Évaluation du programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques

Liste des figures

Figure 1 : Logique des résultats pour le programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques

Figure 2 : Comparaison des dépenses prévues et réelles par activité principale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2020 à 2021

Figure 3 : Émissions canadiennes de GES des véhicules routiers légers et lourds, de 2005 à 2019 (kilotonnes d’équivalents de dioxyde de carbone)

Figure 4 : Émissions de GES du Canada provenant de la combustion de charbon et de gaz naturel pour la production d’électricité, de 2005 à 2019 (kilotonnes d’équivalents de dioxyde de carbone)

Liste des tableaux

Tableau 1 : Instruments réglementaires visant les émissions de GES et de PCDV dans le cadre du programme d’atténuation de base des changements climatiques

Tableau 2 : Dépenses prévues pour le programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, par direction générale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2021 à 2022

Tableau 3 : Dépenses prévues pour le programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, par activité principale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2020 à 2021 (dollars canadiens)

Tableau 4 : Dépenses prévues et réelles du programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, par direction générale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2020 à 2021 (dollars canadiens)

Tableau 5 : Dépenses prévues et réelles pour le programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, par activité principale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2020 à 2021 (dollars canadiens)

Remerciements

La Division de l’évaluation tient à remercier les personnes qui ont contribué au présent projet. Nous tenons à souligner tout particulièrement la contribution des représentants, des partenaires et des intervenants du programme qui ont fourni des commentaires pour étayer les conclusions et les recommandations de cette évaluation.

Le présent rapport a été préparé par la Division de l’évaluation de la Direction générale de l’audit et de l’évaluation d’Environnement et Changement climatique Canada.

Ce rapport a été approuvé par les sous‑ministres le 20 décembre 2022.

Liste des sigles et des abréviations

ACS Plus
analyse comparative entre les sexes plus
AIE
Agence internationale de l’énergie
Cadre pancanadien
Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques
CCNUCC
Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
ECCC
Environnement et Changement climatique Canada
EPA des États-Unis
Environmental Protection Agency des États-Unis
GES
gaz à effet de serre
GIEC
Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat
LCPE
Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)
MABCC
Mesures d’atténuation de base des changements climatiques
OMM
Organisation météorologique mondiale
ONGE
NEP
organisation non gouvernementale environnementale
norme sur l’électricité propre
PCDV
Polluant climatique de courte durée de vie
PNUE
programme des Nations Unies pour l’environnement
PT
provincial/territorial
règlement sur le charbon
Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone – secteur de l’électricité thermique au charbon
règlement sur le gaz naturel
Règlement limitant les émissions de dioxyde de carbone provenant de la production d’électricité thermique au gaz naturel
règlement sur le méthane
Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont)
règlement sur les VL
Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers
règlement sur les VLD
Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des véhicules lourds et de leurs moteurs
VEZ
véhicule à émission zéro
VL
véhicule utilitaire léger
VLD
véhicule utilitaire lourd

Sommaire

Le présent rapport fait état des observations de l’évaluation du programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques (MABCC). Par l’entremise du programme MABCC, Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) met en œuvre des mesures réglementaires sectorielles visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) et de polluants climatiques à courte durée de vie (PCDV), conformément aux engagements du Canada dans le cadre de l’Accord de Paris. L’évaluation couvre la période allant de l’année financière (AF) 2016 à 2017, lorsque le programme a été financé pour la première fois, au premier quart de l’AF 2021 à 2022 (du 1er avril 2016 au 30 juin 2021), soit 5 ans et 3 mois.

L’évaluation s’est concentrée sur le rôle d’ECCC dans la direction et la mise en œuvre des activités du programme. La portée de l’évaluation comprenait les 3 principaux domaines d’activité du programme : la science et la production de rapports, les politiques et les analyses, et les mesures d’atténuation des changements climatiques. Toutes les activités du programme, à l’exception des activités liées au Règlement sur les combustibles propres, s’inscrivaient dans la portée de l’évaluation. L’évaluation portait sur les questions liées à l’efficience et à l’efficacité. Les sources de données comprenaient un examen de la littérature, des données et des documents, une analyse comparative des mesures d’atténuation dans d’autres administrations, des entretiens et des études de cas.

Observations et conclusions

Efficience

Dans l’ensemble, la mise en œuvre du programme MABCC s’est bien déroulée. Tous les engagements majeurs ont été mis en œuvre, y compris les principales mesures d’atténuation prévues pour les secteurs du transport, du pétrole et du gaz et de l’électricité.

La conception du programme MABCC est appropriée. La logique du programme est cohérente et les mesures sont complémentaires à d’autres mesures fédérales et provinciales ou territoriales (PT), et présentent peu de signes de chevauchement et de double emploi. Les secteurs du transport, du pétrole et du gaz et de l’électricité restent des cibles appropriées d’atténuation. Il est toutefois nécessaire d’augmenter le rythme, la rigueur ou la portée des mesures pour ces secteurs afin de respecter les récents engagements et objectifs fédéraux. De même, des mesures supplémentaires doivent être mises en place pour assurer le respect de l’engagement du Canada à réduire les émissions de méthane dans le cadre de l’Engagement mondial sur le méthane. Bien qu’il ait été observé que le programme ne s’attaque pas à certains secteurs et sources d’émissions qui nécessitent des mesures d’atténuation (tels que l’agriculture, les bâtiments et l’industrie lourde), il n’est pas évident que ces lacunes doivent être comblées par le biais du programme MABCC ou même par ECCC.

L’évaluation a relevé quelques domaines dans lesquels les connaissances scientifiques et techniques pourraient être améliorées. Par exemple, la compréhension des sources d’émissions, des puits de carbone et des solutions fondées sur la nature pour atténuer les changements climatiques; l’utilisation d’approches descendantes pour estimer les émissions de GES afin d’accroître la validité de ces estimations; et la considération des incidences bénéfiques et préjudiciables des mesures d’atténuation sur différents groupes de la population et selon les facteurs identitaires pertinents.

Les mesures d’atténuation existantes et futures, individuellement ou collectivement, peuvent avoir des répercussions sociales, économiques ou autres sur différents groupes de population. À titre d’exemple, certaines mesures peuvent avoir une incidence disproportionnée sur les Canadiens à faible revenu si celles‑ci entraînent une augmentation des coûts de l’énergie ou des véhicules. De même, les projets d’infrastructure à grande échelle, comme les lignes de transmission, peuvent avoir une incidence sur les droits des Autochtones. Bien que l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus) ait été menée à l’étape de la conception du programme MABCC et de certaines mesures d’atténuation, il sera important de veiller à ce que l’ACS Plus continue d’être prise en compte dans l’élaboration et la mise en œuvre de toutes les mesures d’atténuation du programme afin de maintenir la conformité avec les nouvelles exigences de la Directive sur la réglementation.

De façon générale, les ressources du programme MABCC ont été jugées suffisantes pour réaliser les activités prévues. Les activités scientifiques ont nécessité des réaffectations à partir d’autres sources, et ce, même si un quart des fonds prévus pour la science et les rapports n’ont pas été dépensés. Les ressources en place sont toutefois considérées comme insuffisantes pour faire avancer les engagements accrus du gouvernement fédéral à cause du volume croissant de mesures (y compris la possibilité d’accords d’équivalence supplémentaires), de la complexité technique du travail et de la nécessité d’assurer la durabilité à long terme des activités scientifiques et de surveillance. Les diverses mesures d’efficacité déjà introduites contribuent à équilibrer la charge de travail et les ressources disponibles. Des mesures supplémentaires pourraient inclure une automatisation plus poussée des processus d’établissement de rapports réglementaires et une augmentation des subventions et des contributions pour les partenaires externes afin d’accroître la capacité d’analyse.

Les partenaires du programme MABCC collaborent étroitement avec les parties intéressées à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement fédéral de diverses manières et par l’intermédiaire de divers mécanismes officiels et non officiels. Il s’agit notamment d’autres ministères fédéraux, de gouvernements provinciaux et territoriaux, de l’industrie, d’organisations non gouvernementales environnementales, de chercheurs et d’universitaires ainsi que d’organismes de réglementation et d’organisations internationales. Ces efforts sont généralement considérés comme positifs et constructifs. Il est possible d’améliorer la collaboration avec les provinces et les territoires, par exemple en les consultant avant de faire des annonces et de prendre des engagements en matière de politiques; en prenant en considération les données provinciales et territoriales; et en établissant officiellement dès le début des négociations sur les équivalences les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et des provinces et territoires ainsi que les exigences en matière d’équivalence. On a par ailleurs relevé la nécessité d’améliorer la mobilisation des peuples autochtones, car celle‑ci s’est montrée limitée jusqu’à présent. Au cours de la durée de cette évaluation, les représentants de programme ont rapporté que la reconnaissance du besoin d’engager les peuples autochtones s’accroit.

En ce qui concerne les autres ministères fédéraux, la mobilisation et la collaboration pourraient être améliorées en officialisant un processus de mise en commun de l’information afin d’assurer une communication opportune, compte tenu notamment de la rapidité à laquelle le contexte politique évolue. Il pourrait également être utile de continuer à favoriser une collaboration étroite pour assurer la complémentarité des mesures d’atténuation réglementaires et celles fondées sur les mécanismes de marché.

Le programme MABCC est une des nombreuses activités qui sont rapportées sous le programme de répertoire Croissance propre et atténuation des changements climatiques, lequel fait partie du cadre ministériel des résultats. La mesure du rendement du programme MABCC se fait au moyen du profil de l’information sur le rendement du programme de la croissance propre et de l’atténuation des changements climatiques et des stratégies de mesure du rendement visant des mesures d’atténuation individuelles.

Le programme est dépourvu d’une structure de gouvernance officielle, y compris d’un mécanisme officiel d’intégration des activités scientifiques et des activités d’élaboration des politiques et des règlements. L’établissement de telles structures ou l’utilisation des structures existantes pourrait améliorer la supervision, la coordination, la responsabilité et l’efficacité des programmes, y compris la capacité des activités scientifiques à orienter l’élaboration des politiques et des règlements.

Efficacité

Certains éléments montrent que des progrès ont été réalisés dans l’atteinte des résultats immédiats et intermédiaires du programme MABCC notamment en matière d’information, de sensibilisation et de conformité. À ce jour, les preuves de la réduction des émissions dans les 3 principaux secteurs visés par le programme sont toutefois plus limitées.

Bien que de nombreux facteurs influent sur l’ampleur des réductions d’émissions réalisées, les données de cette évaluation indiquent que l’action du gouvernement fédéral est importante. Elle définit le contexte politique global et incite les mesures provinciales et territoriales tout en fournissant un filet de sécurité assurant un niveau d’ambition minimum.

Recommandations

Les recommandations suivantes s’adressent au sous‑ministre adjoint de la Direction générale de la protection de l’environnement, qui est le haut fonctionnaire ministériel responsable du programme MABCC.

Recommandation 1 : Évaluer l’évolution des besoins du programme en matière d’informations et d’analyses scientifiques et techniques, et identifier et mettre en œuvre des mesures pour renforcer la capacité du programme, le cas échéant.

Recommandation 2 : Envisager des possibilités d’amélioration de l’engagement et de la collaboration avec les parties intéressées externes qui ont des responsabilités en matière d’atténuation des changements climatiques, en particulier les gouvernements provinciaux et territoriaux, d’autres ministères fédéraux et les peuples autochtones.

Recommandation 3 : Examiner la structure de gouvernance actuelle du programme pour s’assurer qu’elle continue de soutenir un processus décisionnel, une coordination et une responsabilisation efficaces.

1. Introduction

Le présent rapport fait état des observations de l’évaluation du programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques (MABCC). Par l’entremise du programme MABCC, Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) met en œuvre des mesures réglementaires sectorielles visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) et de polluants climatiques à courte durée de vie (PCDV), conformément aux engagements du Canada dans le cadre de l’Accord de Paris. L’évaluation couvre la période allant de l’année financière (AF) 2016 à 2017, lorsque le programme a été financé pour la première fois, au premier quart de l’AF 2021 à 2022.

Contexte

Le Canada a joué un rôle actif dans les négociations internationales qui ont mené à l’adoption de l’Accord de Paris en 2015. Les parties à l’Accord se sont engagées à accélérer et à intensifier les mesures et les investissements nécessaires à un avenir sobre en carbone et durable, à limiter l’augmentation de la température moyenne mondiale à moins de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et à poursuivre les efforts pour limiter l’augmentation à 1,5 °C. Dans le cadre de sa première contribution déterminée au niveau national soumis à la Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), conformément à l’Accord de Paris, le Canada s’est engagé à réduire ses émissions de GES de 30 % par rapport au niveau de 2005 d’ici 2030.

En 2016, le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (le Cadre pancanadien) a été établi en tant que premier plan national du Canada pour réduire les émissions, renforcer la résilience aux répercussions des changements climatiques et favoriser la croissance propre et l’emploi. En tant qu’initiative des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, et des organisations autochtones nationales, le Cadre pancanadien induit la collaboration en vue d’atteindre l’objectif de 2030 du Canada aux termes de l’Accord de Paris. Le Cadre comprend plus de 50 mesures couvrant tous les secteurs de l’économie canadienne et se compose de 4 piliers :

Le programme MABCC relève du pilier 2 : mesures complémentaires pour réduire les émissions dans l’ensemble du pays.

Évolution du contexte politique

Depuis 2016, le contexte politique mondial a évolué rapidement. De nombreux organismes scientifiques et politiques internationaux, dont le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et l’Agence internationale de l’énergie (AIE), ont conclu au cours des dernières années que :

De nombreux pays, dont le Canada, ont renforcé leurs objectifs de réduction des émissions pour 2030, se sont engagés à atteindre la carboneutralité d’ici 2050 et ont annoncé de nouvelles mesures destinées à favoriser la réalisation de ces objectifs.

S’appuyant sur les initiatives fédérales annoncées dans le Cadre pancanadien, le gouvernement du Canada a présenté en décembre 2020 Un environnement sain et une économie saine, également connu sous le nom de plan climatique renforcé. Le nouveau plan annonce des mesures qui permettront au Canada de dépasser son objectif de réduction des émissions de GES de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030. Il comprend plus de 64 mesures supplémentaires classées sous 5 piliers pour accélérer la décarbonisation de l’économie canadienne, notamment la tarification de la pollution, des activités de réduction des émissions de GES propres aux secteurs et intersectorielles complémentaires, le soutien à l’innovation et aux emplois propres et des activités d’adaptation aux changements climatiques.

En avril 2021, le gouvernement du Canada s’est engagé à accélérer la réduction des émissions de GES en annonçant un nouvel objectif de réduction de 40 à 45 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030. Le Canada s’est officiellement engagé à atteindre cet objectif lorsqu’il a soumis sa contribution renforcée à la CCNUCC en juillet 2021. Le Budget fédéral de 2021 comprenait plusieurs mesures supplémentaires visant à aider le Canada à atteindre ce nouvel objectif.

En juin 2021, la Loi sur la responsabilité en matière de carboneutralité a été adoptée. Cette loi consacre l’engagement du pays à fixer des objectifs nationaux de réduction des émissions de GES au Canada, son intention étant d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050; établis dans la Loi l’objectif en matière de GES du Canada pour 2030 comme étant la contribution déterminée à l’échelle nationale aux termes de l’Accord de Paris (actuellement de 40 à 45 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030); exige que le ministre de l’Environnement et du Changement climatique établisse des objectifs ultérieurs pour 2035, 2040 et 2045 au moins 10 ans à l’avance. La Loi contient également diverses dispositions en matière de responsabilité et de transparence.

Ce qui n’est pas inclus dans l’évaluation

Depuis juin 2021, le gouvernement du Canada a annoncé un éventail de nouveaux engagements pour les secteurs du transport, du pétrole et du gaz, et de l’électricité, notamment :

En mars 2022, le gouvernement du Canada a publié le premier Plan de réduction des émissions pour 2030 en vertu de la Loi sur la responsabilité en matière de carboneutralité, lequel fait état de son intention de réduire les émissions de 40 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030.

Profil du programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques

Le programme MABCC se concentre principalement sur les secteurs du transport, de l’électricité et du pétrole et du gaz, lesquels sont responsables de 60 % des émissions de GES du Canada (données de 2019). Il porte également sur les émissions de polluants climatiques à courte durée de vie (PCDV) provenant de certaines sources, notamment les lieux d’enfouissement et les appareils de chauffage au bois. Les activités principales du programme comprennent ce qui suit :

Résultats attendus

Les activités du programme devraient générer les 4 principaux résultats qui suivent.

Depuis la création du programme MABCC, le gouvernement fédéral a annoncé des objectifs plus ambitieux pour les GES et les PCDV (en particulier le méthane), comme le décrit la section 1.2. Bien que cette évaluation ne porte pas sur le rendement du programme MABCC par rapport aux nouveaux objectifs, elle examine si la conception du programme est appropriée pour les atteindre. La figure 1 présente la logique des résultats pour le programme MABCC.

Figure 1 : Logique des résultats pour le programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques

Description textuelle

Extrants

  • Règlements
  • Information
  • Analyses
  • Rapports scientifiques

Résultats immédiats

  • Les intervenants ont accès à l’information.
  • Les entités assujetties aux règlements connaissent les exigences et leurs obligations.

Résultat intermédiaire

  • Les entités assujetties aux règlements sont en conformité.

Résultat à long terme

  • Les émissions de GES et de PCVD sont réduites pour divers secteurs et sources.

Résultat final

  • L’objectif de réduction des émission du Canada pour 2030 est atteint.

Ressources

Le programme MABCC a reçu un financement dans le Budget de 2016 et le Budget de 2017, pour un total de 494,6 M$ sur 12 ans à partir de l’AF 2016 à 2017 et de 36,2 M$ pour les années suivantes. La majorité de ces fonds sont allés à ECCC. De l’AF 2016 à 2017 à l’AF 2021 à 2022, ECCC a reçu un total de 225 M$, dont 98 M$ ont été alloués à la Direction générale de la protection de l’environnement, 53 M$ à la Direction générale des sciences et de la technologie, 24 M$ à la Direction générale des politiques stratégiques, 27 M$ aux autres directions générales d’ECCC, et 23 M$ au régime d’avantages sociaux des employés. Sur le montant total alloué à ECCC, 97 M$ ont été affectés aux mesures d’atténuation, tandis que 51 M$ ont été alloués à la science et à la production de rapports, 37 M$ aux politiques et aux analyses, 17 M$ aux services de soutien ministériels et 23 M$ au régime d’avantages sociaux des employés. Des informations financières complètes sont fournies à l’annexe B.

À propos de l’évaluation

L’évaluation a porté sur la période allant de l’AF 2016 à 2017 jusqu’au premier quart de l’AF 2021 à 2022 (du 1er avril 2016 au 30 juin 2021), soit 5 ans et 3 mois. Un calendrier commençant par l’AF 2016 à 2017 s’harmonise avec le profil de financement du programme MABCC. Compte tenu de l’évolution rapide du contexte politique, afin d’optimiser la pertinence des résultats, l’évaluation a pris en compte les développements survenus après la date officielle de fin d’évaluation.

L’évaluation s’est concentrée sur le rôle d’ECCC dans la direction et la mise en œuvre des activités du programme. Les objectifs de l’évaluation étaient d’examiner les questions de pertinence et de rendement (efficacité et efficience) conformément à la Politique sur les résultats de 2016 du Conseil du Trésor et de formuler des recommandations sur les améliorations possibles. Les éléments probants utilisés dans cette évaluation sont tirés de l’examen de la littérature, des données et des documents; de l’analyse comparative des mesures d’atténuation mises en place par d’autres administrations publiques; d’entretiens; et d’études de cas.

L’annexe C fournit une description détaillée de l’approche d’évaluation ainsi que des éléments probants sur lesquels elle s’appuie.

2. Observations

2.1 Mise en œuvre

Constatations : Dans l’ensemble, la mise en œuvre du programme MABCC s’est bien déroulée. Malgré certains retards et difficultés, tous les engagements majeurs ont été mis en œuvre, y compris les mesures d’atténuation clé pour les secteurs du transport, du pétrole et du gaz, et de l’électricité.

Les principales réalisations du programme sont les suivantes :

Incidence de l’harmonisation réglementaire entre le Canada et les États‑Unis

Les normes d’émission du Canada pour les VL sont harmonisées avec les normes américaines. Celles‑ci sont devenues moins strictes en 2020 suivant la publication d’un règlement définitif des États‑Unis, réduisant le resserrement annuel de la norme d’environ 5 % à environ 1,5 % pour les années de modèle 2021 à 2026. Puis en décembre 2021, l’EPA des États-Unis a publié un règlement définitif renforçant la rigueur des normes d’émission pour les années de modèle 2023 à 2026, accélérant le resserrement annuel des normes de 5 % à 10 %. Comme les normes américaines sont incorporées par référence dans la réglementation canadienne, ces nouvelles normes plus strictes s’appliquent automatiquement au Canada.

En réponse aux contestations juridiques et aux pétitions déposées par l’industrie américaine des remorques contre l’EPA des États-Unis ainsi qu’aux préoccupations relatives à l’incidence économique exprimées par l’industrie canadienne de la fabrication de remorques et du camionnage et aux résultats d’une analyse du marché canadien des remorques réalisée par ECCC, les normes relatives aux remorques lourdes ont été temporairement suspendues au Canada.

Divers facteurs et défis ont entraîné des retards ou une mise en œuvre partielle de certaines activités :

Quelques mesures ont progressé différemment de ce qui était initialement prévu :

Une description détaillée de l’avancement de la mise en œuvre des activités planifiées du programme MABCC est présentée à l’annexe D.

2.2 Conception du programme

Constatations : Bien que la conception du programme MABCC soit appropriée, il est nécessaire d’augmenter le rythme, la rigueur ou la portée des mesures pour respecter les récents engagements et objectifs fédéraux. Il est nécessaire d’améliorer les connaissances scientifiques et techniques dans plusieurs domaines, afin de pouvoir élaborer des politiques et des réglementations efficaces.

L’évaluation a examiné la pertinence de la conception du programme en termes de logique et de cohérence, de complémentarité, d’orientation sectorielle, de rythme et de rigueur des mesures et des lacunes.

Logique et cohérence du programme

La logique du programme, ou théorie du changement, qui sous‑tend le programme MABCC est appropriée. Les activités de base du programme, à savoir la science et la production de rapports, les politiques et les analyses et les mesures d’atténuation, sont conformes à celles d’autres programmes réglementaires fédéraux. C’est également le cas pour les résultats attendus du programme : l’information et la sensibilisation, la conformité, et l’atténuation des risques – dans ce cas-ci, la réduction des émissions. Les activités du programme MABCC sont cohérentes dans la mesure où elles partagent l’objectif commun de réduire les émissions de GES et de PCDV, même si les données indiquent que les liens et les interactions entre les activités et les partenaires du MABCC pourraient être améliorés. Ce point est abordé dans la section 2.6.

Complémentarité, chevauchement et dédoublement

Les mesures du programme MABCC sont complémentaires à d’autres mesures fédérales, provinciales et territoriales ayant le même objectif de réduction des émissions de GES et de PCDV. Les initiatives fédérales d’atténuation des changements climatiques relevant du Cadre pancanadien, du Plan climatique renforcé et du Budget de 2021 englobent un éventail de mesures et de stratégies complémentaires dans tous les secteurs de l’économie. Les mesures d’atténuation du programme MABCC ont été conçues pour compléter la tarification de pollution par le carbone et d’autres initiatives fédérales.

Malgré la compétence partagée entre le gouvernement fédéral et les provinces et territoires, il y a peu de chevauchement et de dédoublement entre les mesures du programme MABCC et celles des provinces et territoires, en raison de l’exigence fédérale de tenir compte des mesures provinciales et territoriales lors de la conception des règlements et de la disposition sur l’équivalence inscrite dans la LCPE. Cette dernière permet de ne pas appliquer les règlements sur les GES ou les polluants atmosphériques si une province ou un territoire dispose d’un règlement exécutoire offrant un résultat environnemental équivalent ou meilleur. Toutefois, quelques nuances doivent être apportées. Lorsque des accords d’équivalence sont établis, il y a une période temporaire de « réglementation en double » avant que la réglementation fédérale ne soit plus en vigueur. En outre, étant donné que les accords d’équivalence sont établis pour des périodes de 5 ans, ils créent une incertitude pour l’industrie en ce qui concerne les règlements qui s’appliqueront et le moment où ils s’appliqueront. Ces questions ne semblent toutefois pas être des préoccupations majeures pour les parties concernées.

Couverture, rythme et rigueur des mesures

Les secteurs du pétrole et du gaz, des transports et de l’électricité restent des cibles appropriées pour les mesures d’atténuation. Ensemble, ces secteurs ont représenté 60 % des émissions totales de GES du Canada en 2019, les secteurs du pétrole et du gaz et du transport combinés étant responsables de plus de la moitié du total (26 % et 25 %, respectivement). Un rythme, une exigence de réduction ou une portée accrus des mesures sont nécessaires pour que ces secteurs respectent les nouveaux engagements et cibles de réduction des GES fédéraux. De même, des mesures supplémentaires doivent être mises en place pour assurer le respect de l’engagement du Canada à réduire les émissions de méthane dans le cadre de l’Engagement mondial sur le méthane.

Transports

Mesures supplémentaires pour soutenir la décarbonisation du système de transport – Mandats de vente de VEZ

Un mandat de vente de VEZ exige que les constructeurs proposent à la vente une proportion croissante de VEZ. L’AIE recommande l’adoption d’un mandat de vente de véhicules à émission zéro de 60 % pour les nouvelles voitures d’ici 2030 et de 100 % d’ici 2035, ainsi que d’un mandat de vente de véhicules à émission zéro de 50 % pour les VLD d’ici 2035.

Plusieurs administrations ont déjà introduit des mandats de vente de VEZ. En 2018, la norme VEZ du Québec est entrée en vigueur, et en mai 2019, la Colombie‑Britannique est devenue la première administration du monde à légiférer sur un objectif de vente de 100 % de VEZ pour les VL. La Californie a mis en place un mandat de vente de VEZ pour les véhicules légers depuis 1990, et en juin 2020, elle est devenue la première administration du monde à adopter des objectifs juridiquement contraignants pour les fabricants afin d’augmenter progressivement la part des ventes de camions à émission zéro.

Le Plan de réduction des émissions du Canada comprend des engagements visant à :

  • Développer des objectifs de vente réglementée de véhicules légers (VL) VEZ, qui exigeront qu'au moins 20 % de tous les VL neufs offerts à la vente d'ici 2026 soient des VEZ, au moins 60 % d'ici 2030 et 100 % d'ici 2035;
  • Lancer une stratégie intégrée de réduction des émissions des véhicules moyens et lourds (VLD) dans le but d'atteindre 35 % des ventes totales de VLD en VZE d'ici 2030. De plus, le gouvernement élaborera des objectifs de vente réglementés pour exiger que 100 % des VLD proposés à la vente soient sans émissions d'ici 2040, pour un sous-ensemble de types de véhicules en fonction de la faisabilité.

Dans le secteur des transports, le sous‑secteur routier a été le principal objet des mesures d’atténuation du programme MABCC jusqu’à présent. Les émissions des VL et des VLD ont augmenté depuis 2005 malgré des normes d’émission de plus en plus strictes, ce qui indique que la réglementation actuelle est insuffisante pour réduire les émissions de ce sous‑secteur. En effet, dans son évaluation de mi-mandat du règlement sur les VL de février 2021, ECCC a conclu que le resserrement des normes de seulement 1,5 % par année n’est pas assez sévère pour permettre au Canada d’atteindre ses objectifs de réduction des émissions. Les normes en place pour les années de modèle 2023 à 2026 sont plus ambitieuses et les engagements pour les années de modèle au-delà de 2026 visent à réaliser des réductions plus importantes.

En décembre 2020, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il s’engageait à aligner les normes d’émission des VL et des VLD sur les normes nord‑américaines les plus strictes, à exiger que tous les nouveaux VL soient à émission zéro d’ici 2035 et à poursuivre les efforts de décarbonisation du secteur des VLD. La réalisation de ces engagements renforcés nécessitera probablement, entre autres, des mesures visant à encourager la production et l’adoption de VL et de VLD à émission zéro. Un exemple est l’adoption d’objectifs de vente réglementés de VEZ pour les nouvelles automobiles, un élément clé de la feuille de route vers la carboneutralité d’ici 2050 préparée par l’AIE (voir l’encadré à la page suivante).

Pour le secteur des VLD, où la durabilité et la longévité du parc de véhicules diesel existant posent des problèmes particuliers pour la réduction des GES, des mesures seront également nécessaires pour encourager le remplacement du parc et réduire les émissions du parc existant grâce à des innovations technologiques. Pour les VL comme pour les VLD, une série d’incitations financières et fiscales ainsi que des investissements importants dans les infrastructures publiques (par exemple, les stations de recharge) seront également nécessaires. De telles mesures, cependant, ne relèvent pas de l’autorité d’ECCC en matière de développement et de mise en œuvre.

Bien que le transport routier ait été le principal sous-secteur des transports visé par le programme MABCC jusqu’à présent, on a également constaté qu’il était nécessaire de prendre des mesures pour réduire les émissions de GES provenant du transport industriel hors route à grande échelle, ce qui inclut par exemple les véhicules de construction.

Pétrole et gaz

Mesures supplémentaires pour réduire les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier – Exemples d’autres administrations

Exigences à l’égard des équipements pneumatiques : La Colombie‑Britannique, la Californie et le Colorado exigent que la plupart des équipements pneumatiques, y compris les contrôleurs et les pompes, ne produisent aucune émission.

Ventilation : Alors que la réglementation canadienne établit une limite de l’évacuation par ventilation pour l’ensemble de l’installation, d’autres administrations ont pris des mesures pour interdire la ventilation dans certaines circonstances. La Californie interdit la ventilation des puits; le Colorado interdit la mise à l’air libre et le brûlage à la torche sur les sites pétroliers et gaziers; les directives en matière de brûlage à la torche et de réduction de la Colombie-Britannique visent à éliminer la ventilation des puits de pétrole et de gaz, des installations et des pipelines.

Torchage : Les États‑Unis, le Colorado et la Colombie‑Britannique ont établi des règles spécifiques concernant le torchage et l’interdisent dans certaines circonstances.

Puits de pétrole et de gaz abandonnés : La Californie exige que les puits abandonnés soient scellés, afin d’empêcher la libération de gaz naturel.

Un examen récent d’ECCC montre que le règlement sur le méthane et ses équivalents provinciaux, ainsi que des mesures complémentaires, devraient permettre d’atteindre la cible de réduction des émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier fixée pour 2025.

Toutefois, des engagements renforcés pour ce secteur ont été annoncés en 2021, dont notamment un engagement à atteindre une réduction d’au moins 75 % des émissions de méthane provenant du pétrole et du gaz d’ici 2030. Des mesures supplémentaires seront nécessaires pour atteindre cet objectif. Certaines personnes interrogées ont noté que le règlement sur le méthane pourrait être mis à jour en renforçant la sévérité des normes ou des exigences, par exemple en interdisant l’évacuation dans certaines circonstances ou en exigeant que les équipements pneumatiques ne produisent aucune émission, et en élargissant la couverture pour inclure davantage de sources en amont, comme le torchage et les puits abandonnés. De telles exigences existent ailleurs (voir l’encadré à la page suivante). Les initiatives menées par d’autres ministères fédéraux, comme le Fonds de réduction des émissions de Ressources naturelles Canada, devraient également contribuer à l’atteinte de l’objectif amélioré.

Certaines personnes interrogées ont souligné la nécessité de prendre des mesures pour atténuer les émissions de GES non méthaniques du secteur pétrolier et gazier. Ces émissions sont actuellement visées par le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement (ou par les systèmes provinciaux qui répondent aux critères de référence fédéraux de la tarification de la pollution par le carbone). Le gouvernement fédéral a annoncé qu’il s’engageait à plafonner et à réduire les émissions de GES du secteur pétrolier et gazier de manière à atteindre l’objectif de carboneutralité d’ici 2050, toutefois le plan permettant de réaliser cet engagement n’a pas encore été publié.

Électricité

Le secteur de l’électricité ne représentait que 8 % des émissions totales du Canada en 2019. Les émissions de ce secteur ont diminué de 48 % depuis 2005 (malgré l’augmentation de la demande), grâce à la transition de sources d’électricité à fortes émissions de GES vers des sources à faibles émissions. Néanmoins, une attention soutenue à ce secteur est justifiée, étant donné l’augmentation de la demande en électricité prévue découlant de la transition vers une économie carboneutre ainsi que l’engagement récent du Canada à établir un réseau électrique carboneutre d’ici 2035. Actuellement, le règlement sur le gaz naturel établit des normes d’émission fondées sur les meilleures pratiques de production d’électricité par combustion de gaz naturel, mais des mesures supplémentaires sont nécessaires pour atteindre l’objectif d’un système électrique net zéro d’ici 2035.

Le gouvernement fédéral a récemment annoncé son intention d’élaborer et de mettre en œuvre le règlement sur l’électricité propre (REP). La forme finale de la portée et de la conception du REP seront influencées par les consultations et par la prise en compte de l’ensemble des changements nécessaires pour éliminer les émissions du secteur de l’électricité tout en fournissant un approvisionnement accru en électricité et en soutien à l’électrification de tous les autres secteurs.

Autres émissions de méthane

Selon les données probantes présentées par le rapport Global Methane Assessment, l’adoption de mesures rapides pour réduire les émissions de méthane dans plusieurs secteurs, dont le secteur pétrolier et gazier, mais aussi les secteurs des déchets et de l’agriculture, pourrait ralentir considérablement le rythme du réchauffement à court terme. En outre, des mesures d’atténuation pour chaque grand secteur émetteur de méthane sont accessibles, abordables et rentables.

Jusqu’à présent, le programme MABCC a adopté des mesures d’atténuation qui ciblent les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier. Le programme prend également des mesures à l’égard des émissions de méthane provenant des déchets, comme le décrit la section 2.1, et des travaux sont en cours sur une stratégie nationale sur le méthane afin de réduire ces émissions dans l’ensemble de l’économie canadienne. D’autres mesures concernant le méthane s’imposent pour appuyer l’engagement du Canada à réduire les émissions de méthane de 30 % par rapport aux niveaux de 2020 d’ici 2030 dans le cadre de l’Engagement mondial sur le méthane. Dans ce contexte, il est important de noter que, bien qu’ECCC ait des responsabilités en matière de surveillance et de déclaration des émissions du secteur agricole, c’est Agriculture et Agroalimentaire Canada qui a le mandat de réduire les émissions de ce secteur.

Autres secteurs et sources d’émissions

En 2019, environ un quart des émissions totales de GES du Canada provenaient des bâtiments (12,5 %) et de l’industrie lourde (10,5 %). Certaines mesures d’atténuation du programme MABCC s’appliquent à certaines activités ou à certains types d’équipement utilisés dans ces secteurs. En outre, d’autres mesures du Cadre pancanadien ou du Plan climatique renforcé s’appliquent à ces secteurs. Il n’est pas clair si les mesures actuelles sont suffisantes pour traiter les émissions de ces secteurs ni si ECCC a un rôle à jouer pour combler les lacunes qui subsistent.

Connaissances et compréhension scientifiques et techniques

Évolution des méthodes d’estimation des émissions de GES

Il existe 2 grandes approches pour estimer les émissions de GES :

  • L’approche « ascendante » utilise des paramètres statistiques appelés « facteurs d’émission », combinés aux données d’activité du secteur, pour déterminer la somme des émissions de chaque combinaison de source et de secteur.
  • L’approche « descendante » utilise des mesures atmosphériques des concentrations de GES dans l’air à un moment donné, recueillies par des tours d’observation, des avions et des satellites. La modélisation est utilisée pour attribuer de manière probabiliste les émissions à leurs sources (on parle de « modélisation inverse »). Selon le GIEC, les méthodes descendantes offrent une valeur et une utilité significatives par rapport aux méthodes ascendantes lorsqu’elles sont utilisées efficacement (GIEC, 2019).

Plusieurs études utilisant des mesures atmosphériques et la modélisation inverse, dont certaines réalisées par des scientifiques d’ECCC, ont produit des estimations des émissions de méthane et de dioxyde de carbone provenant des sables bitumineux qui sont nettement plus élevées que celles indiquées dans l’inventaire national des GES du Canada (Chan et al., 2020; Liggio et al., 2019; MacKay et al., 2021).

Cette recherche a conduit à l’élaboration d’une méthode révisée d’estimation des émissions de méthane provenant de sources fugitives, qui a été appliquée dans l’édition 2022 du Rapport d’inventaire national du Canada. La méthodologie révisée se concentre sur l’amélioration des données relatives aux sources et aux emplacements afin de renforcer les estimations des émissions fugitives. Les défis que pose la mise en place d’un réseau national de surface pour la collecte d’observations sur les GES atmosphériques constituent une contrainte à l’adoption d’approches descendantes au Canada.

Deux domaines de connaissances et de compréhension scientifiques et techniques pourraient être renforcés pour soutenir davantage la prise de décision. En outre, le changement technologique se produit rapidement dans 2 secteurs et devrait continuer de nécessiter une attention soutenue.

Les informations recueillies montrent que la connaissance et la compréhension des sources et des puits d’émissions pourraient être renforcées. Nous avons constaté que les émissions de certaines sources ne sont pas bien caractérisées, notamment les émissions de méthane des puits abandonnés, les émissions en aval des combustibles fossiles exportés et les émissions des feux de forêt. La compréhension scientifique des puits de carbone et du rôle des solutions basées sur la nature dans l’atténuation du changement climatique en est à ses débuts et est essentielle pour comprendre les futurs niveaux de carbone, faire des prévisions climatiques et estimer les résultats attendus des efforts d’atténuation (Kaushik et al., 2020).

Les informations recueillies montrent également que l’estimation des émissions et la modélisation des mesures d’atténuation pourraient être renforcées. L’évaluation a constaté que l’utilisation d’approches descendantes pour estimer les émissions de GES est limitée, bien que ces approches soient reconnues pour accroître la validité et l’exactitude des estimations lorsqu’elles sont utilisées en plus des méthodes ascendantes traditionnelles (voir l’encadré). L’évaluation n’a pas été en mesure d’observer que les impacts combinés et cumulatifs des mesures d’atténuation sur les secteurs industriels réglementés sont mesurés ou estimés par modélisation. Il n’a pas été possible d’observer que les impacts économiques et sociaux bénéfiques et négatifs des mesures d’atténuation sont mesurés ou estimés pour divers groupes de la population, y compris selon les facteurs identitaires pertinents.

Les représentants du programme et les personnes externes interrogées sont d’avis que la compréhension et le suivi des changements technologiques rapides sont essentiels à la conception et à l’administration d’instruments efficaces. Parmi les multiples domaines pertinents du changement technologique, deux se distinguent comme continuant d’exiger une attention soutenue. Premièrement, il faut continuer de porter attention aux développements technologiques pour réduire les émissions des VLD. Compte tenu de la durabilité et de la longévité du parc de véhicules lourds existant, une combinaison de technologies, y compris des camions électriques à batterie, des camions à pile à combustible électrique à hydrogène, des biocarburants, du gaz naturel, du gaz naturel renouvelable et des moteurs diesel à haut rendement, sera probablement nécessaire pour fournir des réductions d’émissions à long terme pour ce secteur (Cunanan et al., 2021). Deuxièmement, les technologies nécessaires pour que l’industrie atteigne le zéro net, comme la géothermie, les petits réacteurs nucléaires modulaires, la capture et le stockage du carbone, la capture directe de l’air et l’hydrogène, doivent continuer à faire l’objet d’une attention soutenue.

À la lumière de ces lacunes dans les connaissances et des possibilités d’amélioration, le présent rapport recommande que le programme évalue ses besoins évolutifs en matière d’information et d’analyse scientifiques et techniques, et identifie et met en œuvre des mesures pour renforcer la capacité du programme, le cas échéant (voir la section Recommandations).

2.3 Prise en considération de l’ACS Plus

Constatations : L’ACS Plus a été réalisée lors de la conception du programme MABCC et de certaines mesures d’atténuation. Étant donné que la transition vers une économie carboneutre peut avoir des incidences sociales, économiques et autres différenciées sur divers groupes de la population, il sera important de veiller à ce que l’ACS Plus continue de faire partie intégrante de l’élaboration et de la mise en œuvre de toutes les mesures d’atténuation du programme.

La Directive sur la réglementation énonce les attentes et les exigences du Gouvernement du Canada en matière d’élaboration, de gestion et d’examen des règlements fédéraux. En outre, la Directive énonce également de nouvelles exigences concernant l’ACS Plus et les implications des traités modernes. D’autres outils sont disponibles pour évaluer les impacts négatifs potentiels sur les droits autochtones.

L’analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus) réalisée lors de la conception de l’ensemble du programme MABCC est mentionnée dans les documents qui ont permis d’établir les autorisations du programme ainsi que dans le profil d’information sur le rendement pour la Croissance propre et l’atténuation des changements climatiques. Elle a également été menée lors de la conception de certaines mesures d’atténuation. Par exemple, des assouplissements ont été prévus dans le Règlement sur les émissions des moteurs hors route à allumage par compression (mobiles et fixes) et des gros moteurs hors route à allumage commandé afin d’éviter que les collectivités éloignées aient à payer davantage pour l’achat de nouveaux moteurs stationnaires à allumage par compression dont l’utilisation se fera en zones éloignées, où les communautés dépendent d’elles comme source d’énergie. Certains résumés de l’étude d’impact de la réglementation antérieur comprennent une analyse de l’impact sur les groupes de population ou les régions, mais ils ne font pas explicitement référence à l’ACS Plus.

Les personnes interrogées ont observé que les mesures d’atténuation existantes et futures, individuellement ou collectivement, ainsi que la transition vers une économie carboneutre, peuvent avoir des incidences sociales, économiques ou autre différenciées sur les différents groupes de la population. Par exemple :

Compte tenu de l’ampleur et du rythme du changement, il sera important de comprendre l’incidence sur les groupes de population et les régions. Comme il est indiqué ci-dessus, l’évaluation a mis en évidence la nécessité de faire progresser la modélisation pour effectuer ce type d’analyse.

2.4 Mobilisation et collaboration

Constatations : Bien que les activités de mobilisation et de collaboration d’ECCC soient considérées comme positives et constructives, plusieurs possibilités d’amélioration ont été relevées. Il s’agit notamment d’améliorer les processus de consultation officiels, d’améliorer la mobilisation des peuples autochtones et d’officialiser un processus de mise en commun de l’information avec les partenaires fédéraux.

Intervenants externes au gouvernement fédéral

De diverses façons et au moyen de divers mécanismes officiels et non officiels, les partenaires du programme MABCC collaborent étroitement avec les intervenants externes au gouvernement fédéral, y compris les gouvernements provinciaux et territoriaux, l’industrie, les organisations non gouvernementales environnementales, les chercheurs et le milieu universitaire ainsi que les agences et organisations internationales de réglementation. En voici des exemples :

Les intervenants externes interrogés ont généralement décrit leur collaboration avec ECCC comme positive. Ils ont affirmé qu’ils apprécient l’échange d’idées et de perspectives diverses, qu’ils sont reconnaissants d’être inclus dans les consultations politiques et réglementaires et qu’ils considèrent que leurs relations de travail avec ECCC sont efficaces. Des chercheurs internationaux ont souligné la grande qualité et l’innovation des travaux des scientifiques d’ECCC dans le domaine de la mesure atmosphérique des émissions de GES ainsi que leurs contributions aux initiatives internationales.

Améliorer la collaboration : leçons tirées de la mise en œuvre des accords d’équivalence portant sur les émissions de méthane

Puisque la LCPE ne comprend pas une définition explicite de l’équivalence, cette dernière est interprétée en pratique comme équivalence de résultat. Il y a un manque de clarté à l’égard des exigences d’équivalence et du processus par lequel les effets de règlements distincts sont reconnus comme équivalents (Péloffy et al., 2019; Plumptre et Flanagan, 2017; Schulte, 2017). L’établissement d’un protocole d’entente entre le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial concerné dès le début du processus de négociation, qui définit les rôles, les responsabilités et les attentes en ce qui concerne la démonstration de l’équivalence (par exemple, les résultats attendus, la surveillance, les rapports et les pénalités), pourrait contribuer à dissiper ces incertitudes.

Les préoccupations concernant l’évaluation technique de l’équivalence, y compris les techniques de mesure et de modélisation et les données utilisées dans les déterminations de l’équivalence, créent des risques de réputation et des risques de mise en œuvre. Selon certaines personnes interrogées, ces risques pourraient être atténués par un échange accru des données entre les provinces et le gouvernement fédéral; l’utilisation de données propres à chaque administration dans la modélisation; et la collaboration à l’égard de l’approche de modélisation qui sera utilisée pour soutenir l’évaluation de l’équivalence, y compris l’ajustement des hypothèses de modélisation au fil du temps, à mesure que de nouvelles méthodologies et données deviennent disponibles.

L’évaluation a relevé plusieurs possibilités d’améliorer la mobilisation et la collaboration avec les intervenants externes au gouvernement fédéral.

Autres ministères et organismes fédéraux

En plus des intervenants externes au gouvernement fédéral, les partenaires du MABCC collaborent avec plusieurs ministères et organismes fédéraux au moyen de mécanismes officiels et non officiels : Transports Canada, Ressources naturelles Canada, Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada, Innovation Sciences et Développement économique Canada, Infrastructure Canada, Finances Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada, Statistique Canada et le Conseil national de recherches du Canada.

Parmi les exemples de ces mécanismes, citons les divers comités de direction interministériels et les groupes de travail collaboratifs, comme :

Il existe également une variété de mécanismes bilatéraux. Par exemple, les accords de mise en commun de données entre la Direction générale des sciences et de la technologie et Statistique Canada et un protocole d’entente décrivant les rôles et les responsabilités d’ECCC et de l’Agence des services frontaliers du Canada en ce qui concerne l’importation de véhicules et de moteurs réglementés.

Les représentants du programme et les représentants des autres ministères et organismes fédéraux qui ont été interrogés considèrent généralement la collaboration interministérielle comme positive et constructive. Ils ont toutefois mentionné les possibilités d’amélioration suivantes :

2.5 Utilisation des ressources et harmonisation avec le mandat

Constatations : Dans l’ensemble, ECCC a légèrement sous‑utilisé les fonds alloués aux activités du programme MABCC entre les AF 2016 à 2017 et 2020 à 2021. Les ressources ont généralement été jugées suffisantes pour mener à bien les activités prévues. Cependant, les activités scientifiques ont nécessité des réaffectations à partir d’autres sources, et ce, même si un quart des fonds prévus par le programme MABCC pour la science et les rapports n’ont pas été dépensés. Les ressources existantes sont considérées comme insuffisantes pour faire avancer les engagements accrus du gouvernement fédéral. Des mesures d’efficacité ont été relevées pour contribuer à l’équilibre entre la charge de travail et les ressources disponibles.

Entre les AF 2016 à 2017 et 2020 à 2021, ECCC a dépensé 92 % des ressources prévues pour le programme MABCC.

Des informations financières complètes sont fournies à l’annexe B.

Figure 2 : Comparaison des dépenses prévues et réelles par activité principale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2020 à 2021

Source : Direction générale des services ministériels et des finances, ECCC.

Description textuelle
Comparaison des dépenses prévues et réelles par activité principale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2020 à 2021
Dépenses Planifiées Réelles
Actions d’atténuation 79 426 109 $ 78 242 933 $
Science et production de rapports 41 988 295 $ 32 075 893 $
Développement de politiques et analyse 30 895 039 $ 25 196 083 $
Services de soutien d’entreprise 14 165 475 $ 14 331 313 $
Régime d’avantages sociaux des employés 18 901 766 $ 21 082 786 $
Hors programme 12 608 269 $ 12 608 269 $
Total 183 537 277 $ 197 984 953 $

La plupart des personnes interrogées au sein du ministère ont indiqué que les ressources du programme MABCC étaient suffisantes pour réaliser les activités prévues. Toutefois, les représentants de la Direction générale des sciences et de la technologie participant aux activités scientifiques ont souligné que le financement du programme visait à augmenter le programme existant de surveillance des GES et de modélisation du climat pour y inclure les PCDV, mais qu’il était insuffisant pour entreprendre des travaux scientifiques de fond. Par conséquent, la mise en œuvre des activités de surveillance des PCDV prévues aurait nécessité la réaffectation des fonds opérationnels (financement permanent) et des fonds prévus pour les activités d’adaptation aux changements climatiques, ce qui a créé des pressions sur le travail effectué dans d’autres domaines. L’évaluation n’a pas permis de concilier l’écart entre les fonds non dépensés du programme MABCC pour les activités scientifiques et les rapports et le besoin signalé par les personnes interrogées au sein du ministère de compléter le financement du programme pour les activités scientifiques par des fonds provenant d’autres sources.

Presque toutes les personnes interrogées au sein du ministère conviennent que les contraintes de ressources constituent un défi permanent et que des ressources supplémentaires sont nécessaires pour continuer à faire progresser l’atténuation des changements climatiques dans le contexte des engagements accrus du gouvernement fédéral. Ils citent :

Les personnes interrogées au sein du ministère ont signalé que diverses mesures ont été prises pour aider surmonter les pressions sur les ressources et à équilibrer la charge de travail avec les ressources disponibles, notamment :

Voici les mesures supplémentaires pour améliorer l’efficacité :

2.6 Gouvernance

Constatations : Il n’existe actuellement aucune structure de gouvernance officielle pour le programme MABCC, ni aucun mécanisme officiel d’intégration des activités scientifiques aux activités d’élaboration de politiques et de règlements. L’établissement de telles structures ou l’optimisation des structures existantes pourraient améliorer la coordination et l’efficacité du programme, y compris la capacité des activités scientifiques à orienter l’élaboration des politiques et des règlements.

La Direction de l’énergie et des transports de la Direction générale de la protection de l’environnement d’ECCC est responsable du programme MABCC au sein d’ECCC. Les activités du programme MABCC sont gérées par les structures de surveillance existantes d’ECCC, comme le groupe de travail sur les changements climatiques, les systèmes de gestion réglementaire, les réunions de la haute direction et les rapports ministériels.

Il n’y a pas de structure de gouvernance officielle consacrée au programme MABCC. La plupart des personnes interrogées au sein du ministère ont indiqué que sur le plan opérationnel, les directions générales d’ECCC participant directement au programme collaborent bien, ce qu’ils attribuent à une base solide de relations de travail de longue date. Par ailleurs, l’existence d’une structure de gouvernance fonctionnelle est généralement acceptée comme étant une composante essentielle de la bonne gestion des programmes au sein du gouvernement et nécessaire à l’efficacité du processus décisionnel, de la coordination et de la responsabilisation.

En ce qui concerne la gouvernance du programme, certaines personnes interrogées au sein du ministère ont indiqué qu’il n’y a pas de comité officiel ou d’autre mécanisme permettant de mettre en contact les responsables des activités scientifiques et les responsables de l’élaboration des politiques et des règlements. Ils sont d’avis qu’il s’agit d’une lacune importante pour les raisons suivantes :

Pour combler cette lacune, des rencontres informelles d’échange de renseignements par téléconférence, organisées toutes les 2 semaines et ouvertes à toutes les personnes participant aux programmes portant sur les changements climatiques, ont été lancées il y a 2 ans. Ceux qui étaient au courant de ces téléconférences les considèrent comme inadéquates pour soutenir la planification, la coordination et la communication des résultats du programme.

Le comité d’intégration des Polluants climatiques à courte durée de vie – un exemple de coordination des activités scientifiques, politiques et réglementaires

Le comité d’intégration des Polluants climatiques à courte durée de vie a été créé pour assurer la coordination et l’intégration des activités politiques, scientifiques et réglementaires d’ECCC liées aux PCDV aux échelles nationale et internationale. Le comité est responsable :

  • de soutenir la mise en œuvre de la stratégie sur les PCDV en priorisant et en coordonnant les initiatives liées aux PCDV au sein d’ECCC;
  • d’assurer un suivi et de rendre compte des progrès réalisés dans la mise en œuvre de la stratégie sur les PCDV;
  • d’établir des positions et des messages cohérents dans les forums nationaux et internationaux;
  • de soutenir les mises à jour de la stratégie sur les PCDV, y compris l’établissement de nouvelles priorités relatives aux PCDV, au besoin.

Le comité est composé de représentants des directeurs ou de leurs délégués de la Direction générale de la protection de l’environnement, de la Direction générale des affaires internationales, de la Direction générale des changements climatiques, de la Direction générale des sciences et de la technologie, de la Direction générale des politiques stratégiques et de la Direction générale des affaires publiques et des communications ainsi que de représentants du Service météorologique du Canada et de Transports Canada, de Ressources naturelles Canada et de Santé Canada. La Division des priorités en matière d’émissions atmosphériques convoque et préside le comité, et assure la fonction de secrétariat.

Le comité d’intégration des Polluants climatiques à courte durée de vie, récemment relancé, a été cité par plusieurs personnes interrogées au sein du ministère comme un exemple positif de mécanisme formel d’intégration et de collaboration entre la science et l’élaboration de politiques et de règlements au sein d’ECCC (voir l’encadré).

2.7 Mesure du rendement

Constatations : La mesure du rendement du programme se fait au moyen du profil d’information sur le rendement du programme de répertoire Croissance propre et atténuation des changements climatiques et de stratégies de mesure du rendement visant des mesures d’atténuation individuelles. Le programme MABCC ne dispose pas actuellement d’un modèle logique ou d’un cadre de mesure du rendement qui lui soient propres. Les défis relatifs à la mesure du rendement comprennent la justesse de l’estimation des émissions, l’attribution des résultats aux activités et la communication des résultats.

Le programme MABCC ne dispose pas d’un modèle logique ou d’un cadre de mesure du rendement distinct. Toutefois, un profil d’information sur le rendement (PIR), y compris un modèle logique, a été élaboré pour le programme de répertoire Croissance propre et atténuation des changements climatiques, dont le programme MABCC fait partie. La plupart des principaux règlements qui s’inscrivent dans la portée du MABCC, à l’exception du Règlement sur le gaz naturel, contribuent aux indicateurs de résultats du profil d’information sur le rendement. La Direction de la gestion ministérielle tient à jour une feuille de calcul Excel qui sert d’emplacement centralisé pour la compilation de ces données de performance.

En outre, des modèles logiques et des stratégies de mesure du rendement ont été élaborés pour les règlements suivants du programme MABCC :

La mesure du rendement est en cours, bien que les données de nombreux indicateurs ne soient pas encore disponibles en raison des calendriers de mise en œuvre de la réglementation, de production de rapports et de validation des données. Par conséquent, les données de rendement de nombreux indicateurs ne devraient être disponibles que dans les années à venir.

On compte les défis suivants parmi ceux associés à la mesure du rendement.

2.8 Atteinte des résultats attendus

Information et sensibilisation

Constatations : Dans l’ensemble, les informations produites par ECCC sont largement utilisées par les intervenants externes et répondent à leurs besoins. Les entités réglementées sont généralement conscientes des exigences réglementaires et comprennent leurs obligations en matière de conformité. Parmi les domaines à améliorer figurent la hausse de la quantité de données sur l’Arctique, l’inclusion des perspectives et des informations autochtones dans les rapports et l’adoption d’un « langage clair » dans les règlements, les documents d’orientation et les réponses aux questions.

Grâce aux activités du programme MABCC, ECCC vise à fournir aux intervenants internes et externes un accès aux informations et aux analyses dont ils ont besoin pour orienter leur prise de décision.

Cadres supérieurs et décideurs

Dans l’immédiat, les partenaires du programme visent à fournir aux cadres supérieurs et aux décideurs un accès aux informations et aux analyses sur les émissions de GES et de PCDV, la croissance propre et les politiques en matière de changements climatiques. Un volume considérable d’informations et d’analyses est produit et livré sur demande aux cadres supérieurs. Toutefois, les personnes interrogées au sein du ministère ont indiqué qu’ils ne savent pas toujours comment ces informations sont utilisées pour orienter le processus décisionnelNote de bas de page 2 . En outre, ils ont souligné que les informations fournies peuvent, dans certains cas, être incomplètes en raison de la limitation des ressources et que de grandes quantités de données recueillies n’ont pas été analysées. Sur une note positive, ils ont indiqué que les données scientifiques sont présentées plus tôt dans les discussions de politiques stratégiques que ce n’était le cas avant 2016.

Intervenants externes

Les intervenants externes ont indiqué qu’ils utilisent grandement les informations et les analyses produites par ECCC, principalement :

Les intervenants externes ont souligné que les informations disponibles répondent généralement à leurs besoins. Toutefois, l’actualité des données est perçue comme un problème, notamment en ce qui concerne les données de l’inventaire national des GESNote de bas de page 3 . Les lacunes perçues concernent les données relatives aux latitudes nordiques et à l’Arctique ainsi que les informations et les perspectives autochtones dans les rapports.

Entités réglementées

Les personnes et les organisations réglementées sont généralement au courant des exigences réglementaires et de leurs obligations, la plupart des segments des publics cibles ayant participé à des consultations pendant l’élaboration des règlements. En outre, les entités réglementées estiment généralement qu’ECCC a fourni des renseignements adéquats et opportuns pour faciliter la conformité et que le ministère s’est montré ouvert aux commentaires de rétroaction et disponible pour répondre aux questions de suivi et tenir des discussions.

En général, les représentants des entités réglementées interrogés sont d’avis qu’ils comprennent ce qu’ils doivent faire pour être en conformité. Les données accessibles sur le rendement montrent que 100 % des entités réglementées connues assujetties aux règlements établis de longue date (à savoir les règlements sur les VL, les VLD et les carburants renouvelables) ont présenté un rapport annuel, comme il se doit, au cours des AF 2018 à 2019 et 2019 à 2020. Cette information n’est pas encore disponible dans le cas des règlements qui ont été récemment mis en œuvre.

Cela dit, tant les entités réglementées qu’ECCC ont noté que l’expertise technique ou les ressources limitées des petites et moyennes entreprises pour répondre aux exigences techniques constituent un obstacle potentiel à la conformité, en particulier la conformité aux règlements sur les VLD et le méthane. Pour remédier à ce problème, ECCC a prévu de mener des activités ciblées de promotion de la conformité pour atteindre les petits et moyens exploitants.

Les entités réglementées ont souligné la nécessité d’utiliser davantage un « langage clair » dans les règlements, les documents d’orientation et les réponses d’ECCC à leurs questions, étant donné la nature hautement technique des sujets abordés. Certaines d’entre elles ont donné à titre d’exemple les règlements sur les émissions des véhicules et des moteurs, qu’elles jugent difficiles à comprendre.

Conformité

Constatations : Les données sur la conformité aux règlements de longue date montrent que les publics cibles respectent généralement les exigences réglementaires.

Les données sur la conformité aux règlements du programme MABCC et aux accords d’équivalence associés étaient limitées pendant la tenue de la présente évaluation, principalement en raison de la mise en œuvre relativement récente de nombreuses mesures dans le cadre du programme et de l’évaluation. Les rapports de conformité aux règlements modifiés sur le charbon, le gaz naturel et le méthane sont prévus pour l’AF 2021 à 2022.

Pour les règlements de longue date, les informations disponibles montrent que les communautés réglementées sont généralement en conformité.

Réduction des émissions

Constatations : Le rendement en matière de réduction des émissions a été variable dans les 3 principaux secteurs ciblés par le programme MABCC, à savoir le transport, le pétrole et le gaz, et l’électricité. L’incidence des mesures mises en œuvre depuis la création du programme n’est pas encore évidente dans les données sur les tendances des émissions en raison de facteurs ayant eu un effet inverse sur les émissions.

Depuis 2005, les émissions totales de GES du Canada sont demeurées essentiellement inchangées. Selon le Rapport d’inventaire national 1990-2020 d’ECCC, les émissions totales de GES du Canada en 2019 étaient de 738 mégatonnes d’équivalent de dioxyde de carbone, soit une diminution de 0,3 % par rapport à l’année précédente et une réduction nette de 0,4 % par rapport aux émissions totales de 2005.

Au cours de cette période, les rendements en matière de réduction des émissions ont été variables dans les principaux secteurs ciblés par le programme MABCC, à savoir les transports, le pétrole et le gaz, et l’électricité. Il est important de noter que l’incidence des nouveaux règlements ou des modifications réglementaires entrées en vigueur depuis l’établissement du programme MABCC n’est pas encore être évidente dans les données sur les tendances puisque de tels changements produisent des effets sur un plus long terme.

Émissions de GES des VL et des VLD

Les règlements sur les VL et les VLD devraient entraîner une réduction des émissions de GES provenant des VL et des VLD. L’évaluation de mi-mandat du règlement sur les véhicules légers, publiée en février 2021, a conclu que depuis 2011 le règlement a permis de réduire les émissions de GES de 19,2 % par véhicule pour les nouveaux véhicules à passagers et de 15,5 % par véhicule pour les camions légers.

Toutefois, comme le montrent les données du graphique 3, tirées de l’Inventaire officiel des gaz à effet de serre du Canada, les émissions globales des VL et des VLD ont augmenté de 18 % de 2005 à 2019. Les émissions des VL ont augmenté d’environ 9 %, tandis que celles des VLD ont augmenté d’environ 35 %. En outre, les émissions ont poursuivi une trajectoire globalement ascendante malgré l’introduction de normes d’émission de plus en plus strictes, à partir de 2011 pour les VL et de 2014 pour les VLD.

ECCC attribue la croissance des émissions du transport routier à la croissance du parc de véhicules et du nombre total de kilomètres parcourus, tant pour les véhicules légers que pour les véhicules lourds. Pour les VL, la croissance des émissions est également attribuable à l’utilisation croissante des véhicules utilitaires sport, des camionnettes et des fourgonnettes pour le transport personnel.

Enfin, selon le Quatrième rapport biennal du Canada sur les changements climatiques (2020), les émissions des transports devraient diminuer considérablement d’ici 2030, principalement en raison des augmentations prévues de l’efficacité énergétique des véhicules routiers et de la croissance des VZE. Ce changement attendu par rapport aux tendances historiques est entraîné par la réglementation fédérale sur les VLD, l’impact de la tarification sur la pollution par le carbone et les nouveaux mandats VZE, qui devraient ensemble plus que compenser l’impact d’une population et d’une économie croissantes. Les émissions devraient diminuer de 16 Mt entre 2020 et 2030 à mesure que le parc de véhicules existants se renouvellera avec des véhicules à essence et diesel plus efficaces ainsi qu’avec une part croissante de véhicules sans émissions. Les parties 1 et 2 des normes fédérales sur les émissions de GES des VLD contribueront également à accroître l’efficacité énergétique des véhicules routiers de transport de marchandises et à réduire les émissions. Les projections incluent également l’impact des investissements dans le transport en commun.

Figure 3 : Émission canadiennes de GES des véhicules routiers légers et lourds, de 2005 à 2019 (kilotonnes d’équivalents de dioxyde de carbone)

Source : Inventaire officiel des gaz à effet de serre du Canada; tableau A9‑2 – Émissions canadiennes de gaz à effet de serre par secteur du GIEC, de 1990 à 2019.s

Description textuelle
Émissions canadiennes de gaz à effet de serre des véhicules routiers légers et lourds, de 2005 à 2019 (kilotonnes d’équivalents de dioxyde de carbone)
Année Véhicules routiers légers Véhicules routiers lourds Véhicules légers et lourds
2005 80 493 48 515 129 008
2006 79 924 49 926 129 850
2007 79 964 52 481 132 445
2008 78 495 54 076 132 571
2009 78 940 52 504 131 444
2010 80 210 56 755 136 965
2011 79 126 59 715 138 841
2012 78 599 61 577 140 176
2013 80 329 63 383 143 712
2014 79 082 62 149 141 231
2015 81 421 60 854 142 275
2016 84 421 59 956 144 377
2017 84 871 62 647 147 518
2018 86 100 65 350 151 450
2019 87 415 65 387 152 802
Émissions de GES provenant de la production d’électricité au charbon et au gaz naturel

Le règlement sur le charbon et le règlement sur le gaz naturel devraient entraîner la fermeture de la majorité des centrales au charbon ou leur conversion au gaz naturel d’ici 2030, réduisant ainsi les émissions de GES provenant de la production au charbon. Le règlement sur le gaz naturel établit des normes pour assurer un rendement efficace des unités de production d’électricité alimentées au gaz naturel. Les données de l’Inventaire national montrent que les émissions liées à la production d’électricité ont diminué de 48 % depuis 2005 (malgré l’augmentation de la demande), grâce à la transition de sources d’électricité à fortes émissions de GES vers des sources à faibles émissions. Au cours de cette période, les émissions provenant de la production d’électricité au charbon ont diminué de 57 %, tendance attribuable principalement à l’élimination progressive du charbon en Ontario avant 2019, tandis que les émissions provenant de la production d’électricité au gaz naturel ont augmenté de 42 %, comme le montre le graphique 4. Ces données ne reflètent pas encore l’incidence des modifications apportées en 2018 au règlement sur le charbon ni de la mise en œuvre en 2018 du règlement sur le gaz naturel.

Figure 4 : Émissions de GES du Canada provenant de la combustion de charbon et de gaz naturel pour la production d’électricité, de 2005 à 2019 (kilotonnes d’équivalents de dioxyde de carbone)

Source : Inventaire officiel des GES du Canada; tableau A13‑1 – Données sur la production d’électricité et les émissions de GES au Canada.

Description textuelle
Émission de gaz à effet de serre du Canada provenant de la combustion de charbon et de gaz naturel pour la production d’électricité, de 2002 à 2019 (kilotonnes d’équivalents de dioxyde de carbone)
Année Charbon Gaz naturel Charbon et gaz naturel
2005 98 200 15 400 113 600
2006 94 100 16 100 110 200
2007 99 700 15 100 114 800
2008 93 600 15 800 109 400
2009 78 000 15 000 93 000
2010 79 000 18 600 97 600
2011 68 700 21 700 90 400
2012 63 300 23 900 87 200
2013 63 800 19 300 83 100
2014 60 300 18 600 78 900
2015 62 300 19 300 81 600
2016 57 100 18 300 75 400
2017 57 200 16 300 73 500
2018 44 100 20 900 65 000
2019 42 500 21 900 64 400
Émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier

Le règlement sur le méthane devrait permettre de réduire les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier. Bien que les données sur les tendances des émissions de méthane de ce secteur ne sont pas facilement accessibles, il a été déterminé que les émissions de méthane de toutes les sources ont diminué de 12 % de 2005 à 2017, principalement grâce à la baisse des émissions du bétail et du secteur pétrolier et gazier. Ces données ne reflètent pas encore l’impact du règlement sur le méthane, qui a été mis en œuvre en 2018. Les personnes interrogées au sein du ministère ont noté que le suivi des réductions d’émissions de méthane est compliqué par le changement de méthodologie de mesure, comme le décrit la section 2.2.

Émissions de carbone noir

Les mesures d’atténuation du programme MABCC visant les PCDV devraient entraîner une réduction des émissions de carbone noir. Le Canada s’est engagé à atteindre l’objectif du Conseil de l’Arctique engageant les États arctiques à réduire collectivement les émissions de carbone noir (un PCDV) de 25 à 33 % par rapport au niveau de 2013 d’ici 2025. Les données du Rapport d’inventaire de carbone noir publié en 2020 montrent que les émissions de carbone noir ont diminué de 16 % de 2013 à 2019, malgré la hausse des émissions de 2016 à 2018, lesquelles se portaient à 31 000 tonnes en 2019.

2.9 Facteurs déterminants

Constatations : Bien que plusieurs facteurs influent sur l’ampleur des réductions d’émissions réalisées, l’action fédérale est importante parce qu’elle fournit un contexte politique global, en plus d’inciter les mesures provinciales et territoriales tout en offrant un filet de sécurité.

De nombreux facteurs sont susceptibles d’influer sur l’ampleur des réductions d’émissions réalisées dans les secteurs et les sources visés par les mesures d’atténuation du programme MABCC. Par exemple, les compétences législatives en matière d’atténuation des changements climatiques sont partagées entre différents ordres de gouvernement. Le Cadre pancanadien adopte explicitement une approche collaborative. Par conséquent, les actions des autres gouvernements auront un impact sur la mise en œuvre du programme MABCC et sur la réalisation de ses résultats attendus. Les autres facteurs pertinents sont les tendances du marché, les choix et le comportement des consommateurs, l’évolution des pratiques industrielles et les développements scientifiques et technologiques.

Deux exemples examinés dans cette évaluation illustrent l’influence de facteurs externes sur la réalisation des résultats.

Bien que l’expérience de l’Alberta constitue un exemple particulièrement convaincant, de nombreuses personnes interrogées ont souligné plus généralement l’importance et l’efficacité de la politique et de la réglementation fédérale pour établir un contexte général de politiques nationales et d’établir un niveau d’ambition minimum pour les politiques provinciales ou encore une assurance contre les revirements.

3. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

3.1 Conclusion

Efficience

Dans l’ensemble, la mise en œuvre du programme MABCC s’est bien déroulée. Tous les engagements majeurs ont été mis en œuvre, y compris les principales mesures d’atténuation prévues pour les secteurs du transport, du pétrole et du gaz, et de l’électricité.

Le programme MABCC est de conçu de manière appropriée. La logique du programme est cohérente et les mesures sont complémentaires à d’autres mesures fédérales et provinciales, avec peu de chevauchement ou de dédoublement. Les secteurs du transport, du pétrole et du gaz, et de l’électricité restent des cibles appropriées pour l’atténuation. Il est toutefois nécessaire d’augmenter le rythme, la sévérité ou la portée des mesures pour ces secteurs afin de respecter les récents engagements et objectifs fédéraux. De même, d’autres mesures additionnelles doivent être mises en place pour assurer le respect de la promesse du Canada de réduire les émissions de méthane dans le cadre de l’Engagement mondial sur le méthane. Bien qu’il ait été déterminé que le programme MABCC ne s’attaque pas à certains secteurs et sources d’émissions qui nécessitent des mesures d’atténuation (notamment l’agriculture, les bâtiments et l’industrie lourde), il n’est pas évident si ces lacunes doivent être comblées par le biais du programme MABCC ou même par ECCC.

L’évaluation a relevé plusieurs domaines dans lesquels les connaissances scientifiques et techniques doivent être améliorées, notamment : améliorer la compréhension des sources d’émissions, des puits de carbone et des solutions fondées sur la nature pour atténuer les changements climatiques; utiliser des approches descendantes pour estimer les émissions de GES afin d’accroître la validité de ces estimations; améliorer la compréhension des technologies qui servent à réduire les émissions des VLD et qui permettent à l’industrie d’atteindre la carboneutralité; et améliorer la modélisation afin de comprendre les incidences bénéfiques et préjudiciables, potentielles et réelles, des mesures d’atténuation sur divers groupes de la population.

La modélisation est particulièrement importante, car les mesures d’atténuation des changements climatiques actuelles et futures, individuellement ou collectivement, peuvent avoir des répercussions sociales, économiques ou autres sur différents groupes de la population. À titre d’exemple, certaines mesures peuvent avoir une incidence disproportionnée sur les Canadiens à faible revenu si celles‑ci entraînent une augmentation des coûts de l’énergie ou des véhicules. De même, les projets d’infrastructure à grande échelle, comme les lignes de transmission, peuvent avoir une incidence sur les droits des Autochtones. Bien que l’on ait réalisé une ACS Plus lors de la conception du programme MABCC et de certaines mesures d’atténuation, il sera important de veiller à ce que l’ACS Plus continue d’être prise en compte dans l’élaboration et la mise en œuvre de toutes les mesures d’atténuation du programme pour assurer la conformité avec les nouvelles exigences de la Directive sur la réglementation.

De façon générale, les ressources du MABCC ont été jugées suffisantes pour réaliser les activités prévues. Les activités scientifiques ont nécessité des réaffectations à partir d’autres sources, et ce, même si un quart des fonds prévus par le MABCC pour la science et les rapports n’ont pas été dépensés. Les ressources en place sont toutefois considérées comme insuffisantes pour faire avancer les engagements accrus du gouvernement fédéral à cause du volume croissant de mesures (y compris la possibilité d’accords d’équivalence supplémentaires), de la complexité technique du travail et de la nécessité d’assurer la viabilité à long terme des activités scientifiques et de surveillance continue. Les diverses mesures d’efficacité déjà introduites pourraient contribuer à équilibrer la charge de travail et des ressources disponibles. Ces mesures supplémentaires pourraient inclure une automatisation renforcée des processus d’établissement de rapports réglementaires et une augmentation des subventions et des contributions pour les chercheurs et les universitaires externes afin d’accroître la capacité d’analyse.

Les partenaires du programme MABCC collaborent étroitement avec les intervenants à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement fédéral de diverses manières et par l’intermédiaire de divers mécanismes formels et informels. Parmi ces intervenants on compte notamment d’autres ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux et territoriaux, des représentants de l’industrie, des ONGE, des chercheurs et universitaires, ainsi que des organisations de réglementation et d’organisations internationales. Ces efforts sont généralement considérés comme positifs et constructifs. Il est néanmoins possible d’améliorer la collaboration avec les provinces et les territoires, par exemple en les consultant avant de faire des annonces et de prendre des engagements en matière de politiques, en tenant compte des données provinciales et territoriales, et en établissant officiellement les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et des provinces et territoires ainsi que les exigences en matière d’équivalence dès le début des négociations sur les équivalences. On a par ailleurs relevé la nécessité d’améliorer les opportunités de participation pour les peuples autochtones, car leur mobilisation dans le cadre du programme s’est montrée limitée jusqu’à présent.

En ce qui concerne les autres ministères fédéraux, la mobilisation et la collaboration pourraient être améliorées en officialisant un processus de mise en commun de l’information afin d’assurer une communication opportune, compte tenu notamment de l’évolution rapide du contexte des politiques. Il pourrait également être utile de clarifier les rôles et responsabilités respectifs d’ECCC et de Transports Canada en ce qui concerne l’atténuation des émissions de GES du secteur des transports et de favoriser une collaboration étroite pour assurer la complémentarité des mesures d’atténuation réglementaires et celles fondées sur les mécanismes de marché.

La mesure du rendement du MABCC se fait au moyen du profil de l’information sur le rendement du programme de répertoire Croissance propre et atténuation des changements climatiques et des stratégies de mesure du rendement visant des mesures d’atténuation individuelles.

De plus, le programme est dépourvu d’une structure de gouvernance officielle, tout comme d’un mécanisme formel d’intégration des partenaires internes responsables des activités scientifiques avec ceux chargés de l’élaboration des politiques et des règlements. L’établissement de telles structures ou l’utilisation des structures existantes pourrait améliorer la supervision, la coordination, la responsabilité et l’efficacité des programmes, y compris la capacité des activités scientifiques à orienter l’élaboration des politiques et des règlements.

Efficacité

Certains éléments montrent que des progrès ont été réalisés dans l’atteinte des résultats immédiats et intermédiaires du programme MABCC au chapitre de l’information, de la sensibilisation et de la conformité. À ce jour, les preuves de la réduction des émissions dans les 3 principaux secteurs visés par le programme sont toutefois plus limitées.

Bien que de nombreux facteurs influent l’ampleur des réductions d’émissions réalisées, les éléments de preuve assemblés dans le cadre de cette évaluation indiquent que l’action du gouvernement fédéral est importante, puisqu’elle établit un contexte général de politiques nationales, défini un niveau d’ambition minimum pour les politiques provinciales et offre une assurance contre les revirements.

3.2 Recommandations et réponse de la direction

Les recommandations suivantes s’adressent au sous‑ministre adjoint (SMA) de la Direction générale de la protection de l’environnement (DGPE), qui est le haut fonctionnaire ministériel responsable du programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques (MABCC).

Recommandation 1

Recommandation 1 : Évaluer l’évolution des besoins du programme en matière d’informations et d’analyses scientifiques et techniques, et identifier et mettre en œuvre des mesures pour renforcer la capacité du programme, le cas échéant.

Compte tenu des engagements fédéraux accrus et des objectifs de réduction des émissions, les partenaires du programme et les intervenants externes prévoient une demande accrue d’informations et d’analyses scientifiques et techniques. Plusieurs occasions d’amélioration des connaissances et de la compréhension permettant de soutenir la prise de décision ont été identifiées. Un recours plus important aux subventions et aux contributions pourrait accroître les capacités d’analyse d’ECCC afin de soutenir ces engagements accrus.

Énoncé d’accord ou de désaccord

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la protection de l’environnement est en accord avec la recommandation.

Réponse de la direction

ECCC convient qu’une bonne prise de décisions nécessite une solide base de connaissances.

Le ministère s’est engagé à améliorer continuellement l’information scientifique sur les changements climatiques. La Direction générale des sciences et de la technologie d’ECCC dirige actuellement l’élaboration du plan national sur la science des changements climatiques Science du climat 2050 : plan canadien des sciences et des connaissances sur le changement climatique. Ce plan définira les priorités canadiennes en matière de science et de connaissances sur les changements climatiques et guidera la planification et les investissements futurs des producteurs, des détenteurs et des bailleurs de fonds de la science et des connaissances dans le cadre des efforts de collaboration et d’interdisciplinarité nécessaires pour éclairer l’action climatique. Pour réaliser des progrès efficaces dans le cadre de ces activités scientifiques, il faudra améliorer la coordination des partenariats de recherche collaborative entre le gouvernement et le milieu universitaire, un travail dirigé par ECCC en étroite collaboration avec les conseils de subventions pour renforcer et orienter cette capacité.

La Direction générale de la science et de la technologie d’ECCC dirige également l’élaboration d’un plan pangouvernemental visant à réduire les émissions de méthane dans l’ensemble de l’économie canadienne, conformément à l’Engagement mondial sur le méthane. L’amélioration des connaissances scientifiques et l’amélioration continue de la mesure et de la quantification des émissions sont essentielles pour éclairer les décisions politiques et constituent un élément clé de ce plan. Le gouvernement du Canada continuera de travailler avec les milieux universitaires, les experts scientifiques, l’industrie et les entreprises de technologie propre pour mieux comprendre les sources d’émissions de méthane et améliorer la quantification pour atténuer les émissions.

ECCC dispose de certaines des mesures de modélisation les plus avancées au pays. Il a également mis en œuvre diverses initiatives, comme la Stratégie de mobilisation du milieu universitaire du ministère, le Groupe consultatif pour la carboneutralité, et l’Institut climatique du Canada. De plus, le ministère a récemment obtenu un financement dans le cadre du Fonds des solutions climatiques axées sur la nature. Bien que ces initiatives soient financées séparément des programmes portant sur la croissance propre et les changements climatiques, le ministère continuera de chercher des occasions de tirer parti de ces initiatives pour améliorer sa capacité de répondre aux demandes de modélisation exacte de l’économie et des émissions.

ECCC utilise les accords de subventions et de contributions pour appuyer les développements technologiques à l’appui de la transition vers la carboneutralité, et continuera de désigner des experts pour mener les activités appropriées en vertu des accords de subventions et de contributions.

Produits livrables Échéancier Partie responsable
Plan national sur la science des changements climatiques de la Science du climat 2050 31 décembre 2022 Direction générale des sciences et de la technologie
Le plan canadien de réduction du méthane 31 décembre 2022 Direction générale des sciences et de la technologie
Continuer de collaborer avec l’industrie et le milieu universitaire, en utilisant des accords de subventions et de contributions pour faire avancer les objectifs communs et stimuler le développement de nouvelles technologies d’atténuation des GES. 31 octobre 2024 Direction générale de la protection de l’environnement, et Direction générale des sciences et de la technologie

Recommandation 2

Recommandation 2 : Envisager des possibilités d’amélioration de l’engagement et de la collaboration avec les parties intéressées externes qui ont des responsabilités en matière d’atténuation des changements climatiques, en particulier les gouvernements provinciaux et territoriaux, d’autres ministères fédéraux et les peuples autochtones.

Les efforts de mobilisation et de collaboration d’ECCC sont généralement considérés comme positifs et constructifs. Dans certains cas, il serait possible d’améliorer la collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, par exemple en les consultant avant de faire des annonces et de prendre des engagements en matière de politiques, en tenant compte de leurs données et en établissant officiellement les rôles et les responsabilités ainsi que les exigences en matière d’équivalence dès le début des négociations sur l’équivalence. On a par ailleurs relevé la nécessité d’améliorer la mobilisation des peuples autochtones, car celle-ci s’est montrée limitée jusqu’à présent. En ce qui concerne les autres ministères fédéraux, la collaboration pourrait être améliorée en formalisant un processus de mise en commun de l’information, et en favorisant une collaboration plus étroite pour assurer la complémentarité des mesures d’atténuation réglementaires et de celles fondées sur les mécanismes de marché.

Énoncé d’accord ou de désaccord

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la protection de l’environnement est en accord avec la recommandation.

Réponse de la direction

La coordination et la mobilisation à l’égard des initiatives qui se chevauchent sont essentielles à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques et de mesures judicieuses et rigoureuses en matière de GES. Bien que la mobilisation des parties intéressées soit une pratique courante, le ministère s’est engagé à l’améliorer continuellement.

Cela s’applique tout particulièrement au soutien à la réconciliation avec les Autochtones. Les programmes ministériels continueront de collaborer pour adopter des pratiques exemplaires concernant leurs diverses activités.

L’engagement et la collaboration d’ECCC avec les provinces et territoires, les organisations non gouvernementales et les experts ont été substantiels et précieux. ECCC reconnait l’importance de ces actions et continuera à s’engager et à collaborer avec les parties intéressées, y compris avec les provinces et les territoires, avant l’annonce des mesures politiques, dans la limite où le ministère en a le contrôle.

Produits livrables Échéancier Partie responsable
ECCC continuera de collaborer, par l’entremise de mécanismes de coordination interministérielle existants et nouveaux, sur l’élaboration de règlements sur la réduction des émissions de GES. 31 décembre 2025 Direction générale de la protection de l’environnement

Recommandation 3

Recommandation 3 : Examiner la structure de gouvernance actuelle du programme pour s’assurer qu’elle continue de soutenir un processus décisionnel, une coordination et une responsabilisation efficaces.

Plutôt que d’avoir une gouvernance, un modèle logique et une mesure du rendement propres, le programme MABCC tire actuellement parti des mécanismes ministériels existants, y compris au niveau de l’inventaire des programmes du Cadre ministériel des résultats et au niveau des règlements particuliers. À l’exception du comité d’intégration des Polluants climatiques à courte durée de vie, le programme ne dispose pas de mécanisme formel pour relier la science, les politiques et l’élaboration de règlements en matière d’atténuation des changements climatiques. Au lieu de cela, il tire parti des structures et des relations ministérielles existantes, par exemple au moyen de rencontres informelles d’échange de renseignements par téléconférence, organisées toutes les 2 semaines. L’établissement de structures de gouvernance formelles, d’un modèle logique et d’une mesure du rendement propres au programme pourrait améliorer la surveillance, la coordination, la responsabilisation et l’efficacité du programme.

Énoncé d’accord ou de désaccord

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la protection de l’environnement est partiellement en accord avec la recommandation.

Réponse de la direction

Le programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, qui fait l’objet de la présente évaluation, fait partie du Programme de croissance propre et d’atténuation des changements climatiques. Le Programme de croissance propre et d’atténuation des changements climatiques est inclus dans le Cadre ministériel des résultats, et comprend 7 indicateurs spécifiques au programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, dont 5 sont également des indicateurs de résultats ministériels.

Le programme dispose actuellement d’un certain nombre de mécanismes de collaboration horizontale pour la gouvernance et la coordination de la science de l’atténuation du changement climatique, de l’élaboration des politiques et des règlements. Il s’agit notamment des comités de mise en œuvre du plan climatique des sous-ministres, de mise en œuvre du plan climatique des sous-ministres adjoints, ainsi que de mise en œuvre du plan climatique des directeurs généraux. Le programme continuera de tirer parti des comités et des groupes de travail existants pour assurer la cohérence entre les activités et déterminer les points à améliorer.

Comme l’exige la Politique sur les résultats du Secrétariat du Conseil du Trésor, ECCC a établi un profil d’information sur le rendement pour chaque programme du Répertoire des programmes du Cadre ministériel des résultats. Chaque profil d’information sur le rendement contient un modèle logique et un tableau d’indicateurs.

Comme les plans climatiques du Canada continuent d’évoluer, un examen et une mise à jour du profil d’information sur le rendement du Programme de croissance propre et d’atténuation des changements climatiques sont recommandés. Le profil d’information sur le rendement actuel est principalement fondé sur le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques et manque d’information sur les mesures annoncées par la suite dans le Plan de réduction des émissions. Ces préoccupations ont été soulevées par la Direction générale des services ministériels et des finances, et par la Direction générale des changements climatiques.

Le programme doit également présenter les résultats et les progrès du Programme de croissance propre et d’atténuation des changements climatiques au Comité de la mesure du rendement, de l’évaluation et des résultats au début de 2023.

Produits livrables Échéancier Partie responsable
Présenter au Comité de la mesure du rendement, de l’évaluation et des résultats un profil d’information sur le rendement et un modèle logique à jour du Programme de croissance propre et d’atténuation des changements climatiques. 31 décembre 2023 Direction générale de la protection de l’environnement appuyée par la Direction générale des changements climatiques et d’autres directions générales avec des éléments dans le profil d’information sur le rendement

Annexe A : Mesures d’atténuation du programme

Tableau 1 : Instruments réglementaires visant les émissions de GES et de PCDV dans le cadre du programme d’atténuation de base des changements climatiques
Statut Instrument Secteur Émissions ciblées Numéro DORS Date d’application Année de la dernière modification
Début de l’application (sous le programme MABCC) Règlement sur les émissions des moteurs hors route à allumage par compression (mobiles et fixes) et des gros moteurs hors route à allumage commandéNote de bas de page 4
Intersectoriel PCDV DORS/2020‑258 2020 n/a
Début de l’application (sous le programme MABCC) Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) Pétrole et gaz GES DORS/2018‑66 2018 n/a
Début de l’application (sous le programme MABCC) Règlement limitant les émissions de dioxyde de carbone provenant de la production d’électricité thermique au gaz naturel Électricité GES DORS/2018‑261 2018 n/a
Application antérieure au programme MABCC Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des véhicules lourds et de leurs moteurs Transports GES DORS/2013‑24 2013 2018
Application antérieure au programme MABCC Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon Électricité GES DORS/2012‑167 2012 2018
Application antérieure au programme MABCC Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers Transports GES DORS/2010‑201 2010 2014
Application antérieure au programme MABCC Règlement sur les carburants renouvelables Pétrole et gaz PCDV DORS/2010‑189 2010 2011
Accord d’équivalence Accord d’équivalence Canada-Nouvelle-Écosse pour émissions de gaz à effet de serre des producteurs d’électricité Électricité GES
PCDV
n/a 2014 Renouvelé en 2020
Accord d’équivalence Accord d’équivalence Canada-Saskatchewan concernant les émissions de gaz à effet de serre des producteurs d’électricité Électricité GES
PCDV
n/a 2016 Renouvelé en 2020
Accord d’équivalence Accord d’équivalence Canada-Alberta concernant les émissions de méthane du secteur du pétrole et du gaz Pétrole et gaz GES
PCDV
n/a 2020 n/a
Accord d’équivalence Accord d’équivalence Canada-Colombie-Britannique concernant les émissions de méthane du secteur du pétrole et du gaz Pétrole et gaz GES
PCDV
n/a 2020 n/a
Accord d’équivalence Accord d’équivalence Canada-Saskatchewan concernant les émissions de méthane du secteur du pétrole et du gaz Pétrole et gaz GES
PCDV
n/a 2020 n/a

Annexe B : Renseignements financiers

Tableau 2 : Dépenses prévues pour le programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, par direction générale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2021 à 2022
Direction générale de ECCC AF 2016 à 2017 AF 2017 à 2018 AF 2018 à 2019 AF 2019 à 2020 AF 2020 à 2021 AF 2021 à 2022* Total
Direction générale de la protection de l’environnement 12 243 848 $ 14 232 047 $ 17 990 116 $ 17 750 124 $ 17 625 542 $ 17 675 538 $ 97 517 215 $
Direction générale des sciences et de la technologie 8 535 186 $ 8 984 491 $ 8 950 287 $ 8 991 382 $ 8 991 382 $ 8 998 313 $ 53 451 041 $
Direction générale des politiques stratégiques 3 584 949 $ 3 828 892 $ 4 336 988 $ 4 236 989 $ 4 236 989 $ 4 236 989 $ 24 461 796 $
Autres directions générales 3 859 679 $ 3 991 760 $ 4 601 132 $ 4 800 437 $ 4 702 698 $ 4 578 872 $ 26 534 578 $
Régime d’avantages sociaux des employés 3 111 846 $ 3 460 820 $ 4 109 700 $ 4 109 700 $ 4 109 700 $ 4 109 700 $ 23 011 466 $
Total 31 335 508 $ 34 498 010 $ 39 988 223 $ 39 888 632 $ 39 666 311 $ 39 599 412 $ 224 976 096 $
Hors du programme 2 039 262 $ 2 295 070 $ 2 758 525 $ 2 758 135 $ 2 757 277 $ 2 757 004 $ 15 365 273 $

Source : Direction générale des services ministériels et des finances, ECCC

Les autres directions générales incluent : la Direction générale de l’audit et de l’évaluation, la Direction générale des services ministériels et des finances, le Service météorologique du Canada, les Services juridiques, la Direction générale de l’application de la loi, et la Direction générale des communications et des affaires autochtones.

Hors du programme inclut : Services publics et Approvisionnement Canada, et Services partagés Canada.

*Cette évaluation ne porte que sur le premier trimestre de l’AF 2021 à 2022 (jusqu’au 30 juin 2022).

Tableau 3 : Dépenses prévues pour le programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, par activité principale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2020 à 2021 (dollars canadiens)
Activité AF 2016 à 2017 AF 2017 à 2018 AF 2018 à 2019 AF 2019 à 2020 AF 2020 à 2021 AF 2021 à 2022* Total
Actions d’atténuation 11 599 378 $ 13 644 099 $ 18 154 062 $ 18 119 076 $ 17 909 494 $ 17 839 494 $ 97 265 603 $
Science et rapports 8 263 914 $ 8 434 279 $ 8 402 638 $ 8 443 732 $ 8 443 732 $ 8 450 661 $ 50 438 956 $
Politiques et analyse 5 977 237 $ 6 331 241 $ 6 262 187 $ 6 162 187 $ 6 162 187 $ 6 162 187 $ 37 057 226 $
Services de soutien ministériels 2 383 133 $ 2 627 571 $ 3 059 636 $ 3 053 937 $ 3 041 198 $ 3 037 370 $ 17 202 845 $
Régime d’avantages sociaux des employés 3 111 846 $ 3 460 820 $ 4 109 700 $ 4 109 700 $ 4 109 700 $ 4 109 700 $ 23 011 466 $
Total 31 335 508 $ 34 498 010 $ 39 988 223 $ 39 888 632 $ 39 666 311 $ 39 599 412 $  224 976 096 $
Hors du programme 2 039 262 $ 2 295 070 $ 2 758 525 $ 2 758 135 $ 2 757 277 $ 2 757 004 $ 15 365 273 $
Grand total 33 374 770 $ 36 793 080 $ 42 746 748 $ 42 646 767 $ 42 423 588 $ 42 356 416 $  240 341 369 $

Source : Direction générale des services ministériels et des finances, ECCC

Les autres directions générales incluent : la Direction générale de l’audit et de l’évaluation, la Direction générale des services ministériels et des finances, le Service météorologique du Canada, les Services juridiques, la Direction générale de l’application de la loi, et la Direction générale des communications et des affaires autochtones.

Hors du programme inclut : Services publics et Approvisionnement Canada, et Services partagés Canada.

*Cette évaluation ne porte que sur le premier trimestre de l’AF 2021 à 2022 (jusqu’au 30 juin 2022).

Tableau 4 : Dépenses prévues et réelles du programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, par direction générale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2020 à 2021 (dollars canadiens)
Direction générale de ECCC Dépenses planifiées Dépenses réelles Variance Variance*
Direction générale de la protection de l’environnement 79 841 677 $ 70 475 598 $ ‑9 366 079 $ 88 %
Direction générale des sciences et de la technologie 44 452 728 $ 37 092 136 $ ‑7 360 592 $ 83 %
Direction générale des politiques stratégiques 20 224 807 $ 19 642 684 $ ‑582 123 $ 97 %
Autres directions générales 21 955 706 $ 22 635 768 $ 680 062 $ 103 %
Régime d’avantages sociaux des employés 18 901 766 $ 21 082 786 $ 2 181 020 $ 112 %
Total 185 376 684 $ 170 928 972 $ ‑14 447 712 $ 92 %
Hors du programme 12 608 269 $ 12 608 269 $ 0 $ 100 %
Grand total 197 984 953 $ 183 537 241 $ ‑14 447 712 $ 93 %

Source : Direction générale des services ministériels et des finances, ECCC

Les autres directions générales incluent : la Direction générale de l’audit et de l’évaluation, la Direction générale des services ministériels et des finances, le Service météorologique du Canada, les Services juridiques, la Direction générale de l’application de la loi, et la Direction générale des communications et des affaires autochtones.

Hors du programme inclut : Services publics et Approvisionnement Canada, et Services partagés Canada.

*Le rapport des dépenses réelles sur les dépenses planifiées est présenté.

Tableau 5 : Dépenses prévues et réelles pour le programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques, par activité principale, de l’année financière 2016 à 2017 à l’année financière 2020 à 2021 (dollars canadiens)
Activité Dépenses planifiées Dépenses réelles Variance Variance*
Actions d’atténuation 79 426 109 $ 78 242 933 $ ‑1 183 176 $ 99 %
Science et rapports 41 988 295 $ 32 075 893 $ ‑9 912 402 $ 76 %
Politiques et analyse 30 895 039 $ 25 196 083 $ ‑5 698 956 $ 82 %
Services de soutien ministériels 14 165 475 $ 14 331 313 $ 165 838 $ 101 %
Régime d’avantages sociaux des employés 18 901 766 $ 21 082 786 $ 2 181 020 $ 112 %
Total 185 376 684 $ 170 929 008 $ ‑14 447 676 $ 92 %
Hors du programme 12 608 269 $ 12 608 269 $ 0 $ 100 %
Grand total 197 984 953 $ 183 537 277 $ ‑14 447 676 $ 93 %

Source : Direction générale des services ministériels et des finances, ECCC

Les autres directions générales incluent : la Direction générale de l’audit et de l’évaluation, la Direction générale des services ministériels et des finances, le Service météorologique du Canada, les Services juridiques, la Direction générale de l’application de la loi, et la Direction générale des communications et des affaires autochtones.

Hors du programme inclut : Services publics et Approvisionnement Canada, et Services partagés Canada.

*Le rapport des dépenses réelles sur les dépenses planifiées est présenté.

Annexe C : Approche de l’évaluation

Enjeux et questions de l’évaluation

Les questions suivantes ont été examinées dans le cadre de l’évaluation.

Efficience

Efficacité

Approche et méthode d’évaluation

Plusieurs méthodes de collecte d’informations et de données ont été utilisées pour aborder les enjeux et les questions de l’évaluation. Les observations et les conclusions sont fondées sur les informations et les données tirées de ces méthodes.

Examen de la littérature, des documents et des données

L’examen des documents, de la littérature et des données a permis de développer une compréhension approfondie du programme MABCC et d’alimenter les sources d’information pour répondre à toutes les questions de l’évaluation. Parmi les types de documents examinés figurent les principaux documents d’établissement des politiques, les documents de planification et d’exploitation des programmes, les plans ministériels et les rapports sur les résultats, les rapports d’évaluation et de vérification antérieurs, les lois et règlements pertinents, les données pertinentes accessibles au public (par exemple, l’Inventaire officiel des gaz à effet de serre du Canada), les renseignements financiers, les données sur la mesure du rendement, l’information sur la gouvernance, la littérature scientifique revue par les pairs, la littérature grise, les rapports d’organisations internationales clés telles que le GIEC et l’OMM et d’autres documents.

Analyse comparative

La comparaison entre les administrations a examiné les approches à l’égard de l’atténuation des changements climatiques dans d’autres administrations, tant au Canada qu’à l’étranger, avec pour objectif principal de découvrir les leçons tirées des expériences menées ailleurs ainsi que des informations sur les solutions de rechange qu’ECCC pourrait envisager. La comparaison entre les mesures comparables adoptées par des administrations publiques a permis d’examiner des approches alternatives, décrites lors d’entretiens avec des cadres supérieurs, en ce qui concerne les 3 principaux secteurs visés par le programme MABCC : le transport, le pétrole et le gaz, et la production d’électricité. Des informations pertinentes ont été trouvées grâce à des recherches en ligne.

Entretiens avec des informateurs clés

Des entrevues avec des représentants du programme et des intervenants externes ont été utilisées pour solliciter des opinions et des observations éclairées sur les questions d’évaluation de la part de diverses personnes participant au programme MABCC ou qui le connaissent bien. Au total, 68 personnes ont été interrogées, notamment :

Études de cas

Quatre études de cas détaillées ont porté sur les sujets suivants :

Chaque étude de cas a consisté en un examen des documents, des données et de la littérature ainsi qu’en des entretiens avec des intervenants clés. Les questions d’entretien relatives aux études de cas ont été intégrées dans les guides d’entretien et toutes les personnes interrogées ont eu la possibilité de répondre à ces questions de manière volontaire.

Annexe D : Description détaillée de la mise en œuvre du programme Mesures d’atténuation de base des changements climatiques

Science et production de rapports

Dans le domaine scientifique, Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a poursuivi la modélisation et la surveillance atmosphérique à long terme des gaz à effet de serre (GES), des polluants climatiques de courte durée (PCDV) et des aérosols, et a renforcé les programmes de surveillance et de modélisation climatique existants afin de comprendre le rôle des PCDV dans le réchauffement du climat et le potentiel de réduction des émissions de PCDV pour atténuer les changements climatiques. ECCC a également mené des recherches axées sur la mesure des GES anthropiques à l’échelle infranationale (du niveau urbain au niveau des installations) afin de trouver de nouvelles méthodes de qualification et de soutenir un potentiel d’atténuation supplémentaire. Les personnes interrogées au sein du ministère ont signalé que la mise en œuvre des activités de surveillance prévues des PCDV nécessitait la réaffectation des fonds de services votés et des fonds d’adaptation aux changements climatiques, ce qui créait des pressions sur le travail dans d’autres domaines.

En ce qui concerne les rapports, ECCC a continué à gérer le programme de déclaration des GES, qui recueille chaque année des informations sur les émissions de GES auprès des installations de tout le Canada, et a produit des rapports annuels sur les émissions de GES au niveau des installations. ECCC a également assuré la production régulière de rapports sur les GES et les PCDV, en réalisant le Rapport d’inventaire national du Canada : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, le Rapport d’inventaire de carbone noir du Canada et les Projections des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques au Canada. ECCC a également fait des soumissions pour répondre aux obligations internationales du Canada en matière de rapports, notamment des soumissions d’inventaires de GES et de carbone noir à la Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et à la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe ainsi que des soumissions de données à l’OMM.

Politiques et analyses

ECCC a procédé à la collecte de renseignements et a réalisé des analyses techniques et des modélisations pour soutenir les options stratégiques et les mesures d’atténuation. ECCC a également effectué une analyse économique et une analyse coûts‑avantages, y compris l’élaboration de résumés de l’étude d’impact de la réglementation, des règlements proposés par le programme MABCC. ECCC a suivi le processus réglementaire établi pour élaborer et mettre en œuvre les règlements du MABCC, notamment la publication des projets de règlement et des résumés de l’étude d’impact de la réglementation dans la partie I de la Gazette du Canada, la tenue de consultations publiques obligatoires sur les projets de règlement et la publication des règlements finaux dans la partie II de la Gazette du Canada.

ECCC a produit des projections et des objectifs nationaux en matière d’émissions de GES et de pollution atmosphérique, et a rendu compte chaque année des progrès accomplis vers la réalisation de ces objectifs. ECCC s’est également acquitté de ses obligations internationales en matière de rapports et a participé à divers forums internationaux.

Mesures d’atténuation

ECCC a proposé et mis en œuvre les principales mesures d’atténuation prévues pour réduire les émissions de GES, en se concentrant principalement sur les secteurs du transport, de l’électricité, et du pétrole et du gaz.

Transports

ECCC a également continué à administrer le Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers, lequel établit des normes d’émission de GES progressivement plus rigoureuses pour les nouveaux véhicules légers routiers fabriqués ou importés au Canada en vue de leur vente. Le Règlement est entré en vigueur pendant l’année de modèle 2011 et a été modifié en 2014 pour établir des normes de GES pour les années de modèles 2017 à 2025. En 2018, l’Environmental Protection Agency (EPA) des États-Unis a remis en place ses normes d’émission existantes pour les véhicules utilitaires légers (VL) pour les années de modèles 2020 à 2025. En décembre 2021, l’EPA des États-Unis a publié une norme révisée pour les VL qui a augmenté la rigueur pour les années de modèles 2023 à 2026. Comme les normes de l’EPA des États-Unis sont intégrées par référence dans la réglementation canadienne, ces changements ont été automatiquement appliqués au Canada pour s’aligner sur ceux des États‑Unis.

En mai 2018, ECCC a publié le Règlement modifiant le Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des véhicules lourds et de leurs moteurs. Les modifications établissent de nouvelles normes d’émission de GES plus strictes et des procédures d’essai harmonisées avec les normes équivalentes de la phase 2 des véhicules utilitaires lourds (VL) de l’EPA des États‑Unis pour les années de modèle 2021 à 2027. En outre, les modifications introduisent des normes d’émission pour les remorques qui sont tirées par des combinaisons de tracteurs routiers. L’application des dispositions relatives aux remorques au Canada a été suspendue en attendant l’issue du litige concernant les dispositions équivalentes aux États‑Unis (Gouvernement du Canada, 2021a).

La Division des transports d’ECCC a continué à appliquer les règlements sur les VL et les VLD par le biais d’activités telles que la promotion de la conformité, l’élaboration de nouvelles méthodologies d’essai et d’une nouvelle approche de mise en œuvre pour la conformité améliorée des véhicules et des moteurs, la prestation du programme de vérification de la conformité améliorée des véhicules, la mise à jour et l’administration du Registre de déclaration des émissions des véhicules et des moteurs (l’outil de rapport en ligne utilisé par les constructeurs automobiles pour soumettre leurs rapports réglementaires) ainsi que le traitement et l’analyse des soumissions réglementaires.

ECCC a commandé diverses analyses techniques relatives à la réduction des émissions de GES dans le secteur du transport hors route afin d’orienter les options stratégiques.

Électricité

En 2018, ECCC a publié la version finale du Règlement modifiant le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon (règlement sur le charbon) afin d’éliminer progressivement l’électricité traditionnelle produite à partir du charbon au plus tard en 2030. En vertu de la réglementation modifiée, les nouvelles unités construites après le 1er juillet 2015 doivent respecter la norme de performance de 420 tonnes de dioxyde de carbone émises par gigawattheure d’électricité produite lorsqu’elles commencent à fonctionner. Quant aux unités existantes, elles doivent respecter la norme de performance à leur fin de vie utile (généralement 50 ans) ou d’ici 2030, selon la première éventualité.

Toujours en 2018, ECCC a publié le Règlement limitant les émissions de dioxyde de carbone provenant de la production d’électricité thermique au gaz naturel (règlement sur le gaz naturel), lequel fixe des normes de rendement en matière d’émissions pour la production d’électricité au gaz naturel, y compris pour les chaudières à charbon converties pour fonctionner au gaz naturel. L’objet de ce règlement est de soutenir la transition vers un secteur de l’électricité à faibles émissions, compte tenu de l’augmentation prévue de la demande en électricité au gaz naturel, et d’offrir une certitude réglementaire à l’industrie.

En 2019, ECCC a renouvelé un accord d’équivalence existant avec la Nouvelle‑Écosse concernant la production d’électricité à partir du charbon et a achevé un accord d’équivalence avec la Saskatchewan.

Pétrole et gaz

En 2018, ECCC a publié le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) (règlement sur le méthane) Ce règlement, qui s’applique aux installations pétrolières et gazières destinées à l’extraction, à la production, au traitement et au transport du pétrole brut et du gaz naturel, vise à contrôler et à réduire les émissions de méthane provenant de sources pétrolières et gazières en amont de 40 à 45 % d’ici 2025 par rapport au niveau de 2012. La mise en œuvre du Règlement est échelonnée : les règles relatives à la détection et à la réparation des fuites, aux compresseurs et à la complétion de puits sont entrées en vigueur en 2020, tandis que les règles relatives aux dispositifs pneumatiques et à la ventilation entreront en vigueur en 2023.

La mise en œuvre du règlement sur le méthane a été compliquée par le fait que le secteur pétrolier et gazier en amont est un domaine relativement nouveau de la réglementation fédérale, ce qui signifie que la communauté réglementée n’était pas connue d’avance d’ECCC. Par conséquent, en 2020 (première année de conformité), les activités de promotion de la conformité d’ECCC se sont principalement concentrées sur l’évaluation du public réglementé et sur la détermination des activités de promotion de la conformité qui seraient les plus efficaces.

Ce travail a été compliqué par les négociations en cours concernant l’équivalence avec la Colombie‑Britannique, l’Alberta et la Saskatchewan, qui ont abouti à l’établissement d’accords d’équivalence avec les 3 provinces d’ici la fin de 2020. Étant donné que ces administrations représentent 98 % de la communauté réglementée potentielle, les accords ont considérablement réduit la taille de la communauté réglementée par le gouvernement fédéral. À partir de l’AF 2020 à 2021, le groupe de travail sur le Règlement multisectoriel sur les polluants atmosphériques fournit un soutien ponctuel à la promotion de la conformité au règlement sur le méthane.

À cause de la pandémie de COVID‑19, les activités de promotion de la conformité ont été réalisées en ligne au cours de l’AF 2020 à 2021, plutôt qu’en personne. La pandémie a également conduit l’industrie à connaître des pénuries de main‑d’œuvre, des retards dans l’installation de l’équipement et des difficultés à satisfaire à certaines exigences en matière de détection des fuites et de réparation. En raison de préoccupations concernant les risques pour la santé et la sécurité humaines, les entités réglementées ont bénéficié de plus de temps pour se conformer aux exigences réglementaires en matière de détection et de réparation des fuites, comme le permet le règlement.

ECCC a continué d’appliquer le Règlement sur les carburants renouvelables en menant des activités de promotion de la conformité, de vérification de la conformité et d’application de loi. Les collaborations prévues avec les États‑Unis et le Mexique en matière de réduction des émissions de GES du secteur pétrolier et gazier n’ont pas eu lieu, ce que les représentants du programme ont attribué au changement d’administration aux États-Unis.

Polluants climatiques à courte durée de vie

Les activités d’atténuation visant spécifiquement les PCDV qui ont été incluses au MABCC sont des mesures à court terme décrites dans la Stratégie de lutte contre les polluants climatiques de courte durée de vie de 2017 d’ECCC, l’une d’entre elles étant la réglementation fédérale sur le méthane provenant des exploitations pétrolières et gazières en amont (déjà décrite). En outre, en 2020, ECCC a publié le Règlement sur les émissions des moteurs hors route à allumage par compression (mobiles et fixes) et des gros moteurs hors route à allumage commandé, lequel établit et met en œuvre des normes d’émission de polluants atmosphériques, en conformité avec les normes de l’EPA des États-UnisNote de bas de page 5 .

Un document de travail et une stratégie de consultation prévus sur les mesures potentielles de réduction du méthane provenant des lieux d’enfouissement ont été quelque peu retardés, car il fallait du temps pour s’assurer de l’expertise nécessaire et développer un ensemble de données solides. Le document a été rédigé en juillet 2021, et les consultations devraient commencer en octobre 2021. L’analyse initiale des options réglementaires visant à réduire le carbone noir provenant des nouveaux appareils de chauffage au bois, achevée en 2017, a indiqué que l’élaboration d’une norme nationale pour les nouveaux poêles à bois nécessitera une modification de la LCPE. La poursuite des travaux dans ce domaine est en suspensNote de bas de page 6 .

Le Canada, qui assure actuellement la présidence de l’Initiative mondiale sur le méthane et qui est membre du Conseil de l’Arctique, lequel s’est engagé en 2017 à atteindre l’objectif ambitieux de réduire les émissions collectives de carbone noir de 25 à 33 % par rapport au niveau de 2013 d’ici 2025, a attiré l’attention à l’égard des PCDV à l’échelle internationale. En 2018, le Canada a accueilli le Forum mondial sur le méthane, dont l’un des résultats a été de lancer le Défi mondial du méthane de 2019 pour accélérer et mettre en valeur les mesures d’atténuation des changements climatiques visant les émissions de méthane.

Secteurs maritime et industriels

ECCC a effectué des recherches et des analyses techniques pour mieux comprendre les émissions du secteur maritime intérieur canadien, et plus particulièrement, pour mieux comprendre l’impact des émissions de carbone noir des navires dans l’Arctique. En ce qui concerne les secteurs industriels, ECCC a conçu et mis en œuvre des normes de rendement basées sur les résultats pour les secteurs de l’exploitation minière et de la transformation, le secteur de l’électricité, et le secteur du pétrole et du gaz.

Annexe E : Liste de références

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