Évaluation des instructions ministérielles (mise en oeuvre)

1. Introduction

Le présent rapport fait état des résultats de l’évaluation de la mise en œuvre du premier ensemble d’instructions ministérielles (IM), publié en novembre 2008 à la suite d’une modification législative apportée à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) plus tôt cette année-là. Dans l’optique de respecter les exigences de la Directive sur la fonction d’évaluation (SCT, 2009) et l’engagement du Conseil du Trésor à réaliser une évaluation de la mise en œuvre des instructions ministérielles au cours de leur deuxième année de fonctionnement, cette évaluation avait pour but de faire l’examen objectif des éléments suivants :

  • la pertinence continue des IM en tant qu’outil législatif;
  • la conception et la mise en œuvre du premier ensemble d’instructions ministérielles (IM1);
  • le rendement des IM1 dans la réalisation des résultats sélectionnés;
  • la rentabilité du Bureau de réception centralisée des demandes (BRCD).

Il convient de souligner que l’évaluation visait au départ les IM, les IM1 et le BRCD. Toutefois, depuis la mise en place des IM1, CIC a publié un deuxième, un troisième et, récemment, un quatrième ensemble d’instructionsNote de bas de page 1. Même si ces nouvelles instructions débordaient du cadre d’évaluation de la mise en œuvre, les recherches ont inclus un examen préliminaire de l’incidence des IM2. Étant donné que les IM2 étaient en place depuis presque un an au moment de la collecte des données et qu’elles ont réglé certains des grands problèmes que comportaient les IM1, il était fort à propos de les inclure dans l’évaluation.

Même si l’évaluation ne devait se pencher que sur la rentabilité du BRCD, une partie des recherches qui ont été effectuées ont également contribué à établir si le BRCD atteint les résultats escomptés.

Puisque l’évaluation a été réalisée environ deux ans après l’annonce des IM1, elle ne se penche que sur les résultats initiaux et intermédiaires; le premier ensemble d’instructions n’a pas été en vigueur assez longtemps pour permettre une évaluation de l’objectif à long terme qui consistait à répondre aux besoins du marché du travail. Cependant, dans la mesure où on peut démontrer une accélération du traitement des demandes, un raccourcissement des délais d’attente et un lien entre les catégories admissibles de la CNP et les professions à forte demande, on s’attend à ce que les IM répondent davantage aux besoins du marché du travail canadien à long terme.

Le modèle logique des IM et la matrice d’évaluation originale se trouvent à l’Annexe A. Comme on le décrit ci-dessus, cependant, deux sous-questions ont été ajoutées à la matrice. Le tableau 1-1 présente les questions qui ont été évaluées dans le cadre de l’étude, et les liens entre ces questions et les cinq points fondamentaux que doivent aborder toutes les évaluations conformément aux exigences du SCT.

Tableau 1-1 :  Résumé des questions de l’évaluation

Questions d’évaluation fondamentales selon le SCT Questions connexes pour l’évaluation des IM Observations
Pertinence
Besoin continu du programme 1. Existe-t-il un besoin continu d’émettre des instructions ministérielles? Comme on l’a mentionné précédemment, cette question a trait au fait que les IM, en tant qu’outil stratégique, doivent pouvoir s’adapter rapidement aux conditions changeantes.
Conformité aux priorités du gouvernement   Puisque les IM ne constituent pas un programme, mais un outil, ces questions ne s’appliquent pas. Si on tient pour acquis que le TQF respecte les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement, alors ses outils de gestion interne le font aussi. La pertinence du TQF a été évaluée favorablement dans une évaluation antérieure.Note de bas de page 2
Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement  
Conception et mise en œuvre
  2. La conception des IM est-elle souple et réactive? Puisque l’évaluation avait pour but d’examiner la mise en œuvre des IM1, des questions touchant précisément la conception et la mise en œuvre ont été incluses.
  3. Les intervenants et les immigrants éventuels ont-ils compris les critères du premier ensemble d’IM après sa publication?
Rendement
Réalisation des résultats escomptés 4. L’exécution du programme, dans le cadre du premier ensemble d’IM, a-t-elle permis le traitement rapide, uniforme et transparent des demandes de travailleurs qualifiés immigrants éventuels?  
5. Dans quelle mesure le premier ensemble d’IM a-t-il permis de réduire le nombre de nouvelles demandes présentées et le nombre de demandes de TQF dans l’arriéré? Les IM2 ont été mises en œuvre pour corriger certaines lacunes des IM1. Donc, même si l’évaluation ne visait au départ que les IM1, on a ajouté une question afin d’examiner l’incidence initiale des IM2.
Démonstration d’efficience et économie 6. Le traitement des demandes de TQF par le BRCD est-il plus économique que l’approche précédente? Étant donné qu’on disposait de données financières limitées pour évaluer la rentabilité, l’évaluation a visé également à déterminer si le BRCD atteint ses objectifs, qui visent tous à accroître l’efficacité du processus.

1.1 Structure du rapport

Le rapport se divise en quatre chapitres : le chapitre 1 fournit des renseignements généraux sur le Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral et décrit les IM et le BRCD, le chapitre 2 explique la méthodologie utilisée pour l’évaluation, le chapitre 3 présente les résultats tirées de l’étude et le chapitre 4 expose les conclusions et les recommandations de l’évaluation.

En présence de données qualitatives, l’échelle suivante a été utilisée dans le rapport pour indiquer l’importance relative des réponses pour chacun des groupes de répondants.

Tous
Les résultats reflètent l’opinion de 100 % des informateurs principaux;
Majorité/plupart
Les résultats reflètent l’opinion d’au moins 75 %, mais de moins de 100 % des informateurs principaux;
Bon nombre/beaucoup/
de nombreux
Les résultats reflètent l’opinion d’au moins 50 %, mais de moins de 75 % des informateurs principaux;
Certains
Les résultats reflètent l’opinion d’au moins 25 %, mais de moins de 50 % des informateurs principaux;
Quelques
Les résultats reflètent l’opinion d’au moins deux répondants, mais de moins de 25 % des informateurs principaux.

De plus, dans le cadre des entrevues et du sondage, on a demandé aux répondants d’évaluer divers aspects du rendement des IM à l’aide de lettres : A (excellent), B (bon), C (moyen), D (inférieur à la moyenne), F (médiocre). La note moyenne a été calculée en donnant une valeur numérique aux lettres, en déterminant la valeur moyenne des réponses, puis en utilisant des intervalles égaux pour reconvertir la moyenne numérique en une note lettrée moyenne.Note de bas de page 3

1.2 Contexte

L’immigration a été une pierre angulaire de la réussite du Canada depuis sa fondation. Parmi les nombreux avantages de l’immigration pour le Canada, citons la croissance démographique, économique, sociale et culturelle. Avec un taux de naissance faible et une population active vieillissante, le Canada dépend de l’immigration pour pouvoir assurer sa prospérité. Même si le Canada est une destination de choix pour les immigrants éventuels dans le monde entier, la compétition internationale est féroce pour attirer des immigrants qui possèdent les compétences dont le pays a besoin. Si le Canada veut livrer concurrence aux autres pays dans l’économie mondiale, il doit attirer des immigrants qualifiés et les retenir au moyen de politiques, de programmes et de systèmes de traitement des demandes efficaces.

Au cours des dix dernières années, le nombre de demandes qui ont été reçues dans le cadre du Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral (TQF) a dépassé la capacité de traitement du Ministère, ce qui a donné lieu à de longs délais de traitement et à un arriéré croissant, qui avait atteint 640 800 en 2008. Sous le régime de la réglementation de l’époque, cela représentait une période d’attente de jusqu’à six ans pour le traitement d’une demande, ce qui était considérablement plus long que le délai de traitement de certains des compétiteurs internationaux du Canada.Note de bas de page 4 Par conséquent, on considérait cet arriéré comme étant un obstacle à la capacité du Canada à attirer les sujets les plus brillants. Il réduisait également la capacité du TQF de s’adapter aux conditions changeantes du marché du travail et menaçait l’intégrité du Programme, en plus de le rendre très inefficace, alors que d’énormes ressources étaient nécessaires pour gérer le volume de demandes à traiter.

1.2.1 Instructions ministérielles (IM)

Le gouvernement fédéral a choisi de remédier à l’arriéré en proposant des modifications à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) au moyen du projet de loi C-50, la Loi d’exécution du budget de 2008. Le projet de loi C-50, qui est entré en vigueur le 27 février 2008, a apporté plusieurs changements fondamentaux à la façon dont la plupart des demandes d’immigrationNote de bas de page 5 sont gérées : il a éliminé l’obligation de traiter toutes les demandes reçues et autorisé le ministre à donner des directives (instructions ministérielles) aux agents d’immigration concernant les demandes pouvant être traitées ou non, en tenant compte des objectifs globaux du gouvernement en matière d’immigration. Grâce aux dispositions concernant les IM, le ministre détenait le pouvoir de limiter le nombre de demandes traitées, d’accélérer l’étude de certaines demandes ou certains groupes de demandes et de retourner des demandes sans les traiter jusqu’à la prise d’une décision finale.

IM1

Le premier ensemble d’instructions ministérielles (IM1), qui indiquait comment le ministre appliquerait les pouvoirs découlant des modifications apportées à la LIPR, a été annoncé le 28 novembre 2008 dans le cadre du Plan d’action pour accélérer l’immigration de CIC et était destiné au TQFNote de bas de page 6. Les trois principaux objectifs des IM1 étaient les suivants :

  • maîtriser le nombre de nouvelles demandes de TQF;
  • réduire de 50 % l’arriéré de demandes de TQF d’ici 2013;
  • continuer de répondre aux besoins du marché du travail canadienNote de bas de page 7.

Dans le cadre des IM1, une demande de TQF était recevable pour le traitement accéléré si :

  • soit elle provenait d’un travailleur qualifié qui avait au moins une année d’expérience acquise dans les dix années précédentes la soumission d’une application dans une ou plusieurs des 38 professions à forte demande (demandes TQF1 au sein de CIC);
  • soit elle incluait une offre d’emploi réservé (TQF2);
  • soit elle provenait d’un étranger vivant légalement au Canada depuis un an en tant que travailleur étranger temporaire ou étudiant étranger (TQF3).

Dans le cadre des IM1, il était prévu que les demandeurs au titre de la catégorie des TQF obtiendraient une décision finale dans les 6 à 12 mois suivant la présentation de leur demande. Les nouvelles demandes qui ne respectaient pas les critères de recevabilité n’étaient pas traitées et les frais étaient remboursés aux demandeurs.

IM2

Les IM2 ont été publiées le 26 juin 2010 et ont apporté plusieurs changements au traitement des demandes de TQF, dont une liste révisée des professions admissibles (29 plutôt que 38); un plafonnement annuel de 20 000 sur le nombre total des nouvelles demandes de TQF par année dont la recevabilité aux fins du traitement peut être étudiée, assorti d’un plafonnement de 1 000 demandes dans chacune des 29 professions; et des critères de recevabilité révisés relativement à l’attestation de la maîtrise d’une langue officielle et de l’expérience de travail. En outre, le volet des travailleurs étrangers temporaires et étudiants étrangers vivant au Canada depuis un an (TQF3) a été éliminé en raison de préoccupations au sujet d’un chevauchement avec la catégorie de l’expérience canadienne et le Programme des candidats des provinces, qui ciblent tous deux des groupes de demandeurs similaires.

1.2.2 Bureau de réception centralisée des demandes (BRCD)

En même temps qu’il publiait les IM, dans le cadre de son programme de modernisationNote de bas de page 8, CIC a décidé de centraliser au Canada l’évaluation initiale de la recevabilité des nouvelles demandes de TQF. Le Bureau de réception centralisée des demandes (BRCD) a été établi au Centre de traitement des demandes (CTD) de Sydney, en Nouvelle-Écosse, qui traitait déjà les demandes de citoyenneté et de carte de résident permanent, et disposait donc déjà de l’infrastructure nécessaire pour assurer la réception et le traitement initial des demandes de TQF. Les buts du BRCD étaient les suivants :

  • Accélérer le traitement initial des demandes, augmentant ainsi l’efficacité du processus global;
  • Réduire la charge de travail dans les missionsNote de bas de page 9, permettant ainsi au personnel de se concentrer sur des tâches non administratives;
  • Uniformiser la mise en œuvre des instructions ministérielles et l’évaluation des demandes de TQF;
  • Faciliter la gestion des frais.

Le BRCD a été créé en tant que projet pilote pour mettre à l’essai des hypothèses concernant la vision à long terme de CIC pour le service à la clientèle, dont la centralisation des processus initiaux de création de dossiers au Canada. Les leçons tirées de cet effort de centralisation devaient s’appliquer à d’autres secteurs d’activités au sein du Ministère.

Durant la première phase de sa mise en œuvre, le BRCD s’est concentré uniquement sur les demandes TQF1. En avril 2009, il a commencé à traiter les demandes TQF2 et TQF3. CIC a décidé que le BRCD n’accepterait qu’une version simplifiée des demandes parce qu’il voulait éviter d’expédier de grandes quantités de documents papier à l’étranger. Le processus utilisé à Sydney et dans les missions est présenté dans la pièce 1. Une description de l’acheminement du travail dans le cadre des IM1 est présentée à l’Annexe C, le rapport technique de la visite au BRCD.

Le BRCD devait s’acquitter de quatre tâches principales relativement aux IM1 : vérification de l’intégralité, recouvrement des coûts (perception des frais et versement des remboursements), création de dossiers (saisie de données) et détermination de la recevabilité en vertu des instructions ministérielles. La dernière tâche consistait en un examen de la valeur nominale des demandes; si le dossier semblait répondre aux critères, il était acheminé à la mission.

Tous les demandeurs au titre de TQF devaient envoyer au BRCD une demande initiale composée des formulaires du TQF, d’une copie de la page des renseignements personnels de leur passeport, du paiement des frais, de la liste de contrôle du BRCD et d’un ou deux documents venant appuyer la recevabilité. Le BRCD évaluait si un demandeur répondait aux critères pour que sa demande soit traitée. Dans le cadre des IM1, il n’évaluait pas si un demandeur respectait les exigences en matière de sélection ou d’admissibilité conformément à la Loi et au Règlement. Si le client répondait aux critères de recevabilité des IM1, le BRCD créait un dossier dans le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (STIDI) et transférait un dossier électronique au bureau des visas désigné par le demandeur. Le BRCD envoyait également une lettre aux auteurs de demandes recevables pour les informer qu’ils disposaient de 120 jours pour soumettre à la mission toutes leurs pièces justificatives. Les demandes incomplètes étaient renvoyées aux demandeurs avec le remboursement des frais.

Lorsqu’elle recevait les documents exigés, la mission confirmait si le demandeur répondait aux critères des IM1. Si son évaluation était la même que celle du BRCD, la demande était traitée en priorité. Si elle jugeait que le demandeur ne respectait pas les critères des IM1, le demandeur en était informé, les pièces justificatives étaient retournées et les frais étaient remboursés.

Des changements d’ordre administratif ont subséquemment été apportés au BRCD avec l’arrivée des IM2, le plus important étant que la décision finale sur la recevabilité soit prise au BRCD plutôt que dans les missions. Les demandeurs envoyaient au BRCD leurs demandes au complet, accompagnées des pièces justificatives et des résultats de l’International English Language Testing System (IELTS). Le personnel du BRCD examinait ensuite la demande et rendait sa décision finale sur la recevabilité.Note de bas de page 10 Il retournait les demandes non recevables à leurs auteurs et leur remboursait les frais, et envoyait les demandes recevables, accompagnées des documents connexes, aux missions pour qu’elles les traitent. Dans le cadre de ce nouveau processus, les missions ne pouvaient pas annuler une décision favorable sur la recevabilité, même si elles pouvaient refuser une demande pour d’autres motifs.

Figure 1-1 :    Processus de demande des IM1

Processus de demande des Premier ensemble d’instructions ministérielles
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