Évaluation du programme sur les aires protégées : chapitre 1

Sommaire

Le présent rapport expose les résultats de l'évaluation du sous-sous-programme 1.1.4.2 des aires protégées (programme sur les aires protégées) de l'Architecture d'alignement des programmes (AAP) du Ministère, dont la collecte de données a été effectuée de janvier 2013 à octobre 2013.

Le programme sur les aires protégées s'efforce de protéger les habitats fauniques importants dont la disparition pourrait avoir une incidence directe sur la population canadienne d'une ou de plusieurs espèces sauvages. Ce programme, qui établit et désigne les aires protégées, protège les habitats prioritaires des perturbations afin de conserver les oiseaux migrateurs, les espèces en péril et d'autres espèces sauvages. Le programme sur les aires protégées comprend des activités liées à la planification, la mise en place, l'acquisition, l'entretien et l'élimination de réserves nationales de faune (RNF) et de refuges d'oiseaux migrateurs (ROM), ainsi que des activités liées au Programme de subventions et de contributions de l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits (ERAI). Le programme gère un réseau de 146 aires protégées, qui couvrent environ 10 millions d'hectares.

L'évaluation s'étend sur une période de cinq années, de 2008-2009 à 2012-2013 et a examiné les enjeux principaux, tels que la pertinence et le rendement, conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor. L'évaluation exclut toute considération pour la Stratégie des zones protégées des Territoires du Nord-Ouest et pour les initiatives visant à améliorer la santé des océans qui ont été évaluées séparément, ainsi que pour l'Association canadienne des réserves de la biosphère (ACRB), dont le financement par Environnement Canada a pris fin en 2012. De 2008-2009 à 2012-2013, le total des dépenses annuelles pour tous les volets évalués du programme sur les aires protégées (c.-à-d. les soutiens ministériels principaux et autres) ont varié entre environ 12 et 17 millions de dollars par année.

Constatations et conclusions

Pertinence

Le programme sur les aires protégées insiste sur la nécessité permanente de protéger et de préserver l'habitat afin de soutenir la biodiversité et de protéger les espèces en péril, ainsi que l'accès et les droits des Autochtones à la gestion de l'environnement. Il vise à appuyer les exigences législatives des Loi sur les espèces sauvages au Canada (LESC), Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs (LCOM) et Loi sur les espèces en péril, ainsi que les efforts internationaux pour protéger les espèces migratrices.

Le programme sur les aires protégées cadre avec les priorités et engagements récents du gouvernement du Canada et du Ministère (p. ex. la Stratégie fédérale de développement durable et la Stratégie canadienne de la biodiversité). Il est par ailleurs conforme aux rôles et responsabilités fédéraux, déterminés dans les lois et d'autres ententes (p. ex. l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut).

Efficacité^{Notes de bas de page1}

Le programme sur les aires protégées progresse vers la réalisation d'un grand nombre de ses résultats souhaités, tels que la mise en place d'un réseau d'aires protégées, les liens tissés avec les réseaux internationaux et continentaux et l'accès et le partage des avantages pour les Autochtones. Néanmoins, ces domaines présentent des occasions d'amélioration. Rien n'indique la création de nouvelles connaissances importantes, ayant contribué aux besoins de conservation d'Environnement Canada, la promotion de la compréhension par le grand public de la nécessité et du rôle des habitats protégés, ou encore la gestion/protection écologique permanente des aires protégées. En outre, la surveillance des sites n'est pas suffisante pour évaluer correctement le niveau de conformité avec les exigences réglementaires.

Économie et Efficience

Bien que les rôles, les responsabilités et la gouvernance du programme aient été bien définis, le programme sur les aires protégées n'a pas été en mesure de mettre en œuvre des pratiques de gestion cohérentes, notamment pour mesurer le rendement, dans diverses régions ou sur plusieurs sites. L'acquisition de terres, fonction clé du programme sur les aires protégées, est un processus de longue durée et les retards d'acquisition ont eu des répercussions sur l'efficacité du programme. Le modèle opérationnel du programme n'a pas la souplesse suffisante pour agrandir des aires protégées ou pour fusionner la gestion d'une aire.

Le programme sur les aires protégées gère ses sites avec des coûts inférieurs à ceux d'autres organisations qui jouent des rôles semblables. Malgré tout, de telles comparaisons sont imparfaites, étant donné les différences dans les mandats et les activités de gestion de sites. Même s'il n'y a aucune preuve de gaspillage important, le programme ne parvient pas à effectuer toutes les activités désignées dans son modèle logique.

Le cas échéant, le programme sur les aires protégées s'appuie sur les ressources d'autres organisations pour l'aider à atteindre ses objectifs, notamment par l'adoption de pratiques de gestion de sites innovantes (p. ex. partenariats locaux visant à calculer le nombre d'espèces ou à gérer l'eau de surface), et ce, afin de diminuer les investissements tout en atteignant les mêmes résultats. Il existe néanmoins des occasions pour le programme sur les aires protégées d'améliorer son efficience, en mettant en œuvre des processus cohérents dans les aires protégées et en impliquant de manière plus proactive tout un ensemble d'intervenants (au sein d'Environnement Canada, d'autres ministères, des gouvernements provinciaux/territoriaux, des organisations non gouvernementales) afin de mettre à profit les partenariats.

Recommandations

Les recommandations qui suivent sont adressées au sous-ministre adjoint, Direction générale de l'intendance environnementale, à titre de haut fonctionnaire ministériel responsable de la gestion du programme sur les aires protégées :

Recommandation 1 : Revisiter et affiner le modèle logique du programme et la stratégie de mesure du rendement.

Recommandation 2 : Élaborer et adopter une approche pour qu'Environnement Canada s'engage plus activement auprès de tous les intervenants du programme afin d'accroître l'intégrité écologique des aires protégées du Ministère et contribue à une vision nationale relative à la gestion et à la supervision des aires protégées partout au Canada.

Comme le démontre l'évaluation, cette approche devrait prendre en compte la nécessité :

• De renforcer la coordination des activités globales du programme, y compris les fonctions de recherche, de surveillance et d'évaluation.
• De réaliser des plans de gestion de sites pour des aires protégées précises, conformément à leur ordre de priorité.
• De renforcer la compréhension et le soutien du public quant au rôle et à l'importance des aires protégées dans la conservation et la protection des espèces sauvages.
• D'ouvrir le dialogue avec les partenaires sur la manière de collaborer afin d'atteindre les objectifs pour les aires protégées au Canada.

Le sous-ministre adjoint compétent soutient les deux recommandations et a élaboré une réponse de la direction portant pertinemment sur chacune de ces recommandations. La réponse complète de la direction peut être consultée dans la section 6 du rapport.