Évaluation de la participation d’ECCC à l’initiative En route

Rapport final
Août 2025

Remerciements

La Direction générale de l’audit et de l'évaluation remercie les personnes qui ont contribué à ce projet et reconnaît l’appui reçu des représentants d'Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) et des coprésidents de de l’initiative En route qui ont fourni des commentaires tout au long de cette évaluation.

Le présent rapport a été préparé par la Division de l’évaluation de la Direction générale de l’audit et de l’évaluation d’ECCC.

Le rapport a été approuvé par le sous-ministre le 25 août, 2025.

Énoncé sur l’accessibilité

À la date de publication, l’accessibilité du document a été vérifiée.

Si vous avez des questions en lien avec ce document, veuillez nous écrire à l’adresse audit-evaluation@ec.gc.ca.

Liste des abréviations

AMCEZ

autres mesures de conservation efficaces par zone

APCA

aire protégée et de conservation autochtone

CAE

Cercle autochtone d’experts

CDN

Comité directeur national

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

FPT

fédéral, provincial et territorial

ZCB

zone clé pour la biodiversité

PCPH

Programme de conservation et de protection des habitats

1. Introduction

Le gouvernement du Canada a pris plusieurs engagements en faveur de la protection de la biodiversité par le biais de politiques, d’initiatives de financement et de lois. Ces efforts visent à préserver l’environnement naturel du Canada et les services écosystémiques qu’il offre, à protéger les habitats fauniques et les corridors de connectivité pour les espèces, et à garantir une exploitation durable des ressources naturelles.

Le Programme de conservation et de protection des habitats (PCPH) d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) vise à sécuriser, protéger, relier, améliorer et restaurer les habitats écologiquement sensibles, y compris les zones humides, afin de contribuer à la conservation et à la protection des oiseaux migrateurs, des espèces en péril et des autres espèces sauvages. Il est aligné sur la responsabilité essentielle d’ECCC de préservation de la nature.

1.1. Contexte

Le PCPH offre des mécanismes de mobilisation des organisations et des particuliers. Les partenaires du programme comprennent les gouvernements provinciaux et territoriaux; des propriétaires fonciers; des organisations non gouvernementales de l’environnement; des organisations autochtones nationales et les nations, les gouvernements et collectivités autochtones; ainsi que d’autres intervenants. Il contribue à la mise en œuvre du mandat d’ECCC aux termes de la Loi sur les espèces en péril, de la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs et de la Loi sur les espèces sauvages du Canada. De plus, le PCPH contribue à l’atteinte des objectifs en matière d’aires protégées et de conservation de la biodiversité que le Canada s’est engagé à atteindre dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique et de la Convention relative aux milieux humides d’importance internationale.

Le PCPH comprend les 11 volets suivants :

• Programme des aires protégées;
• Programme des dons écologiques;
• Fonds de la nature du Canada - Programme de conservation du patrimoine naturel;
• Fonds de la nature du Canada - Défi de l’objectif 1;
• Fonds de la nature du Canada - Programme de conservation par zone menée par les Autochtones;
• Fonds de la nature du Canada - Programme des gardiens autochtones;
• Fonds des solutions climatiques axées sur la nature – partenariat avec les Autochtones;
• Initiative horizontale liée aux objectifs de conservation marine;
• Participation d’ECCC à l’initiative En route;
• Participation d’ECCC au Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et au Conseil nord-américain de conservation des terres humides (Canada);
• Participation d’ECCC à la Convention relative aux zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar).

La présente évaluation examine la participation d’ECCC à l’initiative En route.

1.2. Aperçu de la participation d’ECCC à En route

L’initiative En route (En route) fut lancée en 2016. Il s’agit d’un partenariat entre des ministères fédéraux, provinciaux et territoriaux (FPT) responsables des parcs, des aires protégées, de la conservation, des espèces sauvages et de la biodiversité, d’une part, et des organisations autochtones nationales, des organisations non-gouvernementales de l’environnement et les jeunes, d’autre part.

Peu après le lancement, des groupes consultatifs multipartites composés d’experts ont été invités à formuler des recommandations sur la manière dont la population canadienne pourrait collectivement atteindre les objectifs de conservation nationaux, conformément à l’engagement pris par le Canada dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique. Le Comité consultatif national et le Cercle autochtone d’experts ont rassemblé la meilleure science disponible et les connaissances traditionnelles et ont produit des rapports de recommandations sur lesquels se fondent les travaux menés dans le cadre de l’initiative En route : les rapports La vision du Canada pour la conservation (PDF) et Nous nous levons ensemble (PDF). Le groupe consultatif des gouvernements locaux, composé des administrations municipales et régionales de tout le pays, a également formulé des recommandations sur la façon dont les aires protégées locales pourraient contribuer à l’initiative En route. S’appuyant sur ces travaux, les ministères FPT responsables des parcs, des aires protégées, de la conservation, des espèces sauvages et de la biodiversité ont présenté le rapport Unis avec la nature (PDF), qui énonce une approche renouvelée de la conservation des terres et des eaux douces au Canada.

L’initiative En route n’est pas un programme, ni un organe décisionnel à part entière. Le partenariat crée un forum de collaboration visant à faire progresser les priorités pancanadiennes en matière de conservation par zone et à préserver la biodiversité du Canada. Pour en savoir plus sur l’historique d’En route, veuillez consulter la page Web Canada Conservation.

1.2.1. Éléments organisationnels

Les gouvernements FPT et municipaux; les peuples autochtones; les collectivités; et les organisations non gouvernementales ont tous un rôle à jouer dans la protection de la biodiversité du Canada. Tous ces acteurs sont représentés dans l’initiative En route, à l’exception de la Province du Québec^{Note de bas de page 1} , de la province de l’Île-du-Prince-Édouard^{Note de bas de page 2} , du territoire du Nunavut^{Note de bas de page 3}  et l’Inuit Tapiriit Kanatami^{Note de bas de page 4} , comme il est indiqué à l’Annexe 1. Organigramme de l’initiative En route.

Le Comité directeur national (CDN) d’En route sert de forum principal pour faire avancer les travaux sur les priorités pancanadiennes liées à la conservation par zone. Le CDN est composé de membres de niveau directeur ou équivalent des gouvernements FPT et municipaux; d’organisations autochtones et des leaders autochtones invités; d’organisations non gouvernementales de l’environnement; et de la jeunesse. Le mandat du CDN (document Word) fournit de plus amples renseignements.

1.2.2. La participation d’ECCC à l’initiative En route

Les principaux rôles d’ECCC dans le cadre de l’initiative En route sont les suivants :

• exercer un leadership en tant que coprésident permanent du CDN;
• assurer le secrétariat d’En route et fournir un soutien administratif;
• fournir de l’expertise et participer à des groupes de travail afin de faire progresser la collaboration sur les priorités de conservation établies par les dirigeants d’En route.

Au cours de la période évaluée, ECCC a dépensé 2,1 millions de dollars pour participer à En route et la soutenir, dont 1,6 million (73 %) en dépenses salariales.

Remarque 1 : Données financières fournies par du personnel d’ECCC. Les dépenses salariales déclarées dans ce tableau n’incluent pas les régimes d'avantages sociaux des employés.

Remarque 2 : La baisse des dépenses enregistrée en 2018-2019 est attribuable à un changement de leadership fédéral dans l'initiative En route, passant de l'Agence Parcs Canada à ECCC.

Remarque 3 : Le tableau ne tient pas compte des dépenses supplémentaires liées aux services de soutien ministériel et aux frais centraux.

Remarque 4 : En raison de l’arrondissement, les totaux peuvent ne pas correspondre à la somme.

1.3. À propos de l’évaluation

La présente évaluation porte sur l’exécution et les résultats associées à la participation d’ECCC à l’initiative En route de 2018-2019 à 2023-2024. Le projet s’est concentré sur la conception, le rendement et l’efficience du programme, les solutions alternatives pour sa mise en œuvre, ainsi que sur la mesure du rendement et la contribution à la réconciliation avec les peuples autochtones du Canada. L'évaluation a été réalisée à l'aide de la méthodologie suivante :

• Examen des dossiers, y compris les plans de travail, les comptes rendus de décision, les rapports, les documents de recherche, les communiqués de presse, les documents d’information et les analyses documentaires (plus de 250 documents).
• Analyse des données administratives et financières du programme (moins de 100 points de données).
• Entrevues avec les coprésidents et le personnel de soutien du CDN (4) et les administrateurs et fonctionnaires du programme d’ECCC (3).

2. Exécution et résultats

La présente section décrit comment la mise en œuvre de l’initiative En route a contribué à l’obtention des résultats attendus au cours de la période évaluée en mettant l’accent sur les contributions d’ECCC, le leadership autochtone en matière de conservation et les défis continus en matière de conservation de portée nationale.

2.1. Collaboration pancanadienne sur la conservation par zone

2.1.1. Un forum pancanadien pour la conservation par zone

Le lancement de l’initiative En route en 2016 a mené à la création d’un forum national pour la conservation de la nature par zone. Le forum compte de nombreux membres et a connu une participation soutenue malgré plusieurs changements au sein des gouvernements FPT. Initialement sous l’égide de Parcs Canada et poursuivi sous la direction d’ECCC, En route a adopté une approche collaborative, a renforcé les relations et a établi un réseau de relations entre les partenaires FPT et autochtones.

Dans le cadre d’En route, le CDN d’En route a été mis sur pied pour : 1) établir et renforcer les relations avec les partenaires afin d’accélérer la mise en œuvre des priorités communes en matière de conservation par zone, 2) élargir les partenariats et établir des collaborations novatrices en mettant davantage l’accent sur les orientations, les outils, les initiatives et d’autres solutions créatives, et 3) définir et proposer une voie collective à suivre en matière de conservation par zone, et adapter cette voie à l’évolution des priorités.

Selon les coprésidents du CDN, les discussions menées dans le cadre d’En route ont modifié la compréhension de la conservation par zone qu’ont les membres du CDN, passant d’une approche axée uniquement sur le nombre d’hectares conservés à une approche holistique qui tient compte des valeurs culturelles et des relations avec les lieux; du rétablissement des espèces en péril; des répercussions socioéconomiques de la conservation; de la valeur de conservation de petites zones; la promotion de la réconciliation grâce à l’intendance autochtone des terres; et de la valeur de conservation des paysages exploités. Bien que les décisions prises dans toutes les administrations ne reflètent pas toutes une approche holistique de la conservation par zone, les coprésidents du CDN ont constaté une évolution des priorités en faveur d’une approche holistique au cours de la période évaluée.

En route offre à de nombreux partenaires un lieu de dialogue permanent sur la conservation par zone. Outre les représentants des gouvernements FPT et municipaux et des organisations autochtones nationales, En route comprend désormais d’autres leaders autochtones et des représentants d’organisations non gouvernementales de l’environnement et de la jeunesse. Selon les coprésidents interviewés, les membres auraient indiqué que si En route et son CDN n’avait pas existé, la communauté canadienne de la conservation travaillerait à la mise sur pied d’un forum national pour la conservation de la nature.

Hébergé par ECCC, le Secrétariat d’En route s’est bien acquitté de son mandat consistant à :

• soutenir les coprésidents et les réunions du CDN;
• présenter les plans d’affaires d’En route à des réunions de direction d’ECCC;
• aider les membres du CDN à participer à des conférences;
• assurer la liaison entre la CDN et ses groupes de travail.

Les coprésidents interviewés ont indiqué que le Secrétariat a travaillé de manière collaborative et proactive pour appuyer les activités du CDN et de l’initiative En route dans leur ensemble.

En décembre 2023, les ministres FPT responsables des parcs, des aires protégées, de la conservation, de la faune et de la biodiversité se sont engagés à poursuivre leur participation à l’Initiative, reconnaître les objectifs de conservation du Cadre mondial de la biodiversité 2022. En 2024, le site Web a été mis à jour afin d’améliorer la communication et de rendre l’information plus accessible aux utilisateurs.

2.1.2. Résultats obtenus

Le rapport Unis avec la nature (PDF) de 2019 a établi quatre priorités pancanadiennes communes relatives à la conservation par zone. Ces priorités ont été réaffirmées dans le rapport La voie à suivre (PDF) de 2021 comme suit :

• Agrandir les systèmes d’aires protégées et de conservation FPT.
• Promouvoir une plus grande reconnaissance et un soutien accru pour des droits, des responsabilités et des priorités des autochtones existants en matière de conservation.
• Maximiser les résultats de conservation.
• Renforcer le soutien et la participation à la conservation auprès d’une communauté plus large.

Le rapport Unis avec la nature présente également les mesures qui pourraient être prises pour réaliser les priorités pancanadiennes communes en matière de conservation par zone. Malgré l’appui collectif à ces priorités et aux mesures potentielles correspondantes, les membres d’En route reconnaissent et respectent le fait que les diverses administrations peuvent adapter ces mesures potentielles ou prendre d’autres mesures selon leurs contextes et besoins particuliers. De même, les mesures proposées dans le rapport La voie à suivre de 2021 ne visent pas à créer des obligations ou des engagements au nom de ceux qui poursuivront le travail.

Au cours de la période évaluée, les membres de l’initiative En route ont réussi à faire progresser les quatre priorités, comme en témoignent les résultats suivants :

• Établissement de définitions pour les aires protégées et les autres mesures de conservation efficaces par zone. Sur la base de définitions convenues à l’échelle internationale, En route a élaboré des définitions et critères pancanadiens pour décider de la qualification des sites au statut d’aire protégée ou d’autres mesures de conservation efficaces par zone (AMCEZ). Ces définitions et critères sont énoncés dans le rapport Unis avec la nature (PDF), l’Outil d’aide à la décision (PDF) approuvé à l’échelle pancanadienne, et dans un document d’information qui répond aux questions courantes sur les AMCEZ (PDF).
• Élaboration de lignes directrices et de documents sur les aires protégées et de conservation autochtones. Bien qu’il n’existe pas de définition précise de ce qui constitue une aire protégée et de conservation autochtone (APCA), En route a élaboré des lignes directrices pancanadiennes sur les éléments essentiels de ces zones dans l’annexe 4 du rapport Unis avec la nature (PDF) de 2018, en s’appuyant sur les recommandations du Cercle autochtone d’experts et leur rapport Nous nous levons ensemble (PDF) de 2018. En route a également documenté les questions courantes et réponses concernant les APCA (PDF) et un processus de collecte des connaissances (PDF) sur les conditions de réussite et de résilience des APCA et d’autres formes de leadership autochtone en matière de conservation.
• Mise en place d’un processus national systématique de comptabilisation. Bien que les aires protégées fassent l’objet d’un suivi et de rapports au Canada depuis les années 1990, les partenaires de conservation ne disposaient pas, jusqu’à récemment, d’une méthode nationale normalisée pour les identifier. En route a remédié à cette situation en définissant des principes de comptabilisation (PDF) des aires protégées et autres aires de conservation. S’appuyant sur les travaux de base effectués par le Conseil canadien des aires écologiques, En route a également dirigé la création de la Base de données canadienne sur les aires protégées et de conservation, une base de données publique nationale qui contient des informations sur les zones incluses dans le réseau canadien de zones protégées et d’AMCEZ. Cette base de données est maintenant gérée par le Programme des aires protégées d’ECCC.
• Augmentation de la superficie des zones protégées et de conservation au Canada. Selon les coprésidents du CDN, la superficie des aires protégées et de conservation du Canada a augmenté au cours de la période évaluée, en partie grâce aux travaux entrepris dans le cadre de l’initiative En route. Au cours des sept années s’étendant de 2017 à 2024^{Note de bas de page 5} , 356 423 kilomètres carrés de nouvelles aires protégées et de conservation ont été ajoutés au réseau national, faisant passer la proportion de la superficie des terres et eaux douces protégées au Canada de 10,2 % à 13,8 %. Cette augmentation représente une superficie totale équivalente à peu près équivalente à celle du Japon.
• Ambition accrue en matière de conservation de la nature. Les provinces et les territoires gouvernent environ 76 % des terres et des eaux intérieures du Canada et jouent un rôle clé dans la conservation de la biodiversité à travers le pays. En partie grâce à l’initiative En route, plusieurs gouvernements provinciaux et territoriaux ont renforcé leurs engagements en matière de conservation en révisant leurs précédents objectifs de conservation par zone ou en adoptant de de nouvelles cibles tel que décrit ci-après :
  • La Colombie-Britannique s’est engagée à conserver 30 % de son territoire d’ici 2030, en hausse par rapport à l’objectif de 17 % établi en 2015.
  • Le Manitoba s’est engagé à conserver 30 % de son territoire d’ici 2030, en hausse par rapport à l’objectif de 12 % de ses « régions naturelles » établi en 1993.
  • Le Yukon s’est engagé à conserver 25,1 % de son territoire (soit 4 % de plus que le pourcentage actuel de 21,1 %) d’ici 2025.
  • La Nouvelle-Écosse s’est engagée à conserver 20 % de son territoire d’ici 2030, en hausse par rapport à l’objectif de 13 % établi en 2015.
  • Le Nouveau-Brunswick s’est engagé à conserver 15 % de son territoire, en hausse par rapport à l’objectif de de 10 % établi en 2019.
• Début des travaux d’identification des zones clés pour la biodiversité au Canada. Dans le cadre d’En route, le Canada a été l’un des premiers pays à s’engager activement dans l’identification des zones clés pour la biodiversité (ZCB) selon le standard mondial publié en 2016 (PDF). Le standard est utilisé pour identifier les sites qui sont essentiels à la conservation de la biodiversité à l’échelle nationale. Les ZCB peuvent être utilisées pour faire progresser ou appuyer divers objectifs de conservation et pour s’assurer que les efforts de conservation et l’acquisition de terres se concentrent sur les zones qui contribuent à l’atteinte des objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de conservation de la biodiversité. Comme l’a recommandé le Comité consultatif national (PDF) d’En route, un standard national pour l’identification des ZCB (PDF) a été élaboré afin de tenir compte des priorités nationales en matière de conservation, faisant du Canada le premier pays au monde à élaborer un standard national. La Coalition canadienne des ZCB poursuit ce travail en partenariat avec En route et ses membres.

2.2. Leadership autochtone en matière de conservation

2.2.1. Cercle autochtone d’experts

Le Cercle autochtone d’experts (CAE) (PDF) a été constitué pour fournir des conseils et des recommandations au Gouvernement du Canada sur la meilleure façon de respecter les engagements en matière de conservation tout en honorant l’esprit et la pratique de la réconciliation avec les peuples autochtones du Canada. Un élément clé de ce projet a été d’examiner comment les APCA pourraient être réalisées au Canada. Le rapport Nous nous levons ensemble (PDF) de 2018 résume le travail entrepris par les membres du CAE durant deux ans et présente leurs recommandations. Le CAE était composé d’un groupe principal d’experts autochtones de partout au Canada et de représentants des gouvernements FPT.

Avant le lancement de l’initiative En route, il n’existait aucune tribune permettant aux chefs de file autochtones de la conservation de dialoguer directement avec les représentants des gouvernements. Selon les coprésidents du CDN, l’Initiative a joué un rôle important dans la redéfinition du rôle des peuples autochtones du Canada en matière de conservation de la nature. La mise sur pied du CAE et du groupe de travail sur les APCA et l’invitation des organisations autochtones nationales à siéger au CDN sur un pied d’égalité avec les gouvernements FPT ont constitué une reconnaissance tangible du leadership autochtone en matière de conservation.

Le rapport Nous nous levons ensemble de 2018 définit les « quatre orignaux »^{Note de bas de page 6} qui reviennent régulièrement dans les conversations sur la conservation dirigée par les Autochtones, à savoir la compétence; les solutions financières; le renforcement des capacités; et les espèces et lieux culturels clés. Ces questions doivent être abordées pour favoriser les partenariats de conservation dans un esprit de réconciliation. Selon les coprésidents du CDN, le rapport du CAE était et continue d’être reconnu comme la référence en matière de recommandations et de mesures visant à appuyer et à faire progresser le leadership autochtone en matière de conservation au Canada.

Lorsque le CAE a fait part de ses recommandations en mars 2018, un paquet sacré a été présenté aux ministres fédéraux et provinciaux, qui étaient alors coresponsables de l'initiative En route, lors d'une cérémonie autochtone officielle en personne qui s'est tenue à Ottawa.

2.2.2. Espace éthique et double perspective

L’espace éthique est compris comme un cadre de collaboration permettant aux peuples autochtones et non autochtones d’interagir de manière significative dans le respect mutuel de leurs visions du monde et de leurs systèmes de connaissances distincts, de collaborer, de créer ensemble des solutions et de trouver un terrain d’entente.

L’espace éthique reflète l’approche historique de dialogue entre les peuples autochtones et la société coloniale lors de la signature des premiers traités, qui étaient fondés sur le respect mutuel et la coexistence. Si la plupart des parties peuvent facilement accepter d’entrer officiellement dans l’espace éthique, y rester ensemble nécessite une certaine flexibilité basée sur la valorisation des relations et le respect des engagements. Selon le rapport Nous nous levons ensemble, les parties peuvent souvent devoir s’adapter à des situations imprévues qui ne peuvent être envisagées au stade initial. Dans le cadre d’une activité relevant du domaine de l’éthique, aucune partie ne peut prétendre avoir réalisé ou entrepris des processus de consultation ou d’accommodement tels que définis dans les lois ou les politiques provinciales ou fédérales existantes ou antérieures, car cela n’est pas le but de l’espace éthique.

La création d’un espace éthique a remis en question les approches et systèmes et les modes de connaissances conventionnels. Au cours de la période évaluée, les membres d’En route ont renforcé leur certitude sur l’existence d’une diversité de modes de connaissance et sur le fait qu’il est préférable de faire dialoguer ces systèmes, selon les coprésidents du CDN et des rapports d’En route. Cette idée, appelée « double perspective » (two-eyed seeing), part du principe que tous les systèmes de connaissance sont égaux, aucun n’ayant plus de poids ou de légitimité qu’un autre.

Les deux sous-sections suivantes expliquent comment les partenaires d’En route ont établi et maintenu l’espace éthique au cours de la période évaluée.

2.2.3. Aires protégées et de conservation autochtones

Les rapports Unis avec la nature et Nous nous levons ensemble décrivent les APCA comme des terres et des eaux où les peuples autochtones du Canada jouent un rôle primordial dans la protection et la conservation des écosystèmes par le biais des lois, de la gouvernance et des systèmes de connaissances autochtones. Cela englobe des territoires qui pourraient varier sur le plan de l’écologie, de la compétence administrative ou de la gestion. Malgré ces différences, les APCA se caractérisent généralement par les trois éléments suivants :

• Elles sont dirigées par les peuples autochtones.
• Elles constituent un engagement à long terme en faveur de la conservation.
• Elles renforcent les droits et les responsabilités des peuples autochtones.

Les appels initiaux de propositions de conservation par zone dirigées par des Autochtones par l’intermédiaire du Fonds de la nature du Canada ont permis de débloquer des fonds pour l’établissement et les travaux préliminaires en vue de l’établissement ou de la reconnaissance d’aires protégées et de conservation. Au tout début, ECCC sollicitait des propositions directement auprès des groupes autochtones, et les gouvernements provinciaux ou territoriaux n’étaient pas toujours impliqués dès le départ. Selon les coprésidents du CDN, En route s’est avéré être un bon forum permettant à tous les partenaires de la conservation de déterminer les meilleurs moyens pour ECCC de soutenir la conservation par zone dirigée par les Autochtones, tout en travaillant de manière inclusive avec tous les partenaires concernés. Les demande de propositions qui ont suivi ont inclus les partenaires provinciaux et territoriaux, ce qui, selon les coprésidents du CDN, témoigne d’un apprentissage par la pratique.

Au cours de la période évaluée, les partenaires d’En route ont fait état des leçons apprises de leurs expériences avec les APCA dans les divers contextes de compétences du Canada (PDF). Par exemple, certains répondants ont utilisé des systèmes de double désignation pour soutenir et valider des projets de conservation. Le principe de la double désignation permet aux partenaires d’accepter les désaccords sur la compétence tout en collaborant pour l’atteinte des objectifs communs. Dans les systèmes de double désignation, les lois autochtones et lois de la Couronne établissent l’aire protégée en parallèle, ce qui témoigne de la créativité et de la flexibilité pour régler le problème (l’« orignal ») de la compétence. ECCC a participé à cette expérimentation qui a abouti à la désignation de l’aire protégée d’Edéhzhíe, la toute première APCA au Canada établie depuis le lancement de l’initiative En route, qui a été désignée à la fois comme aire protégée Dehcho (en anglais seulement) (2018) et comme réserve nationale de faune (2022).

2.2.4. Représentation et participation à l’initiative En route

L’approche pancanadienne novatrice axée sur les relations adoptée par En route dès le début se démarque de la relation classique entre les gouvernements FPT et les Autochtones en matière de conservation. De l’invitation initiale jusqu’à la participation à un rôle égal au sein du CDN et aux groupes de travail, les peuples autochtones du Canada ont été représentés et ont participé à l’initiative En route.

Ainsi qu’il a été souligné par les coprésidents, bien qu’En route donne de la place au leadership autochtone, le CDN compte peu de membres autochtones. Au cours de la période évaluée, l’Assemblée des Premières Nations et le Ralliement national des Métis ont tous deux siégé au CDN. Bien que l’Inuit Tapiriit Kanatami ait reçu une invitation permanente à siéger au CDN, il a choisi de ne pas y participer pour le moment et de poursuivre ses efforts de conservation par d’autres moyens. Le CDN n’a donc compté que deux représentants d’organisations autochtones pendant la majeure partie de la période évaluée. Récemment, un autre leader autochtone s’est joint au CDN à titre de représentant autochtone indépendant.

En plus de l’adhésion au CDN, la représentation autochtone dans l’initiative En route a été une priorité au sein du groupe de travail précédent des APCA et du groupe de travail actuel de conservation par zone dirigée par des Autochtones. Toutefois, la participation des Autochtones aux groupes de travail a été limitée et irrégulière. Les coprésidents du CDN ont mentionné trois raisons interdépendantes pour expliquer cette faible participation :

• En route n’offre pas de rémunération pour la charge de travail associée à ces fonctions.
• Comme la plupart des experts autochtones de la conservation sont très sollicités et déjà engagés dans d’autres travaux, ils ont une capacité limitée à assumer davantage de responsabilités.
• Les résultats positifs de la participation aux groupes de travail ne sont pas clairs pour tous les participants, en grande partie parce qu’En route n’est pas un organe décisionnel à lui seul.

Dans le rapport La voie à suivre (PDF) de 2021, le Ralliement national des Métis a observé que « le processus a accusé une perte perceptible de transparence à mesure que les efforts déployés délaissaient l’établissement de relations et la sollicitation de recommandations pour se concentrer davantage sur ce qui a été désigné par le nom de “phase de mise en œuvre”. Cette perte a entraîné ce qui a été ressenti comme une érosion des relations, de la collaboration et du soutien aux capacités par les partenaires métis. Les représentants de la Nation des Métis ont eu l’impression que leur rôle de participants actifs et égaux avait été réduit à une simple voix parmi tant d’autres. » De plus, le Ralliement national des Métis a souligné que ses capacités limitées rendaient difficile la gestion de nombreuses discussions interreliées au sujet de la nature. Cette préoccupation est partagée par l’Assemblée des Premières Nations, qui souligne dans sa contribution à la Stratégie pour la nature 2030 du Canada l’importance de répondre aux besoins en matière de capacités.

Au cours de la période évaluée, il n'y a pas eu de mécanismes financés ni d'efforts consacrés pour accroître la participation des experts autochtones en conservation à l’initiative En route. Les efforts non financés visant à accroître la participation des Autochtones à l’initiative En route comprenaient l'invitation de représentants autochtones à devenir membres de groupes de travail et l'invitation d'autres leaders autochtones à se joindre au CDN, dont l'un a accepté l'invitation. Étant donné que la capacité et le financement sont des facteurs limitatifs pour la participation des partenaires autochtones dans le cadre du programme de PCH, des tables bilatérales sur la nature axées sur les distinctions ont été élaborées conjointement avec des organisations autochtones nationales pour soutenir la capacité des Premières Nations, des Inuits et de la Nation métisse à fournir à ECCC et à d'autres ministères concernés des conseils stratégiques, des recommandations et des solutions novatrices sur les priorités communes en matière de nature. Les accords de contribution permettent aux partenaires autochtones de participer aux tables.

2.3. Défis nationaux continus en matière de conservation

Dans le rapport Unis avec la nature (PDF) publié en 2019, les ministères FPT responsables des parcs, des aires protégées, de la conservation, de la faune et de la biodiversité ont établi une approche commune pour faire progresser la conservation par zone. L’approche de l’initiative En route cherche à relever les trois défis suivants liés à la conservation de la biodiversité au Canada :

• Protéger la quantité nécessaire d’habitats pour soutenir des populations viables de toutes les espèces.
• Protéger les bonnes zones afin que les aires protégées et de conservation puissent fonctionner comme un réseau écologique représentatif, et non comme des « îlots de verdure ».
• Gérer les aires d’une manière qui recherche la coopération par-delà les frontières territoriales et qui respecte les limites naturelles dans la mesure du possible.

Ces défis mettent en évidence la nécessité continue d’une collaboration entre les gouvernements FPT et autochtones dans le domaine de la conservation par zone, car les populations d’espèces sauvages, les espèces en péril, les régions écologiques et les zones présentant une grande valeur pour la conservation ne correspondent pas aux limites de compétences établies par l’humain.

Deux défis nationaux connexes en matière de conservation sont soulignés dans la littérature spécialisée, mais ne faisaient pas partie du mandat de l’initiative En route : Atténuer les impacts des changements climatiques sur les valeurs de conservation et faire progresser la planification spatiale inclusive de la biodiversité sur l’ensemble du Canada.

À l’avenir, la collaboration pancanadienne sur ces questions de conservation pourrait être soutenue par l’initiative En route ou une structure dédiée semblable à l’Initiative.

2.3.1. Effets des changements climatiques sur la biodiversité

Les rapports Unis avec la nature de 2018 et La voie à suivre de 2021 reconnaissent tous deux l’existence d’un lien entre les changements climatiques et la conservation par zone. Ce lien est caractérisé par des aires protégées et de conservation ayant la capacité d’aider à atténuer ou à s’adapter aux changements climatiques, présentant la conservation par zone comme une « solution naturelle en matière de changement climatique ». Selon l’Union internationale pour la conservation de la nature, les solutions fondées sur la nature « répondent aux défis sociétaux par des actions de protection, de gestion durable et de restauration des écosystèmes naturels et modifiés, bénéficiant à la fois aux hommes et à la nature ».

Il existe un autre lien important entre les changements climatiques et la conservation de la biodiversité, soit les effets des changements climatiques sur la biodiversité et les écosystèmes. Selon une analyse prospective récente (en anglais seulement) des questions émergentes liées aux aires protégées et de conservation au Canada, les effets des changements climatiques sont l’un des principaux domaines pour lesquels une gestion des risques est requise lors de la conception, de la planification et de la gestion des aires protégées. En particulier, l’analyse a permis de cerner les nouvelles questions suivantes liées aux effets des changements climatiques :

• Effets à long terme et à grande échelle (échelle de l’écosystème) des changements climatiques
• Intégrité écologique dans un contexte de changements climatiques
• Déplacement d’espèces en provenance et à destination d’aires protégées
• Effets de l’évolution des tendances d’enneigement sur la gestion des aires protégées
• Effets de l’interaction entre les feux de broussailles et les changements climatiques

Les changements climatiques entraînent une hausse des températures moyennes et modifient les régimes climatiques partout au Canada, et on s’attend à ce que cela continue pendant des siècles. Cette tendance devrait entraîner des répercussions importantes sur les écorégions canadiennes : températures moyennes plus élevées, précipitations plus intenses, diminution de la couverture de neige, augmentation des niveaux d’eau côtiers, tempêtes plus fortes et lacs et rivières plus chauds ne sont que quelques exemples. On s’attend à ce que ces répercussions aggravent les menaces existantes pour la biodiversité, comme les espèces envahissantes, et à ce qu’elles donnent potentiellement lieu à de nouveaux défis pour la gestion des aires protégées et de conservation, par exemple les questions liées aux réfugiés climatiques (en anglais seulement) et à la migration assistée (en anglais seulement).

Selon un groupe national d’experts en conservation, des recherches ciblées sont requises pour évaluer l’efficacité des mesures et des politiques de gestion actuelles à soutenir la conservation de la biodiversité dans différents scénarios de changements climatiques. Le rapport produit en 2024 par ECCC sur les priorités nationales en matière de science et de savoir sur les changements climatiques souligne également la nécessité : d’améliorer notre compréhension des effets des changements climatiques sur les attributs des écosystèmes ainsi que sur la résilience et la modification de la biodiversité; de faire progresser la science et les connaissances multidisciplinaires pour orienter les solutions d’adaptation aux changements climatiques qui favorisent des écosystèmes résilients dans un climat en changement; et de synthétiser et mobiliser les connaissances sur la résilience des écosystèmes pour soutenir et améliorer la gestion adaptative de la conservation dans un contexte de changements climatiques. Les pratiques exemplaires pour intégrer les changements climatiques (en anglais seulement) dans les plans de gestion des aires protégées et de conservation et les processus de planification comprennent l'adoption d'une perspective régionale et la promotion de la conservation à l'échelle du paysage, ce qui peut dans certains cas nécessiter une collaboration entre les administrations canadiennes.

2.3.2. Planification spatiale inclusive de la biodiversité

Selon les experts en conservation, une planification spatiale nationale inclusive de la biodiversité est nécessaire pour obtenir résultats significatifs en matière de conservation, tels que la résolution des déficits nationaux de conservation (en anglais seulement), la représentation de la diversité des écosystèmes, la conservation des zones sauvages restantes, la connectivité et la résilience, et la gestion des valeurs de conservation dans un contexte de changements climatiques, tout en tenant compte des facteurs socioéconomiques.

Il a été démontré que sans planification spatiale systématique, la conservation présente des biais et des déficits de représentation écologique. A l’échelle mondiale, les décisions historiques en matière de conservation ont mené à l’établissement d’aires protégées sur des terrains en hauteur et présentant des pentes raides, et situés loin des centres de populations (en anglais seulement) et dans les régions nordiques. Le Canada présente des tendances similaires en matière d’établissement d’aires protégées (en anglais seulement). Par conséquent, seulement 15 % de l’ensemble des vertébrés, plantes et papillons terrestres au Canada, lesquels représentent seulement 6,6 % des espèces en péril, sont représentés adéquatement dans les zones protégées existantes (en anglais seulement) au pays.

Le Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal souligne également l’importance de la planification spatiale systématique, laquelle constitue sa cible 1 : planifier et gérer les zones de manière à réduire la perte de biodiversité (en anglais seulement). La cible 1 vise à réduire la perte de zones importantes pour la biodiversité, y compris les écosystèmes de grande intégrité écologique, à un niveau proche de zéro d’ici 2030 par une planification spatiale participative, intégrée et inclusive de la biodiversité à l’échelle nationale. La planification spatiale systématique permet de tenir compte des changements d’utilisation des terres et des eaux à des échelles géographiques appropriées ainsi que de faire participer les autorités compétentes et les détenteurs de droits autochtones sur l’étendue du territoire national. Une planification spatiale systématique visant à rapprocher la perte de zones importantes pour la biodiversité de zéro d'ici 2030 compléterait les travaux de l’initiative En route pour soutenir l'expansion du réseau d'aires protégées et conservées.

Il n’est pas possible d’obtenir des résultats en matière de biodiversité uniquement grâce aux aires protégées et de conservation existantes. Certaines des zones les plus productives et biodiversifiées du Canada se trouvent dans des régions du Sud, qui ont connu le pire déclin d’habitats et de biodiversité en raison de leur historique d’utilisations agricoles, urbaines et industrielles du territoire. Ces pressions sur l’habitat et la biodiversité se poursuivent encore, les menaces les plus importantes pour la biodiversité étant observées dans les zones les plus agricoles et comptant les plus grands centres de population. La planification spatiale nationale systématique appuie les décisions de gestion qui peuvent être bénéfiques pour les écosystèmes, la faune et la population, car elle tient compte de l’ensemble des activités humaines ainsi que des conflits potentiels entre les utilisations concurrentes, afin de s’assurer que les espèces et les écosystèmes peuvent survivre et s’épanouir, y compris dans des conditions climatiques changeantes.

La planification spatiale inclusive de la biodiversité est intrinsèquement complexe. La prise en compte de l’ensemble de la biodiversité nécessite la participation de plusieurs intervenants de différents secteurs de compétence, qui ont chacun différentes valeurs, traditions et relations avec les terres, les côtes, les mers et les glaces. Selon les estimations d’ECCC, au moins 60 % des terres et des eaux douces du Canada font l’objet d’une certaine forme de planification spatiale, mais les plans et processus de planification existants ne seraient pas tous considérés comme conformes à la norme établie par le Cadre mondial de la biodiversité, à savoir que la planification spatiale doit être participative, intégrée et inclusive de la biodiversité.

Dans sa Stratégie pour la nature 2030, le gouvernement du Canada s'est engagé à faire progresser la cible 1 dans le milieu marin, où il a compétence. Cependant, dans l'environnement terrestre, les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables des ressources (sauf sur les terres administrées par le gouvernement fédéral) et leur leadership est essentiel à l'atteinte de cet objectif, le gouvernement fédéral et les peuples autochtones jouant un rôle de soutien. La Stratégie indique que d'autres pistes pourraient être explorées, comme la recherche d'occasions stratégiques pour faire progresser et soutenir la planification spatiale dans d'autres administrations, et l'élaboration de directives pancanadiennes, y compris des définitions adaptées au contexte canadien, au besoin, pour soutenir l'intégration de la biodiversité dans la planification spatiale. Cet ensemble de travaux bénéficierait d'une coordination et d'un leadership pancanadiens, éclairés par une approche axée sur les relations semblable à l'initiative En route.

3. Conclusion

L’initiative En route a favorisé avec succès la collaboration entre divers intervenants, faisant progresser les objectifs de conservation du Canada par une approche holistique. Au cours de la période évaluée, des progrès importants ont été faits dans l’agrandissement des aires protégées, l’appui aux efforts de conservation des Autochtones et l’augmentation des engagements visant la conservation au Canada. La création d’En route a fourni une tribune pancanadienne pour la conservation par zone et l’amélioration des relations et des partenariats. Cependant, bien qu’En route ait favorisé un espace éthique et une approche à double perspective, il serait possible d’accroître la participation des Autochtones. Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a joué un rôle essentiel à titre de coprésident permanent du Comité directeur national, en assurant le leadership et le soutien administratif. Son expertise et sa participation active aux groupes de travail ont été déterminantes pour faire progresser la collaboration au sujet des priorités de conservation. L’approche novatrice et axée sur les relations de l’initiative En route constitue une base solide pour les futurs efforts de conservation. Une approche similaire pourrait être utile pour relever les défis actuels de conservation à l'échelle nationale qui bénéficieraient d'une coordination et d'un leadership pancanadiens, comme la gestion des impacts des changements climatiques sur la biodiversité et la transition vers une planification spatiale inclusive de la biodiversité.

4. Annexe 1. Organigramme de l’initiative En route

Source : Organigramme de l’Initiative En route (2023) (PDF)