Évaluation du Centre d’innovation en matière de réglementation

Adaptation aux défis changeants et enseignements tirés

L’examen de documents montre que le CIR a été conçu à l’origine en tant que point de contact pour les secteurs de l’industrie souhaitant participer à l’expérimentation réglementaire. Le CIR a reçu le mandat d’établir des liens avec les organismes de réglementation et de mettre en place des bacs à sable et des expériences pour que l’industrie puisse introduire de nouveaux produits sur le marché. Le CIR était considéré comme un catalyseur de changement.

La structure du CIR a fait place à un modèle hybride pour soutenir les ministères et organismes de réglementation désireux de travailler avec l’industrie en vue de faciliter l’innovation ou l’expérimentation et pour compenser les coûts pris en charge par ceux‑ci. Dans ce rôle, le CIR :

• aide les ministères et organismes de réglementation à réunir les parties concernées;
• fournit une orientation;
• offre un financement supplémentaire.

Même si le CIR a évolué de façon opportune, il n’est jamais parvenu à jouer le rôle de point de contact de l’industrie, et la mise en œuvre de ses initiatives a eu lieu plus tard que prévu. Certains intervenants clés ont indiqué que la plupart des initiatives de 2019 ont été reportées à 2020, ce qui a coïncidé avec la pandémie. Comme le FRCOR ne faisait pas partie du plan initial du CIR, un financement a été accordé pour le mettre en place, mais sans ressources supplémentaires pour le gérer. Les intervenants clés ont indiqué qu’il a donc fallu recourir à des équivalents temps plein du FDER pour mettre en place le FRCOR, ce qui a retardé la mise en œuvre du FDER.

Pour certaines personnes interrogées, le manque de capacité des ministères et organismes de réglementation a posé un défi supplémentaire. Le manque de ressources et de connaissances en matière d’expérimentation a limité leur capacité à collaborer avec le CIR. L’expérimentation réglementaire était peu connue et peu comprise. Le CIR a surestimé l’éventail des compétences, le niveau d’expérience des personnes travaillant dans les affaires réglementaires et leur capacité à faire la distinction entre l’innovation et l’expérimentation.

L’évaluation a révélé que les demandeurs de financement dans le cadre du FDER ont eu de la difficulté à remplir les critères d’admissibilité au financement. Les personnes interrogées ont déclaré qu’il était difficile de satisfaire aux exigences fixées par le CIR. Les intervenants clés du CIR ont indiqué qu’ils ont dû déployer des efforts considérables pour aider les demandeurs à s’assurer que leurs projets satisfaisaient aux critères. Les défis comprenaient la définition du problème, la description de la viabilité du projet, la conception expérimentale, la méthodologie, les indicateurs et les mesures connexes.

Quelques personnes interrogées ont souligné que le CIR évolue pour élargir la portée du FDER afin d’inclure des projets émergents, étant donné que les ministères et organismes de réglementation ont besoin de soutien pour élaborer leurs propositions. Dans de tels cas, les ministères et organismes de réglementation peuvent utiliser les fonds du FDER pour trouver des occasions d’expérimentation ou d’innovation en matière de réglementation. L’élargissement de la portée s’harmonise bien avec la recommandation de Nesta (en anglais seulement), qui est un partenaire du CIR, de soutenir les projets dès les premières étapes de leur conception afin de faciliter la définition des problèmes et des objectifs d’apprentissage.

Plus récemment, le CIR a reçu davantage de propositions pour que le gouvernement numérise les processus ou élabore des solutions intégrées. Sur la base d’une recommandation de son Comité directeur, le CIR a apporté des précisions quant à son soutien aux initiatives comportant d’importantes composantes de technologie de l’information (TI). Le CIR soutient des projets qui visent la réalisation d’expériences dont le but est de vérifier si une solution de TI est viable ou constitue la meilleure solution pour régler leur problème. Étant donné que ces propositions de TI requièrent des fonds appréciables et que les fonds du FDER sont limités, le CIR a décidé de limiter ce financement aux projets qui visent à mettre au point des prototypes.

Critères d’admissibilité au FRCOR et au FDER

Les ministères et organismes de réglementation étaient partagés quant aux critères d’admissibilité au FDER et au FRCOR.

S’agissant du FRCOR, la plupart des ministères et organismes de réglementation financés n’ont pas eu de difficulté à satisfaire aux critères, et la plupart des intervenants clés ont trouvé que les critères étaient clairs. Seuls quelques-uns d’entre eux ont eu du mal à faire la distinction entre le FRCOR et le FDER.

S’agissant du FDER, la plupart des ministères et organismes de réglementation financés ont eu du mal à satisfaire aux critères techniques. Les intervenants clés ont déclaré que même si le processus est long et intense, il est utile, car il force les ministères et organismes de réglementation à réfléchir aux expériences de façon systématique.

Parmi les autres défis signalés par les ministères et organismes de réglementation en ce qui concerne les critères d’admissibilité au FDER, citons :

• la complexité de la définition d’une expérience, ce qui a nécessité plus de temps pour remplir la demande (les demandeurs qui ne sont pas des chercheurs ont eu particulièrement de la difficulté à relever ce défi);
• la définition de viabilité comme critère aux premières étapes d’une proposition, car une telle définition nécessite l’évaluation d’une multitude de paramètres pour élaborer le cadre d’éléments probants et d’expérimentation;
• un manque de cohérence dans l’application des critères du CIR d’un projet à l’autre.

Aux fins de l’admissibilité au financement du FRCOR, une proposition est évaluée en fonction de son incidence économique et de son effet sur la compétitivité, et, en ce qui concerne le FDER, en fonction de critères d’intérêt public et de viabilité

Le rôle des partenariats

L’examen de documents montre que les partenariats ont joué un rôle important dans l’efficacité du CIR.

Le CIR :

• a contribué aux efforts d’innovation en matière de réglementation et a coordonné de tels efforts de concert avec les ministères partenaires et à l’échelle internationale;
• a constitué un groupe de travail interministériel;
• disposait d’un comité directeur qui comprenait des représentants des organisations suivantes :
  • la Communauté des régulateurs fédéraux;
  • Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE);
  • Environnement et Changement climatique Canada;
  • Transports Canada;
  • Santé Canada;
  • l’Unité de l’impact et de l’innovation du Bureau du Conseil privé;
  • Horizons de politiques Canada (travaux sur des initiatives horizontales).

Le CIR s’est également associé au groupe d’expérimentation du SCT, à l’École de la fonction publique du Canada, au Bureau du dirigeant principal de l’information et à ISDE. Selon l’examen des documents et les personnes interrogées, compte tenu du rôle des grappes d’innovation mondiales d’ISDE dans la création de partenariats visant à construire des écosystèmes d’innovation, le CIR a entamé des discussions avec les Supergrappes d’innovation d’ISDE et l’équipe du Projet pour l’hypercroissance mondiale d’ISDE pour établir des liens avec les organismes de réglementation et repérer les obstacles réglementaires plus tôt. Ainsi, le CIR est mieux à même d’explorer des possibilités de collaboration et d’élargir son réseau de nouveaux partenaires.

Le CIR^{Note de bas de page 8} coordonne la participation du Canada aux Nations agiles, un forum intergouvernemental qui favorise la coopération dans l’environnement réglementaire mondial aux fins de l’innovation. Les entrevues avec deux ministères et organismes de réglementation soulignent la nécessité pour le SCT de faciliter la communication et la collaboration entre les ministères et organismes de réglementation en vue de propositions conjointes et de participation aux Nations agiles. Les personnes interrogées ont indiqué qu’elles avaient tissé des liens elles-mêmes pour travailler avec les Nations agiles, là où le CIR aurait pu le faire compte tenu de sa « vue d’ensemble du paysage de l’innovation réglementaire ».

L’examen pangouvernemental a relevé trois pratiques exemplaires que le SCT pourrait adopter avec les Nations agiles.

1. Envisager d’utiliser un outil de suivi de la participation pour repérer les ministères et organismes de réglementation qui souhaitent participer à des activités liées aux Nations agiles ou qui seraient de bons candidats à cet égard. Cela permettrait au SCT de solliciter la participation des ministères et organismes de réglementation aux Nations agiles et faciliterait la communication entre les ministères et organismes de réglementation qui travaillent à des projets d’innovation réglementaire connexes.
2. Fournir, dans la mesure du possible, un soutien plus direct afin d’atténuer les problèmes de capacité qui empêchent les parties intéressées de participer aux activités liées aux Nations agiles. Il pourrait par exemple s’agir de fournir davantage d’aide à la rédaction des propositions.
3. Continuer à diffuser de l’information sur les Nations agiles lors des ateliers pour renforcer la sensibilisation et trouver des partenaires qui aimeraient prendre part aux activités connexes à l’avenir.

Soutenir les ministères et organismes de réglementation

L’examen de documents a indiqué que la création du CIR est, en soi, considérée comme une initiative innovante. L’expérimentation réglementaire et l’utilisation de bacs à sable pour innover constituent des nouveautés au sein du gouvernement. La plupart des personnes interrogées conviennent qu’il serait utile d’offrir aux ministères et organismes de réglementation un endroit sûr pour expérimenter ou entreprendre des projets pilotes, en particulier lorsque des fonds sont disponibles à cette fin. Le CIR et certains ministères et organismes de réglementation n’ont pas été en mesure d’exploiter ces outils comme prévu en raison de l’aversion pour le risque et du manque de capacité (équivalents temps plein et budget). On semble aussi ignorer ce qui distingue un bac à sable d’une expérience et la manière d’utiliser les bacs à sable et les expériences pour surmonter les obstacles rencontrés par l’industrie. Enfin, la plupart des ministères et organismes de réglementation n’ont pas le pouvoir législatif de mener des expériences réglementaires et ne peuvent donc le faire que s’ils obtiennent des exemptions.

Les ministères et organismes de réglementation non financés ont indiqué trois manières par lesquelles le CIR pourrait les soutenir :

1. en jouant un rôle dans « l’établissement de liens entre les ministères » pour faciliter les discussions, améliorer la sensibilisation des acteurs clés et coordonner le travail entre les différents ministères qui œuvrent dans le même espace;
2. en adaptant les extrants à tous les publics qui participent au travail d’innovation en matière de réglementation (par exemple, en utilisant un langage clair et simple et en s’assurant que les extrants sont faciles à comprendre);
3. en aidant les ministères et organismes de réglementation à surmonter les « obstacles internes qu’ils se sont eux-mêmes imposés », comme l’aversion pour le risque.

Mettre les résultats en commun

L’examen des documents a révélé que le CIR diffuse les résultats des projets aux ministères et organismes de réglementation au moyen des projets soutenus par le CIR sur GCcollab, de la présentation sur l’expérimentation réglementaire du CIR pour les organismes de réglementation et du Rapport sur les enseignements tirés du FRCOR. Si la plupart des personnes interrogées étaient d’accord pour dire que les résultats des projets financés par le CIR ont été communiqués dans l’ensemble du gouvernement, certaines estiment que le CIR devrait adopter une approche plus active et présenter les projets et les résultats à l’extérieur, par exemple aux Supergrappes d’innovation d’ISDE, à l’équipe du Projet d’hypercroissance mondiale, aux responsables des initiatives de réglementation souple ou à la Table sur la réglementation souple au niveau des directeurs généraux^{Note de bas de page 9}. Le CIR a entamé des discussions avec les groupes des Supergrappes d’ISDE, mais il ne s’est pas rendu à l’étape de la présentation des projets au secteur privé.

L’évaluation a révélé que les ministères et organismes de réglementation communiquent eux‑mêmes parfois les résultats de leurs projets à l’échelle du gouvernement et de l’industrie. Les responsables de la moitié des études de cas ont présenté, dans une certaine mesure, les résultats de leurs projets à l’échelle du gouvernement. En ce qui concerne une étude de cas en particulier, les résultats du projet ont été largement diffusés dans le cadre d’ateliers et de diverses séances de mobilisation destinés aux associations de l’industrie concernées et d’autres organismes. Pour une autre étude de cas, les résultats ont été communiqués à des partenaires fédéraux et provinciaux ainsi qu’à l’École de la fonction publique du Canada, puis mis à la disposition d’autres organismes au moyen d’une licence de Creative Commons. L’évaluation a également révélé que, pour deux études de cas, les partenaires de l’industrie concernés n’étaient pas au courant du financement ni de la participation du CIR.

Soutenir l’innovation

La plupart des projets financés dans le cadre du FDER ont un long cycle de vie^{Note de bas de page 10}. Il s’agit de projets de deux ans ou de projets par phases qui ne sont pas encore terminés. Une évaluation réalisée par Nesta en 2022 a montré que deux des cinq projets du FDER favorisaient l’innovation au sein de l’industrie :

1. un bac à sable pour un programme pilote d’accréditation en matière d’intelligence artificielle (IA);
2. un bac à sable pour l’utilisation d’aéronefs actuellement interdits pour la formation des pilotes à l’école de pilotage.

Selon les entrevues réalisées et les données recueillies dans le cadre des études de cas, même si l’école de pilotage a cessé de fournir la formation en raison d’un problème d’approvisionnement en aéronefs pendant la pandémie, le Conseil canadien des normes a continué d’accorder l’accréditation en matière d’IA. Les personnes interrogées participant au projet d’IA étaient convaincues que le projet entraînerait un apprentissage important pour l’avenir des normes de contrôle de la qualité dans le développement de l’IA et prévoyaient d’en élargir la portée pour tenir compte des applications d’IA supplémentaires à l’avenir.

D’autres projets ont mis à l’essai de nouvelles approches ou des modifications de processus internes. Dans un cas, le CIR a aidé ISDE à tirer parti de l’IA pour améliorer la façon dont le Bureau de la concurrence d’ISDE mène ses activités. Dans un autre cas, le CIR a aidé ISDE à combler une lacune dans la formation sur les justificatifs numériques pour les personnes travaillant dans les domaines des politiques et des affaires. Les approches de formation les plus pertinentes pour ces personnes ont été mises à l’essai dans le cadre du projet.

Fonds pour les dépenses d’expérimentation réglementaire

Les projets d’expérimentation du CIR ont un long cycle de vie et peuvent comprendre différentes phases. Quelques-uns d’entre eux sont encore en cours et, dans un cas, le projet n’a pas pu être réalisé. Les études de cas et les entrevues ont permis d’obtenir quelques exemples, notamment les suivants :

• en ce qui concerne un projet en particulier, la première phase vient d’être terminée et les enseignements tirés seront appliqués à d’autres problèmes réglementaires dans le secteur des produits chimiques;
• un financement sur deux exercices financiers a été accordé pour un projet d’expérimentation sur l’IA en cours (avant le FDER, le ministère ou organisme de réglementation avait eu recours au FRCOR pour ce même projet);
• pour une expérience, la limite de deux ans prévue dans le cadre du FDER était incompatible avec le type de recherche requis et le report des fonds d’une année à l’autre n’a pas permis de régler les problèmes d’approvisionnement, ce qui a entraîné l’abandon de l’expérience.

Une étude de cas a révélé que trois approches de formation différentes (un portail éducatif, des démonstrations et des séances interactives) et des documents à l’appui élaborés et utilisés pour les justificatifs numériques avaient été mis à disposition sur un portail d’apprentissage en ligne d’ISDE et communiqués sous une licence de Creative Commons. Ces approches ont été mises à disposition pour encourager d’autres organisations à s’en inspirer et à les améliorer. Une personne interrogée a mentionné qu’une partie du contenu avait déjà été réutilisée par un tiers.

Fonds de renforcement des capacités des organismes de réglementation

Selon les entrevues et les études de cas, la plupart des bénéficiaires du FRCOR sont parvenus à appliquer les résultats de leurs projets à des degrés divers.

• Un ministère ou organisme de réglementation a publié sa trousse d’outils, laquelle a été jugée l’un des outils les plus utiles du domaine au cours de l’année qui a suivi.
• Un autre ministère ou organisme de réglementation a lancé un nouveau portail qui fournit de l’information et des services pour le règlement des différends en ligne afin de favoriser la conformité à la Loi sur l’équité salariale.
• Quelques ministères et organismes de réglementation ont publié les résultats de leurs projets sur leurs sites Web respectifs et les ont présentés lors de conférences.
• Parmi les autres projets, certains étaient exploratoires, mais ils ont donné lieu à la formulation de recommandations pour des travaux futurs, par exemple, production d’une feuille de route pour l’adoption d’une approche collaborative visant la mise en place de permis pour des projets miniers.

L’échéancier prévu pour les projets a empêché certains ministères et organismes de réglementation d’appliquer les résultats comme ils l’auraient espéré.

Les ministères et organismes de réglementation financés et non financés ont soumis les suggestions ci-dessous à l’attention du CIR.

• Envisager des moyens de financer des initiatives ou des projets à plus long terme. La limite d’un à deux ans est incompatible avec les projets de recherche qui nécessitent des acquisitions, ce qui peut être un processus de longue haleine.
• Déterminer les obstacles courants à l’innovation réglementaire dans le secteur public (par exemple, en offrant un soutien ciblé pour faciliter l’embauche d’experts-conseils ou d’autres experts).
• Améliorer la portée des projets en proposant une définition normalisée et claire (c’est‑à-dire moins technique) de l’expérimentation et de l’innovation, dont des exemples de résultats.
• Élargir les objectifs de financement du FDER pour tenir compte d’autres outils d’innovation en plus de l’expérimentation afin d’accroître l’accessibilité et de favoriser l’innovation.