 examens et à 1 514 interventions (pour la période du 15 décembre 2012 au 31 décembre 2013). Cet objectif a été par la suite défini par le nombre d’examens et d’interventions à réaliser à la SPR et à la SAR.

Comme l’illustre le Tableau 3.4, pour la période du 15 décembre 2012 au 31 décembre 2013, 6 547 examens (96 % de la cible) et 1 971 interventions (130 % de la cible) ont été réalisés. Le Projet pilote a pu dépasser les objectifs en matière de nombre d’examens et d’interventions financés à la SPR. Les cibles relatives aux examens et interventions réalisés à la SAR n’ont pas été atteints, 58 % seulement de la cible en matière d’examens et 6 % en matière des interventions ayant été réalisées. Ce résultat est attribuable au fait que le nombre de demandes d’asile présentées au Canada a été plus faible que prévu, ce qui a limité le nombre des demandes d’asile qui ont finalement été entendues à la SAR. Note de bas de page 26

Tableau 3.4 : Nombre visé d’examens et d’interventions financés par rapport au nombre réel (15 décembre 2012 au 31 décembre 2013)
  Cible financé
Note de pas de page *
Nombre d’EI réalisés % de la cible atteint
Examens
Section de la protection des réfugiés 4 944 5 485 111%
Section d’appel des réfugiés 1 846 1 062 58%
Totaux 6 790 6 547 96%
Interventions
Section de la protection des réfugiés 852 1 934 227%
Section d’appel des réfugiés 662 37 6%
Totaux 1 514 1 971 130%

Source : Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

Il importe de noter que les cibles financées ont été atteints grâce à l’examen des anciens cas, ce qui n’était pas le but original du Projet pilote. Tel qu’il est indiqué à la section 3.1.2, en raison du nombre de demandes d’asile plus faible que prévu au cours de la première année du Projet pilote (10 336 demandes reçues au lieu des 22 500 prévues), CIC a commencé à examiner les demandes présentées au Canada avant le 15 décembre 2012. Cela représente 18 % des demandes examinées devant la SPR et 38 % des demandes ayant fait l’objet d’une intervention devant la SPR. Ici encore, le faible nombre de nouveaux cas examinés était attribuable au nombre plus faible que prévu de demandes d’asile reçues, qui a fait que moins de cas ont été portés devant la SAR.

Répercussions sur les processus d’audience de l’ASFC, les processus du greffe de la CISR et la tenue des audiences de la SPR

Constatation : La fonction des examens et des interventions de CIC n’a pas eu de répercussions néfastes sur les processus d’audience de l’ASFC ni sur les processus du greffe de la CISR, ni n’a contribué de façon significative aux retards dans la tenue des audiences de la Section de la protection des réfugiés.

Les personnes interrogées de l’ASFC et la CISR ont été demandées leurs points de vue relativement aux répercussions du Projet pilote sur les processus d’audience de l’ASFC et les processus du greffe de la CISR, comme facteur d’inefficience ou de retard. Les personnes interrogées n’ont pas fait état de répercussions sur ces processus, bien que celles de l’ASFC aient évoqué des difficultés opérationnelles liées au processus conjoint de triage (pour en savoir plus à ce sujet, se reporter à la section 3.2.3).

L’évaluation n’a pas non plus trouvé d’éléments démontrant que le Projet pilote a entraîné des retards dans la tenue des audiences de la SPR. Les réformes apportées au système d’octroi de l’asile au Canada ont permis d’établir des délais pour la tenue des audiences de la SPR, en se fondant sur le fait que le demandeur d’asile est ressortissant d’un POD ou non originaire d’un POD, et selon que la demande a été présentée à un bureau au Canada ou au point d’entrée. Conformément à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, les audiences devant la SPR doivent être fixées dans les 30, 45 ou 60 jours (30 jours après le renvoi à la SPR pour les ressortissants d’un POD qui ont présenté leur demande d’asile au Canada; 45 jours après le renvoi à la SPR pour les ressortissants d’un POD qui ont présenté leur demande d’asile au point d’entrée et 60 jours après le renvoi pour tous les demandeurs d’asile non originaires d’un POD). Le Rapport sur les paramètres de réussite de fin d’année 2013 indiquait que le but de la politique était de tenir des audiences conformément aux délais prévus par la loi et de produire des rapports dans les délais prescrits. Par conséquent, l’évaluation a également examiné la mesure dans laquelle la tenue de l’audience a été retardée par suite des interventions.

Les personnes interrogées du greffe de la CISR n’ont pas fait état de préoccupations liées à l’incidence du Projet pilote sur l’échéancier ou la tenue des audiences. En outre, alors que le Rapport sur les paramètres de réussite de fin d’année 2013 indiquait que 36 % (2 924) des audiences n’avaient pas été tenues à temps (Tableau 3.5), 29 % d’entre elles (858) avaient été retardées pour des raisons d’équité et de justice naturelle (les retards dus à une intervention sont l’une des raisons des retards figurant dans cette catégorie). Le processus de filtrage préliminaire était à l’origine de près de la moitié des retards dans la tenue des audiences (48 %, soit 1 418 sur 2 924).

Le Rapport sur les paramètres de réussite ne donne pas de précisions sur le pourcentage des retards qui pourraient être attribuables aux examens et aux interventions. Une autre source de données a été examinée pour déterminer la mesure dans laquelle les retards peuvent être attribués à la fonction des examens et des interventions. L’évaluation a examiné les raisons pour les retards dans la tenue des audiences pour tous les cas où une intervention a eu lieu à la SPR en 2013. L’examen a déterminé qu’il n’existe aucune preuve permettant de conclure que les interventions ont contribué de façon significative aux retards dans la tenue des audiences à la SPR (représentant moins que 5 % du nombre total de retards). Note de bas de page 27

Tableau 3.5 : Audiences de la SPR tenues à temps, demandes d’asile de ressortissants de pays d’origine désignés (POD) et de ressortissants non originaires de POD (janvier à décembre 2013)
  Nombre de demandes d’asile de ressortissants de POD Ressortissants de POD
%
Nombre de demandes d’asile de ressortissants non originaires de POD Ressortissants non originaires de POD
%
Nombre total de demandes d’asile Totaux
%
Audiences de la SPR tenues à temps 302 47 4 953 66 5 255 64
Audiences retardées 343 53 2 581 34 2 924 36
Totaux 645 100 7 534 100 8 179 100

Source : Rapport sur les paramètres de réussite de fin d’année 2013

3.2 Pertinence

3.2.1 Nécessité des examens et des interventions

Constatation : Il existe un besoin de réaliser des examens et des interventions pour des raisons de crédibilité et d’intégrité du programme afin de s’assurer que la CISR dispose de renseignements complets lors de prise de décisions, contribuant ainsi à la préservation de l’intégrité globale du système d’octroi de l’asile.

Par suite du Projet pilote relatif aux examens et aux interventions ministériels, CIC a procédé à une intervention dans 23 % des cas examinés. CIC aurait ainsi détecté des problèmes liés à la crédibilité des demandeurs et à l’intégrité du programme, qui, il semble, n’auraient pas été suffisamment portés à l’attention des décideurs. Tel qu’il a été mentionné précédemment, les renseignements provenant des interventions sont pris en considération dans les décisions écrites de la CISR, et les interventions de CIC se sont traduites par de plus faibles taux d’acceptation des cas pour lesquels la SPR a rendu une décision en 2013 - ce qui témoigne de la nécessité de se doter d’un mécanisme pour mener des examens et des interventions. Note de bas de page 28 CIC réalise une intervention lorsque des problèmes de crédibilité ou d’intégrité du programme sont détectés. Dans certains cas, l’analyse des tendances fait ressortir les problèmes systémiques potentiels pour des demandeurs d’asile originaires de régions ou de pays particuliers. Le Projet pilote offre une méthode pour détecter et traiter les problèmes systémiques.

En outre, la majorité des personnes interrogées de l’ASFC et toutes celles de CIC ont convenu qu’il est important de se doter d’une fonction des examens et des interventions pour s’assurer de l’intégrité du programme d’octroi de l’asile, servir de facteur dissuasif pour contrer les abus et s’assurer que les décideurs disposent des renseignements complets nécessaires pour justifier leurs décisions. Bon nombre de personnes interrogées de CIC ont indiqué qu’elles voyaient l’utilité de leurs interventions dans la prise de décisions (c.-à-d., nombre de refus) et que cela témoignait de la nécessité de la fonction.

3.2.2 Harmonisation avec les priorités ministérielles et pangouvernementales

Constatation : Le Projet pilote relatif aux EI est conforme aux priorités du Ministère et du gouvernement visant à renforcer l’intégrité globale du système d’octroi de l’asile.

Renforcer l’intégrité du système d’octroi de l’asile au Canada est cité comme étant une priorité dans les documents de planification et les rapports de CIC dès l’exercice 2006-2007. Dans les années suivantes, ces documents ont continué de faire état de la volonté du Ministère de simplifier le système d’octroi de l’asile au Canada afin d’obtenir des résultats plus rapidement; en 2009-2010, CIC a mis l’accent sur la nécessité de réviser les politiques et les programmes axés sur l’octroi de l’asile afin d’assurer l’intégrité du programme et a souligné que cela permettrait de régler les questions d’exécution en temps opportun, d’efficience et d’efficacité du système d’octroi de l’asile au Canada. Note de bas de page 29

L’intégrité du système d’octroi de l’asile et le besoin de mettre en œuvre des changements pour la renforcer constituent une priorité constante pour le gouvernement du Canada, qui a été mentionnée dans les discours du Trône de 2010 et de 2013. Cette question a également été soulevée dans plusieurs allocutions du ministre de CIC entre 2010 et 2012. L’entrée en vigueur de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés (juin 2010) et de la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada (juin 2012) a permis de souligner l’engagement du gouvernement à redéfinir le système d’octroi de l’asile.

Axé sur l’intégrité, la crédibilité et la lutte contre la fraude, le Projet pilote a été conçu comme un mécanisme destiné à renforcer l’intégrité du système d’octroi de l’asile et à réduire le recours abusif au système, conformément aux priorités de CIC et du gouvernement du Canada.

3.2.3 Rôle et responsabilité du gouvernement fédéral

Constatation : Le gouvernement du Canada a, de par la loi, la responsabilité de protéger les réfugiés, mais également de s’assurer de l’intégrité du système d’octroi de l’asile, ce qui est conforme aux objectifs du Projet pilote. Les rôles de l’ASFC et de CIC dans la tenue des examens et des interventions sont en conformité avec leurs mandats ministériels respectifs. Cependant, du point de vue opérationnel, une plus grande clarté s’impose en ce qui a trait à la division des responsabilités, en particulier pour le processus de triage et les cas hybrides.

Rôle et responsabilité du gouvernement fédéral à l’égard de la protection des réfugiés et de la préservation du système d’octroi de l’asile au Canada

À titre de signataire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, du Protocole de 1967, de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et conformément aux dispositions prévues dans la Charte canadienne des droits et libertés, le Canada a l’obligation juridique, à l’échelle nationale et internationale, d’offrir l’asile et un milieu sécuritaire aux personnes qui ont besoin de protection. En matière de protection des réfugiés, le gouvernement fédéral tire son mandat de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés [paragraphe 3(2)], qui est entrée en vigueur à la suite de l’importante réforme législative de 2002. Le paragraphe 3(2) stipule également qu’il faut assurer le respect de l’intégrité du processus canadien d’asile comme objectif. Ainsi, en plus d’assurer la protection des réfugiés, le gouvernement fédéral est chargé de mettre en œuvre des mesures pour protéger l’intégrité du système d’octroi de l’asile au Canada, qui constitue le principal objectif du Projet pilote.

Rôle de CIC et de l’ASFC dans le cadre du Projet pilote relatif aux examens et aux interventions

Tel que mentionné précédemment, CIC et l’ASFC ont une fonction d’examen et d’intervention. CIC se penche sur les questions liées à la crédibilité et à l’intégrité du programme tandis que l’ASFC se concentre sur les problèmes de criminalité et de sécurité. L’évaluation a examiné le bien-fondé de la division de ce mandat entre deux ministères fédéraux et ses répercussions sur l’exécution de la fonction. Selon la documentation sur les programmes et les renseignements sur les entrevues, le bien-fondé du Projet pilote pour CIC reposait sur le fait que l’ASFC n’examinait pas systématiquement les questions de crédibilité et d’intégrité du programme dans toutes les régions (bien que des personnes interrogées de l’ASFC aient indiqué qu’avant le lancement du Projet pilote, l’Agence réalisait des examens et des interventions sur ces questions dans ses bureaux de Montréal et de Vancouver).

Des points de vue opposés on été recueillis quant à l’efficience du partage des responsabilités entre deux ministères du point de vue opérationnel. Les personnes interrogées de CIC étaient convaincues que la division des responsabilités est raisonnable compte tenu des mandats des ministères et n’ont pas fait état de préoccupations quant au dédoublement des rôles ou à l’inefficience du processus. Les personnes interrogées de CIC estimaient que CIC devait conserver son rôle dans les interventions car le Ministère était mieux placé pour intervenir sur les questions de crédibilité à l’appui de son objectif actuel consistant à renforcer l’intégrité du système d’octroi de l’asile au Canada.

Par contraste, les personnes interrogées de l’ASFC considéraient que l’Agence était mieux placée pour réaliser les examens et les interventions car elle possède la capacité et le savoir-faire nécessaires. Elles ont également indiqué que le partage de cette fonction a entraîné des défis opérationnels, tels que le processus de triage, qui a été décrit comme représentant le plus important défi, et ont aussi précisé qu’il fallait parfois du temps à CIC pour le triage du dossier et sa transmission à l’ASFC (dans la Région de l’Ontario). En outre, lorsqu’un cas hybride Note de bas de page 30 est identifié, il incombe à l’ASFC d’effectuer un examen. Cependant, selon les personnes interrogées de l’ASFC, comme les deux ministères ne s’entendent pas sur la définition et l’identification des cas hybrides, ils se renvoient le dossier. Il serait donc plus efficient que l’ASFC réalise seule les examens et les interventions, et qu’au minimum elle soit responsable du triage dans toutes les régions.

Étant donné que la fonction des examens et des interventions de l’ASFC sortait du cadre de l’évaluation et que cette fonction de l’ASFC est différente de celle de CIC (c.-à-d., processus des interventions, motifs des interventions), l’évaluation ne visait pas à comparer l’efficience de chacune des deux fonctions. Il n’est donc pas possible de tirer des conclusions et de déterminer s’il serait plus efficient ou plus efficace de centraliser la fonction dans un seul ministère. À l’avenir, il faudra procéder, le cas échéant, à une évaluation conjointe de la fonction avec l’ASFC afin d’évaluer de façon exhaustive tous les aspects des EI.


Signaler un problème ou une erreur sur cette page
Veuillez cocher toutes les réponses pertinentes :

Déclaration de confidentialité

Merci de votre aide!

Vous ne recevrez pas de réponse. Pour toute question, contactez-nous.

Date de modification :