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Guide de la détermination de l'admissibilité Chapitre 10 - Section 4

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10.4.0 Approche simplifiée

Quand il s'agit de décider si une personne est admissible aux prestations, la disponibilité reste sans doute la question la plus complexe qu'on doive aborder. On a répété maintes fois que la disponibilité est une question de fait qu'on doit examiner à la lumière de chaque situation particulière.

Dans cette sous-section, on tente de préciser des concepts qui permettront d’uniformiser la façon de traiter les demandes de prestations. Tout principe proposé reste quand même flexible et devra être adapté aux circonstances spécifiques de chaque cas individuel.

10.4.1 Champ normal de disponibilité

Pour déterminer la mesure dans laquelle un prestataire restreint sa disponibilité, il faut d’abord établir une définition de base de la norme relative à la disponibilité. Une disponibilité normale à tout moment pendant la période de prestations est définie ainsi dans les prochains paragraphes en tenant compte de la jurisprudence :

La volonté d'une personne d'accepter sur-le-champ tout emploi dans sa région de travail en empruntant n'importe lequel des moyens de transport qu'on y trouve, sans exiger rien de plus que ce qui est convenable aux fins de la loi en ce qui concerne le type d'emploi, la rémunération, l'horaire et les autres conditions.

La région de travail est celle où cette personne gagne ordinairement sa vie; elle est délimitée par les distances que franchissent quotidiennement les gens de la place afin d'aller travailler.

Soulignons que cette définition ne tient compte ni de la conjoncture économique ni de l'industrialisation de la région de travail. Ce sont des facteurs qui ne doivent jouer ni en faveur ni au détriment de l'assuré dans l'évaluation de sa disponibilité. Celle-ci doit plutôt être examinée en fonction de sa volonté de travailler, des efforts qu'il déploie en quête de travail et des restrictions qui réduisent les chances de trouver un emploi.

Il semblerait en effet inacceptable de réduire ou d’annuler les prestations d’un assuré du seul fait qu'il habite une région économiquement faible où il gagne ordinairement sa vie et, du même coup, de favoriser l'exode rural. D'autant plus que la loi, dans sa version actuelle, veut qu'on prolonge, non qu'on raccourcisse, la période de prestations lorsque le taux de chômage est élevé dans une région donnée.

Mentionnons enfin que cette définition de région de travail est valable en ce qui concerne l'évaluation de la disponibilité d'une personne; elle ne l'est pas nécessairement en ce qui concerne le refus d'emploi. Il se peut fort bien qu'un assuré puisse être pénalisé s'il refuse une occasion d'emploi ailleurs que dans sa région de travail; toutefois, il ne doit pas être déclaré non disponible pour cette seule raison.

10.4.1.1 Disponibilité immédiate

C'est au quotidien, pour tout jour ouvrable, qu'un prestataire doit faire preuve de sa disponibilité, comme le prévoit l’alinéa 18(1)a) de la Loi de l’assurance emploi . Aussi est-il généralement exigé d'une personne en chômage qu'elle soit en mesure de saisir sur-le-champ, ou à tout le moins dans un court délai, toute occasion d'emploi convenable qui pourrait se présenter. Tout cela témoigne du souci constant que devrait avoir une personne qui est sans travail de mettre fin le plus tôt possible à sa période de chômage.

Pour certaines personnes, une ou quelques heures tout au plus suffisent pour être en mesure de se présenter à l'emploi alors que pour d'autres, un plus long délai s'avère nécessaire étant donné leur situation particulière, le temps qu'elles se libèrent de contraintes ou d'obligations qui font partie de leur vie courante ou qui surviennent occasionnellement.

Un long délai, d'autant qu'il se prolonge, peut mettre en doute la disponibilité d’un prestataire. La question qui se pose est de savoir quel délai est acceptable sans qu'il y ait litige en matière de disponibilité. La Loi exige d'un prestataire une disponibilité quotidienne, ce qui laisse entendre qu'une personne véritablement soucieuse de travailler doit prendre les dispositions afin de pouvoir se présenter au travail sans retard, le jour même, ou au plus tard le jour suivant, lorsqu’une occasion d'emploi convenable se présente.

Toutefois, certains types d'emplois, sur appel par exemple, ou certaines activités exigent une disponibilité immédiate à très peu d'heures d'avis. Conséquemment, le fait qu'un prestataire ne puisse, à l'intérieur du jour même ou du jour suivant à la limite, régulariser une situation qui l'empêche d'accepter sur-le-champ toute occasion d'emploi convenable, constitue un signe révélateur de non disponibilité.

De toute évidence, une période de disponibilité peut être ponctuée à l'occasion d'un jour ouvrable isolé au cours duquel un prestataire consacre du temps à certaines occupations personnelles, s'absente de sa région immédiate pour visiter parents ou amis ou encore remplir des obligations, qu'elles soient civiles, juridiques, morales, religieuses ou familiales. Il faut s’assurer qu'à cette occasion, le prestataire est demeuré en tout temps disponible et qu'il aurait pu se présenter au travail au plus tard le jour suivant l’offre d’emploi.

L'on ne peut évidemment parler d'un jour isolé si ce jour ouvrable consacré à ces activités se répète fréquemment ou survient à intervalles réguliers. Une telle situation constitue une forme de restriction à la disponibilité du prestataire. Il faut se demander dès alors dans quelle mesure cette restriction a une incidence sur ses possibilités d'emploi compte tenu de son occupation ou de ses conditions d'emploi; l'on traitera de ces cas en empruntant les principes développés dans la rubrique (Guide, section 10.4.1.2, « Champ restreint de disponibilité »). Il a par ailleurs été d'usage dans le passé de ne pas mettre en doute la disponibilité d'un prestataire dans les cas d'absence de courte durée de leur région, soit jusqu'à une semaine, lorsqu'une telle absence se situait dans une période de disponibilité et que le prestataire avait pris les arrangements nécessaires pour être joint sans délai et revenir dans les 48 heures si une occasion d'emploi lui était signalée.

L'on peut penser ainsi à des situations, qu'elles soient issues d'obligations, de contraintes ou d'un simple choix personnel, qui peuvent se produire en une occasion isolée au cours d'une période de disponibilité et durer, non pas un jour ouvrable, mais plusieurs jours ouvrables consécutifs.

Il faut se demander dans ce contexte si le prestataire, étant donné la situation, agit comme une personne qui reste soucieuse de saisir dans les meilleurs délais toute occasion d'emploi convenable qui pourrait se présenter. Il ne suffit pas que celui-ci se dise disponible pour travailler; il doit avoir pris des dispositions pour être rejoint et informé sans délai si une occasion d'emploi convenable se présentait et être prêt et disposé à revenir en cas d'absence ou se libérer de cette situation pour se présenter au travail dans les 24 heures qui suivent ou, au plus tard, dans les 48 heures.

Il doit s'agir évidemment de dispositions concrètes et crédibles démontrant que le prestataire peut profiter de toute occasion d'emploi convenable dans les meilleurs délais. Le fait que, dans une telle situation, le prestataire déclare ne pas avoir fait ou avoir été empêché de faire des démarches personnelles pour se trouver du travail témoignerait d’une situation de non-disponibilité. Une courte période de temps peut être acceptée dans de telles situations. L'on pourrait, en contrepartie, douter de la disponibilité d'un prestataire dont la situation empêcherait de se chercher activement du travail pour une plus longue période.

Dans le cadre de cette approche relative à la disponibilité immédiate, on tient pour acquis que le prestataire reste disponible pour travailler en dépit de la situation; cela n'a rien à voir avec une personne qui, par exemple, prendrait une période de repos, de vacances ou un congé non rémunéré de son employeur et qui pourrait néanmoins alléguer qu'en tout temps, dans un délai de 24 à 48 heures au plus, elle pourrait interrompre cette période ou ce congé si jamais une occasion d'emploi convenable se présentait. Dans un tel contexte, une personne ne peut être considérée comme disponible.

Cette approche d'ensemble, faut-il souligner, s'applique à de nombreuses situations dont certaines, étant donné leur importance et spécificité, font l'objet de rubriques particulières dans le présent chapitre à savoir (Guide, section 10.8.0 « Heures de travail ; Obligations familiales et convictions religieuses », Guide, section 10.12.1 « En visite chez des parents ou amis », Guide, section 10.12.2 « En vacances », Guide, section 10.12.4 « Maladie ou décès dans la famille », Guide, section 10.12.5 « Séjour à son chalet » Guide , section 10.15.5 « Mobilisation pour cause de procès ou de sinistre » et Guide, section 10.12.8 « Séjour à l'étranger »).

Il faut préciser enfin que, lorsqu'une personne a effectivement perdu une occasion d'obtenir un emploi convenable parce qu'elle n'était pas en mesure d'y répondre dans le délai exigé par l'employeur, il lui revient de démontrer qu'elle a un motif valable; l'on déterminera si tel est le cas en fonction des concepts que l'on retrouve au chapitre 9 du présent Guide (Guide chapitre 9, « Refus d'emploi »).

10.4.1.2 Champ restreint de disponibilité

Il arrive souvent que le prestataire ne se rende pas disponible dans toute la mesure où il devrait le faire; on parlera alors de disponibilité diminuée par rapport à la normale.

La notion de délai raisonnable est bien ancrée en pratique ainsi qu'en jurisprudence : elle veut qu'un prestataire, dont la disponibilité se trouve diminuée d'une façon quelconque, dispose d’un délai raisonnable de temps pour explorer les possibilités de trouver un emploi qui réponde à ses attentes et sa capacité, après quoi il serait tenu d’éliminer ces restrictions, au risque d’être déclaré inadmissible aux prestations pour avoir omis de prouver qu’il était disponible pour travailler.

Cette notion du délai raisonnable de temps est tirée du texte de loi régissant le refus d'emploi. Aucune formule n'est fournie pour déterminer la durée d’un délai raisonnable de temps. Par conséquent, il faut tenir compte des circonstances particulières et du niveau de restriction pour chaque personne.

10.4.2 Avertissements au prestataire

Lorsqu'un prestataire n’impose aucune restriction limitant sa disponibilité, la question d'un délai raisonnable ne se pose pas. Les déclarations du prestataire concernant sa disponibilité peuvent être acceptées afin de prouver sa disponibilité tant que dure sa période de prestations. Toutefois, lorsque sa disponibilité se trouve diminuée d’une quelconque façon, l’application logique de la notion de délai raisonnable consiste à prendre en compte et à lui accorder un délai raisonnable pour lui permettre de trouver un emploi en fonction de ses restrictions.

Le fait de constater que les possibilités d'obtenir du travail sont limitées dans un cas donné n’est pas suffisant pour conclure qu’un prestataire n’est pas disponible pour travailler. Il faut aussi déterminer l’ampleur des limites. Ainsi, lorsque la disponibilité du prestataire fait l'objet de restrictions quelconques, elle doit être évaluée en fonction du champ normal de disponibilité pour le type d’emploi en question afin de voir jusqu'à quel point les possibilités d'obtenir du travail en sont compromises. Les restrictions seraient soupesées en fonction de la probabilité d’obtenir un emploi convenable afin de déterminer la durée du délai raisonnable.

Généralement, il y a lieu d'accorder un délai raisonnable variant de quelques semaines jusqu'à un maximum de 12 semaines selon les circonstances et l’ampleur des restrictions du prestataire. Ce délai peut être rallongé ou écourté suivant la présence ou l'absence des facteurs qui seront énumérés dans les rubriques ultérieures.

Le délai raisonnable commence en même temps que la période de prestations ou la date de renouvellement. Toute période subséquente au cours de laquelle l'assuré est incapable de travailler ou bien n'est pas disponible est est incluse dans le délai raisonnable alloué.

Le délai raisonnable, dans une situation où la disponibilité d'un prestataire se trouve diminuée, est en grande partie établi en fonction du temps écoulé depuis le début de la demande et des possibilités de celui-ci d'obtenir du travail. Étant donné les multiples facteurs et considérants en cause, l'on ne peut s'attendre à ce qu'un prestataire soit en mesure de déterminer par lui-même ce qui constitue le délai raisonnable propre à sa situation particulière, ni de connaître dans quelle mesure sa situation, eu égard à ce délai, aura une incidence sur son admissibilité aux prestations.

Aussi, bien qu'elle n'y soit pas tenue de par la loi, la Commission cherchera-t-elle, dans la mesure du possible, à informer le prestataire, qui ne se rend pas disponible dans la mesure normale, du délai raisonnable qui lui est alloué pour lui permettre d'explorer le marché du travail en fonction de ses attentes et de sa capacité; ainsi le prestataire pourra faire les ajustements à ses restrictions qui s'imposent en matière de disponibilité. Cela est d'autant pertinent lorsque tout l'incite à croire, du fait qu'il continue à recevoir des prestations, que sa recherche d'emploi ou que les conditions qu'il pose à l'acceptation d'un emploi sont acceptables.

L’objectif est d’informer clairement les prestataires des attentes à leur égard et, s’il y a lieu, du délai raisonnable pendant lequel ils peuvent limiter leur disponibilité pour travailler en fonction de leurs restrictions.

Il peut arriver que le délai raisonnable soit déjà terminé ou soit sur le point de l'être lorsque la Commission informe ainsi le prestataire; on peut concevoir alors de lui accorder un court délai pour leur permettre de respecter ses obligations concernant la recherche d’emploi. Deux semaines pourraient lui être accordées pour lui permettre de remédier à la situation de disponibilité qui fait problème. L'on n'accordera ce délai que si tout indique que le prestataire a une volonté réelle d'élargir son champ de disponibilité et de modifier en conséquence les conditions qu'il a initialement posées.

Il va de soi que l'information pertinente relative au marché du travail ainsi que l'information donnée au prestataire quant au délai raisonnable dans sa situation doivent être clairement consignées au dossier. Il ne s'agit pas ici d'accepter sans autre formalité toute action ou déclarations que pourrait poser ou faire un prestataire après avoir été informé. L’agent doit effectuer un suivi auprès du prestataire à une date ultérieure afin de s’assurer qu’il comprend entièrement et respecte ses obligations en ce qui concerne la recherche d’emploi et la disponibilité pour travailler. Ces actions ou déclarations demeurent en tout temps soumises aux règles usuelles d'évaluation de crédibilité (Guide, section10.3.0, « Crédibilité » à 10.3.3, « Changement d'attitude »).

Cette mise en garde vise à assurer l'équité dans le règlement des demandes de prestations, et elle s'applique au prestataire qui est et continue d'être disponible et capable de travailler. Elle ne s'adresse aucunement au prestataire qui n'a pas l'intention, la possibilité ou la capacité d'accepter un emploi ou encore à la personne qui pose des restrictions telles à l'acceptation d'un emploi qu'elle ne peut s’attendre à trouver du travail en fonction de celles-ci. Ce prestataire ne peut être considéré disponible pour travailler.

Enfin, le fait qu'une personne qui, pour une raison ou pour une autre n'est pas considérée disponible pour travailler, n'ait pas été avisée d'élargir son champ de recherche d’emploi ne saurait servir à la rendre admissible au bénéfice des prestations ou à réviser la décision d'inadmissibilité pour non-disponibilité rendue par la Commission.

10.4.3 Restrictions

Les restrictions peuvent être classées dans deux catégories selon qu’elles sont volontaires ou involontaires. Une restriction volontaire est le fruit d'un choix personnel, les restrictions involontaires échappent plus ou moins à la volonté de l'individu. On doit tenir compte de l'une et de l'autre lorsqu’on détermine la disponibilité du prestataire pour travailler.

Qu'elles soient volontaires ou involontaires, les restrictions ont le même résultat : elles diminuent les possibilités d'obtenir du travail. Toutefois, si l’on examine la situation sous un autre angle, une restriction volontaire diffère nettement d’une restriction involontaire : la première sème généralement le doute quant à l'empressement d'une personne d'obtenir un emploi; la seconde peut subsister quels que soient sa volonté de travailler et le besoin de le faire. Cette distinction peut appuyer qu’en principe, un délai raisonnable plus long puisse être alloué pour des restrictions involontaires.

10.4.4 Restrictions volontaires

La première question à régler est de déterminer si les attentes du prestataire se situent bien au niveau des restrictions plutôt que des préférences. Il est tout à fait normal de préférer un emploi qu’il a déjà exercé et des plus rémunérateurs; on ne doit pas conclure à une restriction pour autant.

Les restrictions volontaires les plus fréquentes se retrouvent au niveau du genre de travail, de la rémunération, des horaires, de la distance à parcourir et du domaine de travail. Ces restrictions sont abordées en détail plus loin dans ce chapitre. Une fois les restrictions précisées et le champ de disponibilité délimité, les chances qu'a l'assuré de trouver du travail seront évaluées de la façon la plus exacte possible.

10.4.5 Restrictions involontaires

Par restrictions involontaires, on entend toute situation indépendante de la volonté d’une personne. Elles peuvent être d'ordre physique : une incapacité partielle ou une grossesse (Guide, section 10.11 « Santé et capacités physiques »); d'ordre familial : une obligation dont le prestataire est personnellement responsable, une maladie du conjoint ou d'un membre de la famille (Guide, section 10.8 « Heures de travail; obligations et convictions religieuses »); d'ordre syndical : les sanctions disciplinaires ou l'expulsion (Guide, section 10.7.3 « Bureaux d'embauchage syndical »); d'ordre personnel : la détention (Guide, section 10.12.7 « Séjour en prison ») et les convictions d'ordre moral ou religieux (Guide, section 10.8 « Heures de travail; obligations et convictions religieuses »).

Une obligation familiale dont une personne pourrait probablement se libérer si elle s'efforçait de faire des arrangements convenables est plutôt considérée comme une exigence volontaire qu’involontaire. C’est habituellement le cas des tâches domestiques et des mesures à prendre quant à la garde des enfants.

Une invalidité, l'âge, un faible niveau de scolarité ou de formation, la connaissance très limitée de la langue parlée ne figurent pas parmi les restrictions; ce sont des facteurs qui ne doivent pas nuire au prestataire dans l'évaluation de sa disponibilité. De plus, un prestataire ne doit pas être déclaré indisponible du seul fait qu'une tempête de neige fait rage et qu'il ne peut quitter son foyer pendant quelques jours.

10.4.6 Facteurs dont on doit tenir compte pour ce qui est du délai raisonnable

Après avoir différencié les empêchements des exigences et s'être arrêté aux antécédents professionnels, d'autres facteurs ont une incidence sur le délai raisonnable alloué, comme suit :

  • des efforts intensifs et exceptionnels de la part du prestataire afin de trouver du travail;
  • les attentes du prestataire à l’égard de la recherche du travail excèdent ce qui est requis afin de prouver une disponibilité normale du fait que l'assuré se rend disponible au-delà de sa région de travail, voire au niveau de la province;

Voici les facteurs qu’un agent peut considérer pour déterminer de raccourcir le délai raisonnable de temps ou de n’allouer aucun délai raisonnable de temps:

  • le peu d'efforts personnels en quête d'emploi;
  • le départ de sa région de travail, en particulier le prestataire qui quitte un centre industriel et va s'établir en campagne;
  • le prestataire dont la région de travail est loin de son foyer qui se trouve dans une région dépourvue d'occasions d'emploi, à moins qu'il reste disponible dans sa région de travail;
  • le prestataire quitte l'un des rares employeurs de la place ou se fait congédier.

Le fait qu’un délai raisonnable ait été accordé à un prestataire pour trouver du travail en fonction de ses restrictions n’empêche pas qu’une non-disponibilité soit déterminée, si d’autres facteurs de non-disponibilité se présentent pour lesquels une inadmissibilité au bénéfice des prestations s’impose (p. ex. le prestataire est en vacances).

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