Évaluation des Services et relevés hydrologiques : chapitre 1

Résumé

Le présent rapport fournit les résultats de l'évaluation de la pertinence et du rendement du programme des Services et relevés hydrologiques (SRH) (sous-programme 1.2.3 de l'Architecture d'alignement des programmes [AAP]) du programme ministériel, mené par Kelly Sears Consulting Group et par la Direction de l'évaluation, Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Environnement Canada, entre janvier et novembre 2013. L'évaluation porte sur une période de cinq ans allant de 2008-2009 à 2012-2013.

Cette évaluation fait partie du Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques de 2012 d'Environnement Canada, qui a été approuvé par le sous-ministre. Elle a été menée afin de répondre aux exigences en matière de portée de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor du Canada, qui exige que toutes les dépenses de programme directes soient évaluées au moins une fois tous les cinq ans.

1. Profil du programme

Le programme des Services et relevés hydrologiques comprend principalement la Division des relevés hydrologiques du Canada (DRHC), qui constitue l'organe fédéral du Programme hydrométrique national (PHN). La Division des relevés hydrologiques du Canada est supervisée par le Service météorologique du Canada (SMC) d'Environnement Canada. En outre, le sous-programme 1.2.3 comprend le Service hydrologique, un secteur d'activité plus petit du Service météorologique du Canada qui inclut la science hydrologique, des applications de données hydrologiques (y compris la modélisation) et des services connexes.

Le Programme hydrométrique national est chargé de la collecte, de l'interprétation et de la diffusion de renseignements normalisés sur les niveaux et les débits des eaux de surface (quantité d'eau) dans l'ensemble du Canada. En vertu de la Loi sur les ressources en eau du Canada, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont conclu des ententes bilatérales, établies en 1975 et étant actuellement mises à jour, afin de gérer le financement et la prestation de services de surveillance de la quantité d'eau sur une base de partage des coûts. La Division des relevés hydrologiques du Canada exploite 2 783 stations de jaugeage en partenariat avec les provinces, les territoires et d'autres organismes, et elle tient à jour une base de données contenant des données historiques provenant de 5 577 autres stations inactives pour le Canada. Chaque station de jaugeage est désignée comme étant une installation fédérale, fédérale-provinciale/territoriale ou provinciale/territoriale, selon des directives de classification convenues par toutes les parties. Le gouvernement fédéral paie les coûts opérationnels et recouvre la part appropriée de chaque partie sur la base des désignations des stations.

Les données hydrométriques de la Division des relevés hydrologiques du Canada sont utilisées dans l'analyse, la modélisation et la prévision des écoulements et des niveaux d'eau, et ces renseignements sont utilisés comme intrants dans la conception et la gestion d'activités axées sur l'eau dans une grande variété de secteurs. À titre d'exemples de domaines d'application, on peut citer la gestion des risques d'inondation, la gestion des mesures d'intervention d'urgence, la planification des ressources en eau, la répartition de l'eau, la planification et la conception des infrastructures, la surveillance et la gestion environnementales, l'analyse des changements climatiques et des effets météorologiques à long terme, la production d'énergie, et les utilisations des cours d'eau à des fins récréatives.

Les dépenses annuelles totales engagées dans le programme des Services et relevés hydrologiques au cours de la période d'évaluation ont atteint 35,4 millions de dollars en 2009-2010 et ont diminué au cours des années suivantes pour atteindre 32,4 millions de dollars en 2012-2013. Plus de 40 % de ces coûts ont été recouverts par des partenaires fédéraux, provinciaux, territoriaux chaque année, et les quantités recouvertes ont augmenté de façon constante, passant de 13,3 millions de dollars en 2008-2009 à 15,5 millions de dollars en 2012-2013.

2. Méthode d’évaluation

La méthode d'évaluation impliquait :

• un examen des documents du programme et des données de rendement;
• une analyse documentaire de la justification, des avantages et de la prestation des programmes hydrométriques par le secteur public, et la conception de programmes comparables dans d'autres territoires de compétence sélectionnés;
• des entrevues avec des répondants clés, notamment 58 représentants du programme aux administrations centrales et dans les régions, des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, et des utilisateurs secondaires de données hydrométriques dans les secteurs public, privé et universitaire.

3. Constatations et conclusions

3.1 Pertinence

Tous les champs d'enquête ont été définis comme exigeant continuellement des données hydrométriques opportunes, cohérentes et fiables, et la demande pour ces données est en hausse. Les facteurs qui contribuent à la hausse de la demande incluent :

• la fréquence et l'intensité accrues des conditions météorologiques exceptionnelles, avec des conséquences pour la planification des inondations et la gestion des urgences;
• la complexité de l'analyse des changements climatiques;
• les taux accrus de développement des ressources, notamment dans les régions éloignées;
• la croissance de la population suscitant la hausse des besoins en infrastructures nouvelles et renouvelées;
• l'utilisation plus intensive de terres agricoles et de ressources en eau.

La responsabilité des ressources en eau est partagée entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les gouvernements territoriaux. La collecte et la communication de données hydrométriques par le gouvernement fédéral appuient les responsabilités de ce dernier en matière d'eaux navigables, de pêches, d'eaux limitrophes internationales et intranationales, de terres domaniales, d'installations fédérales, de réserves des Premières nations, ainsi que de tâches en vertu de la Loi sur les pêches et de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Les gouvernements provinciaux et territoriaux ont la responsabilité principale de la gestion et de la protection des eaux dans leurs frontières respectives et ont des exigences en matière de données hydrométriques qui sont similaires à celles du gouvernement fédéral.

La Loi sur les ressources en eau du Canada fournit un cadre favorable pour le Programme hydrométrique national en vertu duquel la Division des relevés hydrologiques du Canada recueille, interprète et diffuse des données hydrométriques au nom des signataires fédéraux, provinciaux et territoriaux d'accords bilatéraux. Les stations de jaugeage fédérales, fédérales/provinciales ou fédérales/territoriales dans le réseau national (environ 46 % du total) répondent directement aux besoins et aux priorités en matière de données hydrométriques. Cependant, il y a une certaine souplesse dans l’application de la Loi sur les ressources en eau du Canada et la Politique fédérale relative aux eaux de 1987 concernant les activités qui constituent des obligations fédérales relativement à la surveillance de l'hydrologie au Canada. La communication de données hydrométriques par l'équipe des Services et relevés hydrologiques concorde avec les résultats stratégiques d'Environnement Canada liés à la conservation et à la restauration de l'environnement naturel du Canada et permet aux Canadiens de prendre des décisions éclairées sur les conditions météorologiques, hydriques et climatiques changeantes. Ces résultats ministériels visent à contribuer au résultat du gouvernement du Canada, soit un environnement propre et sain.

3.2 Rendement - Efficience et économie

La conception du programme de Services et relevés hydrologiques (ci-après appelé « le programme ») est largement considérée comme étant adéquate pour atteindre les résultats attendus. La conception et la prestation du programme sont axées sur un ensemble d'activités de base qui garantissent que des données hydrométriques appropriées sont mises à disposition afin d'être prises en compte dans les décisions en matière de gestion de l'eau. Les activités de base et les systèmes de soutien, comme le Système de gestion de la qualité (SGQ), sont en concordance avec les commentaires publiés sur les exigences liées à un programme de surveillance hydrologique efficace.

La séparation des responsabilités et des autorisations budgétaires entre les administrations centrales et les opérations régionales du Service météorologique du Canada constitue un défi pour l'intégration de la planification et de la gestion du programme. Plus largement, au niveau du Programme hydrométrique national, les fonctions de la Division des relevés hydrologiques du Canada en tant qu'organisation nationale travaillant pour le compte des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux sont de satisfaire aux besoins distincts et communs des partenaires de manière rentable. Cette approche favorise l'intégration des priorités et des orientations provinciales et territoriales. La structure de gouvernance du Programme hydrométrique national est largement perçue comme étant particulièrement efficace du fait qu'elle offre un cadre national pour intégrer les priorités nationales, provinciales et territoriales tout en permettant une certaine flexibilité dans les ententes avec les provinces et territoires individuels. La collecte et la communication de données par un seul prestataire de services national permettent des économies d'échelle qui ne pourraient être réalisées par des entités fédérales, provinciales ou territoriales indépendantes. Par ailleurs, et peut-être plus important encore, étant donné que l'écoulement de l'eau n'est pas directement mesuré et qu'il exige une interprétation hydraulique, une approche impliquant un seul organisme favorise la cohérence dans les techniques d'estimation et les améliorations systématiques aux normes techniques et nationales aux fins de comparaison entre les provinces et les territoires.

L'introduction de technologies de collecte de données numériques et de télémétrie et le déploiement d'une nouvelle station hydrométrique pour la gestion de la production et de l'interprétation des données sont en train de transformer la façon dont les données hydrométriques sont recueillies, interprétées et diffusées. La majorité des 1 875 stations de jaugeage en temps réel (67 % des stations dans le réseau du Programme hydrométrique national) sont capables de produire des données préliminaires en temps réel dans les deux à trois heures suivant la saisie initiale de données à ces stations. Ces changements ont une incidence considérable sur la façon dont la Division des relevés hydrologiques du Canada mène ses opérations et ils devraient permettre d'améliorer l'efficience du programme au fil de la transition actuelle.

Quatre domaines de lacunes ont été cernés en matière d'efficience et d'économies du programme.

• Les lacunes au sein du personnel professionnel (technique et scientifique) et des rangs de direction et de supervision du programme limitent la capacité de l'équipe du programme de produire les rapports hydrologiques requis, d'honorer les engagements transfrontaliers, d'entreprendre des projets d'analyse de données essentielles, et de fournir un soutien pour les activités opérationnelles.
• Les gestionnaires et le personnel du programme ont un contact direct limité avec les utilisateurs, en dehors des utilisateurs principaux comme les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, et ils n'ont pas une bonne compréhension des besoins actuels et émergents parmi les utilisateurs secondaires de données hydrométriques, du mode d'utilisation de ces données et de la raison pour laquelle elles sont utilisées, ainsi que des tendances globales de leur demande. Le but de la communication avec la communauté des intervenants est en train d'être redéfini au sein du Service météorologique du Canada et il incombe largement aux groupes de rendement et de planification au sein du Service météorologique du Canada, et non à l'équipe du programme.
• Les principaux indicateurs et mesures de rendement pour les extrants et les résultats majeurs du programme ont été définis, mais le programme ne produit pas de données de rendement régulières pour déclarer le rendement à l'échelle du programme et il n'inclut pas de modèle logique pouvant favoriser la sélection ou la confirmation de mesures et d'indicateurs de rendement.
• Le programme n'est pas en mesure d'atteindre complètement son objectif qui consiste à fournir des données validées et archivées sur l'écoulement et le niveau d'eau dans les quatre mois suivant la fin de chaque année civile.

3.3 Rendement - Efficacité

Aux fins d'évaluation, le rendement a été évalué par rapport à trois résultats attendus. En l'absence d'un modèle logique du programme, ces résultats ont été tirés du résultat attendu dans le cadre de mesure du rendement pour AAP et les objectifs du SCQ.

1. Les Canadiens et leurs institutions ont les données hydrologiques, les renseignements et les connaissances nécessaires pour prendre des décisions en matière de gestion de l'eau. Ce résultat implique deux aspects - le rendement du réseau actuel et la mesure dans laquelle la densité du réseau (nombre de stations et de leurs emplacements) est suffisante pour répondre aux besoins des utilisateurs. Les utilisateurs de données issues du réseau actuel de stations de jaugeage sont très satisfaits de la qualité et de l'exhaustivité des données disponibles, notamment les données en temps réel. Les utilisateurs de données archivées étaient satisfaits, mais souhaiteraient une production plus rapide de ces données.
   
   Parallèlement, des études du caractère adéquat du réseau et des commentaires d'intervenants clés indiquent toutefois que la densité du réseau ne suit pas la demande. L'étude la plus récente, mandatée en réponse à une recommandation de vérification du commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) de 2010 en vue de déterminer le nombre maximal de stations, comparait la densité actuelle du réseau du Programme hydrométrique national aux lignes directrices de l'Organisation météorologique mondiale (OMM). Cette étude, publiée en juin 2013, a conclu que près 12 % de la superficie terrestre du Canada est adéquatement couverte par le réseau existant de stations, 49 % de cette superficie est mal jaugée et 39 % de cette dernière n'est pas jaugée. Les auteurs de l'étude ont estimé que plus de 5 000 stations supplémentaires pourraient être requises. D'autres travaux sont nécessaires pour élaborer une évaluation plus précise de la densité optimale du réseau et des lacunes, en tenant compte d'autres paramètres qui n'étaient pas inclus dans les unités physiographiques de l'Organisation météorologique mondiale, comme des facteurs écologiques, sociaux et économiques qui influencent la planification du réseau. Une analyse de ce type, en combinaison avec une analyse détaillée des demandes actuelles et émergentes de données hydrométriques, pourrait permettre aux partenaires du programme d'établir des priorités liées au réseau.
   
2. Un programme national de surveillance hydrométrique durable et crédible est maintenu et appuyé. Le programme était généralement perçu comme étant crédible par de nombreux représentants et partenaires du programme, car il produit des données qui répondent aux exigences d'assurance de la qualité, qui sont cohérentes et qui sont comparables au fil du temps et entre différentes parties du pays. Les résultats des vérifications Organisation internationale de normalisation (ISO) indiquent également que le Système de gestion de la qualité du programme répond aux exigences de certification ISO. La capacité du programme et de ses partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux de maintenir cette crédibilité dépendra, en partie, de la mesure dans laquelle le réseau de stations peut être optimisé et développé en réponse aux demandes actuelles et futures de données hydrométriques.
   
3. Le Programme hydrométrique national est bien géré selon des critères opérationnels internationaux établis. Le programme est généralement perçu comme étant bien géré, tel que le prouvent l'efficacité de la structure de gouvernance du Programme hydrométrique national et les accords bilatéraux, l'expertise technique et la réceptivité du personnel ainsi que la mise en place et le maintien efficaces de la certification ISO. Cependant, tel qu'il est noté dans la section 3.2, le programme présente quelques défis en matière de gestion (p. ex. planification des ressources humaines, rapports sur le rendement) qui devront être relevés.

4. Recommandations

Les recommandations de l'évaluation du programme des Services et relevés hydrologiques sont traitées par le sous-ministre adjoint (SMA) du Service météorologique du Canada, car il est responsable de deux directions chargées de la gestion et de l'exécution du programme, de la surveillance météorologique et environnementale, et des opérations météorologiques et environnementales.

Recommandation 1 : Élaborer un modèle logique et une stratégie de mesure du rendement du programme pour orienter la mesure du rendement et la production de rapports du programme.

Recommandation 2 : Étudier et mettre en œuvre des mesures pour améliorer la capacité de l'équipe du programme de comprendre les besoins des utilisateurs et les tendances de la demande afin de soutenir une approche fondée sur le risque pour la gestion continue du réseau de stations hydrométriques.

Recommandation 3 : Examiner l'approche actuelle à l'égard de la planification des ressources et de la dotation pour des postes professionnels et de gestion, et élaborer un plan intégré à l'échelle du programme en vue d'orienter l'attraction, le maintien en poste et le déploiement du personnel concerné.

5. Réponse de la direction

Le sous-ministre adjoint compétent soutient les trois recommandations et a élaboré une réponse de la direction portant pertinemment sur chacune de ces recommandations. La réponse complète de la direction peut être consultée dans la section 6 du rapport.