Résultats de la stratégie relative à l’économie clandestine de 2015-2018 de l’Agence du revenu du Canada

Résumé exécutif

L'économie clandestine (EC) est constituée d'activités économiques qui sont partiellement ou entièrement dissimulées au gouvernement dans le but d'éviter de payer de l'impôt et de remplir d'autres obligations en matière de déclaration au gouvernement, par exemple, les cotisations au Régime de pensions du Canada et à l'assurance-emploi.

Les activités de l'EC nuisent à la croissance économique au Canada puisque les entreprises légitimes ont de la difficulté à croître lorsqu'elles sont en concurrence avec des entreprises qui exercent leurs activités au noir. En conséquence, les contribuables honnêtes se trouvent à porter le fardeau de combler l'écart de revenu créé par l'EC. En outre, l'EC réduit les recettes fiscales pour tous les ordres de gouvernement, ce qui restreint la capacité du gouvernement à fournir les services et les prestations dont profitent les Canadiens et auxquels ils s'attendent.

Depuis de nombreuses années, l'Agence du revenu du Canada (ARC) lutte contre l'EC dans le cadre de ses efforts visant à promouvoir des conditions équitables pour les entreprises et les particuliers canadiens. L'ARC a rendu publique sa stratégie de 2015-2018 pour la première fois en novembre 2014. La stratégie visait à réduire l'acceptabilité sociale de l'EC et la participation à celle-ci en mettant l'accent sur trois grands thèmes :

• améliorer davantage notre compréhension de l'EC;
• chercher à réduire l'acceptabilité sociale de la participation à l'EC;
• déployer un éventail d'initiatives afin d'encourager l'observation et de réduire la participation à l'EC.

En raison de la nature vaste et diversifiée de l'EC et des ressources limitées pour veiller à l'observation, il est nécessaire de déployer d'autres initiatives qui s'ajoutent aux activités de vérification, comme la communication et l'éducation, pour s'attaquer à l'EC.

Cela permet aux ressources affectées à la vérification de se concentrer sur les contribuables les plus contrevenants qui participent à l'EC. Voici les résultats des efforts déployés dans les secteurs à risque élevé le cadre de la mise en œuvre de la stratégie précédente :

• découverte de plus de 4 milliards de dollars en revenus non déclarés liés à l'EC du 1^er avril 2015 au 31 mars 2018;
• plus de 1 milliard de dollars d'impôts supplémentaires, y compris plus de 200 millions de dollars en pénalités;
• examen de plus de 108 000 déclarations, qui s'est traduit par une incidence fiscale de plus de 1 milliard de dollars d'autres initiatives, axées sur le repérage des non-déclarants.

L'ARC a retenu plusieurs leçons importantes découlant de la mise en œuvre de la stratégie, leçons qui ont contribué à former la base de la nouvelle stratégie. En voici quelques-unes :

• Les messages d'incitation visant les secteurs de l'EC semblent être moins efficaces pour modifier le comportement des contribuables, comparativement à des techniques plus rigoureuses, comme la vérification.
• Les campagnes de sensibilisation devraient être une priorité puisque de nombreux Canadiens ne comprennent toujours pas l'incidence de l'EC sur leurs obligations fiscales.
• L'ARC devrait mieux utiliser les renseignements provenant de tiers pour identifier les contribuables présentant le risque le plus élevé et traiter ces cas.
• Les activités d'observation doivent être adaptées aux nouveaux risques associés aux nouveaux types de modèles d'affaires (par exemple, les plateformes numériques).

Introduction

La lutte contre l'économie clandestine (EC) est l'une des principales priorités en matière d'observation de l'Agence du revenu du Canada (ARC). En novembre 2014, l'ARC a rendu publique sa stratégie triennale de 2015 à 2018 pour lutter contre l'EC.

Le travail entrepris pour lutter contre l'EC comprenait un mélange d'activités de communication, d'éducation, de vérification et de recouvrement. L'ARC a également poursuivi ses efforts pour repérer les non-déclarants, mener des recherches et obtenir des données auprès de tiers afin de permettre l'identification des contribuables présentant un risque élevé de participer à l'EC.

Bien que certaines initiatives soient terminées, d'autres sont toujours en cours. Certaines d'entre elles ont été jugées suffisamment importantes pour être intégrées aux activités quotidiennes de l'ARC.

Toutes les initiatives n'ont pas eu le succès escompté, mais certaines ont dépassé les attentes. Dans tous les cas, les leçons qu'on en a tirées ont été prises en compte dans l'élaboration de la nouvelle stratégie relative à l'EC.

Ce rapport a pour but de souligner certaines des initiatives entreprises par l'ARC dans le cadre de la stratégie.

Thème 1 : Améliorer davantage notre compréhension de l’EC

L'ARC a amélioré sa compréhension de l'EC au moyen de la recherche et de l'analyse, et en tirant parti des renseignements fournis par les partenaires gouvernementaux et les intervenants externes. Grâce à ces efforts, l'ARC a une bien meilleure idée des secteurs de l'industrie qui présentent un risque plus élevé de participation à l'EC.

1.1 Recherche et analyse continues

Pour mieux comprendre les industries qui participent à l'EC, l'ARC a demandé à Statistique Canada d'estimer l'ampleur de l'EC au Canada. Ces renseignements ont non seulement aidé à préciser l'étendue de l'EC à l'échelle nationale et provinciale ou territoriale, mais ont aussi permis de cerner les secteurs qui comportent un nombre élevé d'activités liées à l'EC et les secteurs où les activités relatives à l'EC sont en émergence.

L'ARC a mené des études sur le comportement des contribuables, lesquelles ont révélé que les contribuables qui ne produisent pas leur déclaration de revenus (les non-déclarants) réagissent différemment selon l'approche utilisée en matière d'observation. Cette information influencera l'approche qu'adoptera l'ARC à l'égard des non-déclarants à l'avenir.

L'ARC a également regardé les façons de faire d'autres administrations fiscales afin d'établir des pratiques exemplaires en ce qui a trait à l'identification, à la détection et à l'approche à privilégier en ce qui a trait à l'EC. En règle générale, on a constaté que les autres administrations fiscales utilisent des approches semblables pour lutter contre l'EC, dont bon nombre comprennent des tactiques préventives au moyen de l'engagement et de l'éducation du public. Bien que les diverses approches diffèrent d'un pays à l'autre, les stratégies globales utilisées par d'autres administrations fiscales cadrent avec l'approche de l'ARC à l'égard de l'EC.

1.2 Partenaires gouvernementaux et intervenants externes

Afin de mieux comprendre l'EC, le Comité consultatif de la ministre sur l'économie clandestine (le Comité) a été mis sur pied pour tirer profit des connaissances de l'industrie et favoriser les partenariats entre le gouvernement et les intervenants externes. Le Comité est composé de représentants de l'industrie, d'associations professionnelles et du milieu universitaire. Il a pour but de fournir des conseils sur les tendances de l'EC, de cerner les nouveaux risques, de mieux comprendre les comportements des contribuables en ce qui a trait à l'observation et de contribuer à l'élaboration d'outils d'observation. Le Comité a indiqué qu'il est nécessaire que l'ARC formule des messages à l'intention des entreprises et des consommateurs. Il a aussi encouragé l'ARC à multiplier les communications sur les risques de participer à l'EC et à mieux illustrer les résultats obtenus par l'ARC relativement à la lutte contre l'EC.

L'ARC a également collaboré avec les gouvernements provinciaux et territoriaux dans le but de lutter contre l'EC. Par l'intermédiaire du Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur l'économie clandestine, l'ARC a transmis des renseignements et des résultats de recherches sur l'EC aux provinces et aux territoires. On s'attend à ce que l'échange de ces renseignements se traduise par une meilleure coordination des efforts déployés pour lutter contre l'EC.

De plus, l'ARC a approfondi ses connaissances sur l'EC auprès de ses partenaires provinciaux et territoriaux, et au moyen d'une série de réunions avec des associations professionnelles et de l'industrie et d'autres intervenants. Plusieurs thèmes sont ressortis de ces discussions, y compris la nécessité d'améliorer la façon d'échanger les renseignements, les possibilités d'avoir recours à des messages collaboratifs pour faire connaître des projets et la nécessité d'améliorer les activités de sensibilisation et d'éducation.

Dans le cadre de ses échanges avec des partenaires gouvernementaux et des intervenants externes, l'ARC a reçu de précieux commentaires, particulièrement en ce qui concerne les messages sur l'EC. Par exemple, les commentaires des membres du Comité l'ont amenée à réviser les pages Web du Programme des indices de l'Agence du revenu du Canada pour la rendre plus claire, inclure davantage de renseignements sur la confidentialité et souligner la différence entre le processus pour signaler des indices et le Programme de dénonciateurs de l'inobservation fiscale à l'étranger. L'ARC a aussi tenu compte des commentaires dans ses efforts pour lutter contre l'EC et dans diverses initiatives visant à élaborer des messages sur l'EC, comme la campagne sur les réseaux sociaux illustrée au thème 2 de ce rapport. Les connaissances acquises durant ces discussions se sont avérées essentielles pour parfaire la compréhension qu'a l'ARC de l'EC et ont été intégrées à sa future stratégie pluriannuelle.

1.3 Prochaines étapes

L'ARC poursuivra ses recherches et son analyse sur l'EC afin de mieux comprendre les secteurs qui risquent davantage de participer à l'EC.

De plus, le Comité et le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur l'économie clandestine poursuivront leur travail, guidés par la stratégie relative à l'économie clandestine de 2018 à 2021. Quant à elle, l'ARC continuera de tirer parti de cette collaboration positive et de chercher des occasions de travailler avec d'autres partenaires gouvernementaux et intervenants externes. Par exemple, l'ARC collabore avec les provinces et les territoires en vue d'améliorer son accès à l'information afin de recueillir des renseignements sur des composantes de l'inobservation.

Thème 2 : Chercher à réduire l’acceptabilité sociale de la participation à l’EC

Dans cette optique, une stratégie de marketing pluriannuelle a été créée afin de mieux faire connaître les risques liés à l'achat de biens ou de services auprès de ceux qui opèrent dans l'EC. Cette stratégie comprenait de nombreuses activités éducatives et de communication visant à sensibiliser le public aux risques liés à la participation à l'EC.

2.1 Communication, campagnes éducatives et trousse d'outils en ligne

Une page Web de la campagne de sensibilisation du public a été créée pour Canada.ca. Elle comprenait des renseignements sur les façons dont les Canadiens tirent profit des impôts perçus, une définition des composantes de l'EC, des outils utilisés par l'ARC pour détecter les activités de l'EC, ainsi que des conseils aux consommateurs et aux entreprises sur la façon d'éviter de participer à l'EC. Les Canadiens peuvent toujours consulter la page de la campagne.

En février 2017, l'ARC a lancé une campagne publicitaire sur les plateformes de médias sociaux. La campagne s'est déroulée du 13 février au 26 mars 2017 sur Facebook et Kijiji. À elles seules, les publicités sur Facebook ont rejoint plus de 600 000 utilisateurs. Le nombre de visites a augmenté de façon considérable sur la page Web de la campagne, qui fournissait des renseignements sur les outils de l'ARC pour détecter les activités de l'EC, et soulignait les risques et les conséquences auxquels s'exposent les consommateurs et les entreprises qui participent à l'EC.

De plus, une autre campagne publicitaire sur le Web et les médias sociaux a été lancée au début de 2018. Elle comportait des messages éducatifs sur les services qui sont financés par les impôts et des conseils pour les propriétaires d'entreprise. La campagne comprenait des publicités sur LinkedIn visant les propriétaires d'entreprise et les conseillers financiers et portant sur les risques liés à la participation à l'EC; une série de tweets utilisant les mêmes annonces de LinkedIn; et des bannières publicitaires Web diffusées sur Spotify, eBay et Kijiji pour montrer aux Canadiens les avantages de notre régime fiscal.

Une trousse d'outils accessible en ligne a aussi été créée pour les députés afin qu'ils puissent transmettre des messages sur l'EC à leurs électeurs.

L'ARC a également établi un partenariat avec l'Association canadienne des constructeurs d'habitations (ACCH) dans le cadre de la campagne « Par écrit, s'il vous plaît! ». L'objectif de la campagne était d'informer les consommateurs des risques non liés à l'impôt auxquels ils peuvent s'exposer lorsqu'ils font affaire avec un entrepreneur trempant dans l'EC. On s'attendait à ce que le consommateur, au fait de ces renseignements, soit moins susceptible de faire affaire avec des rénovateurs qui opèrent « hors livres » ou « au noir ». Entre le 1^er avril 2015 et le 31 mars 2018, plus de 16 700 membres de l'industrie et 99 000 propriétaires ont été exposés à « Par écrit, s'il vous plaît!» dans les foires commerciales, tandis que 3 330 membres de l'industrie et 10 500 propriétaires ont participé à des séminaires. L'ACCH a également créé des histoires et des vidéos d'horreur sur la rénovation, qui ont été diffusés sur Twitter et Facebook, sur son site Web et sur celui de l'ARC. Les vidéos, également diffusées sur YouTube, ont été vues 216 000 fois.

L'ARC a aussi diffusé davantage de messages liés à l'EC sur son compte Twitter. Elle a aussi cherché des occasions de faire de la promotion croisée par l'entremise de ses partenaires des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux afin d'élargir la portée de ce ces messages. Par exemple, l'ARC a inclus des promotions mensuelles sur le compte Facebook « Questions d'argent » du gouvernement.

Il n'est pas possible de mesurer l'incidence directe de ces campagnes sur le comportement des contribuables, lequel est influencé par de nombreux facteurs. Cependant, la portée mesurée de ces campagnes semble indiquer que le public cible connaît un peu mieux les risques liés à la participation à l'EC.

2.2 Collaboration avec les partenaires gouvernementaux et les intervenants externes

L'ARC a pris en compte les commentaires reçus des membres du Comité pour élaborer de nouveaux produits de communication et améliorer ses messages sur les risques liés à la participation à l'EC.

Les partenariats, comme ceux avec l'ACCH et le Comité, ont permis à l'ARC d'optimiser l'utilisation des voies de communication et d'élargir sa portée. Ces collaborations ont donné lieu à l'élaboration de documents de communication partageables, y compris une trousse d'outils en ligne qui comprend des vidéos, des affiches et des cartes Twitter, ainsi que des articles et des messages de la campagne « Par écrit, s'il vous plaît! ».

2.3 Prochaines étapes

En évaluant l'efficacité de ses activités éducatives et de communication, et en tenant compte des observations tirées de la recherche sur l'opinion publique menée en 2017-2018, l'ARC est maintenant en mesure de peaufiner ses messages sur les risques, et elle les transmet à un plus vaste public. À ce jour, les activités visaient en grande partie les consommateurs. Toutefois, l'ARC créera également des messages personnalisés destinés aux petites entreprises, étant donné que la recherche sur l'opinion publique a révélé que de nombreux propriétaires de petites entreprises ne sont toujours pas au courant des conséquences de participer à l'EC et de leurs obligations fiscales.

La clé pour assurer la réussite du marketing social est un système de recherche rigoureux, une approche stratégique intégrée à la mise en œuvre et des efforts soutenus sur plusieurs années. L'ARC accroîtra ses efforts dans ce domaine au cours des prochaines années.

De plus, l'ARC prévoit communiquer avec les étudiants de niveau postsecondaire et les nouveaux immigrants afin d'élargir la portée des messages sur l'EC. Elle espère ainsi entraîner un changement d'attitude à l'égard de l'acceptabilité sociale de l'EC.

Thème 3 : Déployer un éventail d’initiatives afin d’encourager l’observation et de réduire la participation à l’EC

L'un des principes clés des activités d'observation de l'ARC est l'utilisation de la bonne intervention selon le type de risque. Les méthodes employées par l'ARC pour encourager l'observation et réduire la participation à l'EC comprennent des campagnes éducatives et de communication, des campagnes d'envoi de lettres, des vérifications et, s'il y a lieu, des poursuites au criminel. Ces activités, ainsi que l'expérience acquise, aident l'ARC à choisir le type d'intervention approprié pour chaque contribuable.

3.1 Campagnes de lettres

Des campagnes de lettres ont été menées dans certains secteurs de l'EC. Les lettres visaient à sensibiliser les contribuables à des erreurs courantes propres à leur situation fiscale, et pour les encourager à corriger des déclarations produites antérieurement, au besoin.

Entre autres, une campagne de lettres novatrice a été menée pour tester l'efficacité des messages d'incitation. Même si on a constaté une augmentation du trafic sur une page Web après l'envoi des lettres, elles n'ont eu aucune incidence sur le comportement des contribuables. Plus précisément, les résultats ont révélé que les lettres d'incitation n'ont pas fait augmenter le nombre de contribuables qui ont demandé à corriger leurs déclarations de revenus, ou le montant de revenu déclaré. Toutefois, les résultats portent à croire que des méthodes de dissuasion plus fermes seraient plus efficaces pour combattre l'EC. Ces résultats seront utiles pour guider et inspirer d'autres initiatives d'observation semblables.

3.2 Activités d'observation

Entre le 1^er avril 2015 et le 31 mars 2018, l'ARC a mené près de 17 000 vérifications de l'impôt sur le revenu et de la TPS/TVH liées à l'EC et a découvert plus de 4 milliards de dollars en revenus non déclarés. Cela a donné lieu à l'établissement d'impôts supplémentaires de plus de 1 milliard de dollars, y compris plus de 200 millions de dollars en pénalités.

La plupart des résultats peuvent être attribués aux vérifications effectuées par les équipes de spécialistes de l'économie clandestine^{Note de bas de page 1} , les équipes spécialisées des points de vente^{Note de bas de page 2} ou les équipes des vérifications de transactions immobilières.

Au cours de la même période (du 1er avril 2015 au 31 mars 2018), plus de 55 cas d'EC ont été renvoyés aux enquêtes criminelles, dont deux en lien avec l'utilisation des systèmes de point de vente. De plus, au cours de cette période, la Cour a condamné quatre contribuables, a imposé des amendes de 592 810 $ et, dans un cas, a imposé une peine d'emprisonnement supplémentaire de 12 mois.

En plus des vérifications, les initiatives visant à découvrir les non-déclarants ont donné lieu à l'examen de plus de 108 000 déclarations totalisant plus de 1 milliard de dollars^{Note de bas de page 3} en impôts.

3.3 Tirer parti des renseignements de tiers

L'utilisation de renseignements provenant de tiers a continué d'être très utile pour trouver et traiter les cas où les contribuables n'ont pas produit de déclarations ou n'ont pas déclaré la totalité de leurs revenus.

On s'est prévalu de dispositions juridiques pour obtenir des renseignements auprès de plusieurs sociétés d'encaissement de chèques. Les mesures d'observation prises envers des non-déclarants ont donné lieu à la production de plus de 34 000 déclarations totalisant près de 350 millions de dollars d'impôts à payer, et un montant supplémentaire de 26 millions de dollars d'impôts établis à la suite de 177 vérifications.

Les renseignements provenant de tiers ont également été utilisés dans le cadre d'initiatives ciblant les non-déclarants. Grâce à des données obtenues de la Commission de la sécurité et de l'assurance en milieu de travail de l'Ontario, l'ARC a examiné et mis en règle plus de 27 000 comptes qui ont donné lieu à des cotisations de 356 millions de dollars. Un autre projet axé sur l'industrie de la construction a mené à l'examen de près de 12 000 comptes, avec des cotisations de près de 67 millions de dollars.

3.4 Prochaines étapes

Étant que l'utilisation des renseignements provenant de tiers, qu'elle a obtenus par les tribunaux ou des partenaires provinciaux et territoriaux, s'est révélée aussi fructueuse, l'ARC continuera d'y prendre recours dans la prochaine stratégie relative à EC.

L'ARC continuera aussi d'utiliser des approches et des équipes de vérification spécialisées pour traiter les activités relatives à l'EC, et, s'il y a lieu, renverra des dossiers aux fins d'enquêtes criminelles.

Conclusion

L'ARC est fière de sa capacité à détecter les revenus non déclarés et partiellement déclarés, et à recouvrer les impôts dus. Toutefois, elle ne réussira pas vraiment à mettre fin à l'EC tant que les Canadiens continueront de faire affaire avec les exploitants de l'EC et qu'ils n'auront pas une perception négative de leur comportement, qui nous touche tous.

La nature de l'EC est en constante évolution et la lutte contre l'EC demeure l'une des principales priorités de l'ARC en matière d'observation. Les initiatives que l'ARC a mises en œuvre dans le cadre de cette stratégie lui ont permis de peaufiner ses approches et de simplifier ses efforts pour réduire la participation à l'EC. Rendre la participation à l'EC inacceptable sur le plan social est l'objectif ultime, et il ne pourra être atteint qu'au prix d'un effort soutenu sur de nombreuses années. L'ARC peut mesurer le fruit de ses efforts en continuant de travailler avec Statistique Canada pour déterminer l'ampleur et la portée de l'EC au fil du temps.

L'EC, en tant que proportion du produit intérieur brut (PIB) total, demeure stable comme l'ont confirmé les nouvelles estimations relatives à l'économie clandestine publiées par Statistique Canada en octobre 2018. Ces estimations indiquent que les activités relatives à l'EC au Canada totalisaient 51,6 milliards de dollars en 2016, ou 2,5 % du PIB, ce qui a peu changé depuis 1992. Elles avaient atteint un sommet de 2,7 % en 1994 et un creux de 2,2 % en 2000.

L'EC du Canada se classe parmi les plus petites au monde, en termes de pourcentage du PIB, selon l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Un sondage mené par l'OCDE en 2011-2012 a révélé que l'économie clandestine, mesurée en pourcentage du PIB, s'élevait à seulement 1 % en Norvège, mais atteignait 15,9 % au Mexique et 17,5 % en Italie. Les pays ayant un taux semblable à celui du Canada comprenaient les Pays-Bas et le Royaume-Uni, qui se situaient tous deux à 2,3 %. Les États-Unis n'étaient pas inclus dans ce sondage.

Certaines des initiatives liées à l'EC comprises dans cette stratégie, comme les équipes de vérification spécialisées et l'utilisation de renseignements provenant de tiers, se poursuivront. Les données recueillies seront utilisées pour prendre des décisions éclairées quant aux nouvelles initiatives qui feront partie de la prochaine stratégie. L'ARC tiendra également compte des leçons apprises dans le cadre de la stratégie actuelle relative à l'EC. Elle poursuivra ses efforts afin de mieux comprendre l'EC, de changer le comportement des contribuables et d'adopter une approche à plusieurs volets pour régler les cas d'inobservation.

L'ARC continuera de collaborer avec d'autres ministères fédéraux, des gouvernements provinciaux et territoriaux, des organisations professionnelles et des groupes clés de l'industrie pour s'attaquer aux activités relatives à l'EC. Tous ces efforts aideront à lutter contre l'EC, renforceront l'équité et l'intégrité du régime fiscal canadien et garantiront des règles du jeu équitables pour l'ensemble des entreprises et des contribuables. Tant et aussi longtemps que l'EC continuera d'exister, l'ARC cherchera des moyens novateurs et améliorés de la combattre.