Évaluation des instructions ministérielles (mise en oeuvre)

3. Résultats

3.1 Pertinence

À l’aide des renseignements recueillis dans le cadre de l’examen des documents, des entrevues et du sondage, la présente section fait état des principales constatations entourant la pertinence des IM.

Q1 : Existe-t-il un besoin continu d’émettre des instructions ministérielles (IM)?
L’opinion des intervenants et l’existence d’un arriéré de demandes couvertes par les IM1 montrent qu’un outil stratégique comme les instructions ministérielles est toujours nécessaire pour permettre à CIC de répondre à l’évolution des conditions externes. Cette modification législative a permis au ministre d’annoncer un deuxième ensemble d’instructions pour régler rapidement les problèmes découlant des IM1 et, subséquemment, de publier de nouvelles instructions pour d’autres programmes d’immigration.

Les modifications législatives prévues dans la Loi d’exécution du budget de 2008 (le projet de loi C-50) visaient à mieux gérer le système d’immigration en habilitant le ministre à apporter des changements assez rapidement au nombre des demandes traitées et à la méthode de traitement. La principale préoccupation liée au traitement lorsque les IM ont été approuvées était l’arriéré des demandes de TQF qui, en 2008, dépassait les 640 000 et représentait un délai d’attente pouvant aller jusqu’à six ans. Avec une si longue période d’attente, il est difficile d’attirer les meilleurs sujets ou de s’adapter aux besoins du marché du travail actuels et émergents. Cette période d’attente a aussi une incidence négative sur l’intégrité des programmes, puisque les employeurs et les provinces se tournent vers d’autres programmes d’immigration pour attirer des travailleurs qualifiés, et sur les répercussions des changements stratégiques, puisque ceux-ci ne peuvent généralement pas être appliqués aux dossiers en cours. De plus, ce long délai risque d’entraîner des pressions politiques, des litiges et une hausse des plaintes de la part des demandeurs et de leurs représentants. Enfin, il est très coûteux pour le Ministère de gérer un si grand nombre de demandes à traiter, car l’information doit être mise à jour et les demandes de renseignements sont plus fréquentes.

Par conséquent, le premier ensemble d’instructions a restreint les critères de recevabilité pour les demandes de TQF, ce qui devait réduire le volume de demandes reçues et permettre à CIC de réduire l’arriéré existant plus rapidement. Comme il en sera question au prochain chapitre, les IM1 n’ont permis de réduire le nombre de demandes que temporairement et un nouvel arriéré de demandes soumises aux IM1 s’est accumulé assez rapidement. Les nouveaux pouvoirs relatifs aux IM ont toutefois permis au ministre de publier promptement un deuxième ensemble d’instructions pour régler les problèmes que posaient les IM1. Cette capacité de s’adapter rapidement à l’évolution de la conjoncture économique et des conditions de traitement montre que les IM continuent d’être pertinentes.

Toutes les personnes interviewées s’entendaient pour dire que la gestion du nombre de demandes de TQF reçues était essentielle, d’autant plus qu’il existait toujours un arriéré. En outre, les deux tiers des répondants au sondage auprès des BCVE estimaient que les IM constituaient toujours un outil législatif pertinent, à tout le moins dans une certaine mesure. Selon les réponses qu’ils ont fournies à d’autres questions du sondage, ceux qui ont minimisé la valeur des IM ne faisaient pas fi de l’importance de maîtriser le nombre de demandes reçues ou de réduire l’arriéré, mais doutaient que les IM soient la meilleure solution.

3.2 Conception et mise en œuvre

Puisque les IM constituaient une nouveauté dans la LIPR, l’évaluation incluait plusieurs questions touchant leur conception et leur mise en œuvre. Plus précisément, l’équipe chargée de l’évaluation, en consultation avec des partenaires responsables des programmes, a mis en relief la nécessité d’examiner la souplesse de la conception des IM, les communications au sein de CIC et la façon dont la modification au Règlement a été communiquée aux intervenants.

3.2.1 Souplesse et réactivité de la conception des IM

Les décideurs de CIC ont envisagé toutes sortes d’options pour régler le problème de l’arriéré accumulé avant la mise en œuvre des IM. Ils ont notamment songé à rehausser la note de passage, à accroître les ressources destinées au traitement et à offrir un remboursement des frais à tout TQF qui retirait sa demande. Cependant, ces solutions ont été rejetées ou se sont révélées plutôt inefficaces : relever la note de passage risquait de donner l’impression que le Canada fermait ses frontières alors qu’il y avait toutes sortes de pénuries de main-d’œuvre qualifiée; accroître les ressources pour réduire l’arriéré ne contribuait aucunement à faire baisser le nombre de nouvelles demandes; et bien que des remboursements aient été offerts, cela n’a pas mené au retrait de nombreuses demandes.Note de bas de page 13

Les modifications apportées à la LIPR, qui ont habilité le ministre à changer la façon dont la plupart des catégories de demandes sont gérées, étaient considérées par les décideurs de CIC comme étant un outil flexible et de grande portée pour régler les problèmes actuels et futurs liés au traitement. Il y avait certes des détracteurs aux IM : les partis d’opposition ont fait valoir que les dispositions étaient trop vagues; l’Association du Barreau canadien a abondé dans le même sens, soutenant que les IM confiaient au ministre le pouvoir sans précédent de publier des instructions sans avoir tenu un débat public ni sollicité l’avis des intervenants;Note de bas de page 14 les associations d’aide aux immigrants et les défenseurs des réfugiés craignaient que les pouvoirs discrétionnaires soient utilisés pour décourager la réunification des familles. Pour dissiper ces préoccupations, CIC a entrepris un vaste processus de consultation, le ministre et de hauts fonctionnaires du Ministère se rendant dans toutes les grandes villes au Canada pour expliquer la nécessité d’apporter des changements et dissiper les craintes d’abus potentiels. Les modifications proposées à la LIPR ont été adoptées dans le projet de loi C-50, la Loi d’exécution du budget de 2008.

Q2 : La conception des IM est-elle souple et réactive?
Les IM donnent beaucoup de latitude au ministre pour générer des changements. En outre, la mise en œuvre de systèmes et de méthodes efficaces de surveillance du rendement des IM1 et du BRCD permettent aux décideurs d’apporter les ajustements pertinents aux politiques et aux opérations, ce qui fait en sorte que le système est très adapté aux besoins.

Comme on l’a souligné dans la section 3.1 portant sur la pertinence, le fait que le ministre ait pu présenter un deuxième ensemble d’instructions pour remédier aux limites du premier ensemble dénote la souplesse et la réactivité de la conception des IM.

La majorité des informateurs étaient également d’avis que les IM étaient suffisamment flexibles (figure 3-1), leur accordant la note « excellent » ou « bon » (moyenne de B+). Ils ont laissé entendre que les pouvoirs relatifs aux IM offrent au ministre une capacité essentielle de mettre en place de nouvelles mesures pour gérer le volume de demandes. Ceux qui ont donné une note inférieure à la souplesse ont indiqué que celle-ci était réduite par la nécessité de s’adresser au Cabinet pour changer les instructions.

Figure 3-1 : Souplesse selon les personnes interviewées à l’AC de CIC et au BRCD et les répondants au sondage auprès des BCVE

Souplesse selon les personnes interviewées à l’AC de CIC et au BRCD et les répondants au sondage auprès des BCVE

Parallèlement à la mise en œuvre des IM1, un certain nombre d’outils de surveillance ont été créés :

  • Rapport mensuel sur l’application du projet de loi C-50 — données opérationnelles, comme le volume de demandes, les taux d’approbation et les résultats aux points de décision clés du continuum du traitement (du BRCD jusqu’au traitement et à la délivrance des visas dans les missions à l’étranger);
  • Rapports des missions — questionnaire pour aider les missions à faire part de leurs observations au sujet de l’application IM1, qui a permis à CIC de suivre les tendances qualitatives et de cerner les problèmes et les solutions éventuelles;Note de bas de page 15
  • Comité directeur des DG sur la gestion de la production et la capacité, tableau de bord opérationnel et stratégie de mesure du rendement approuvée par le Conseil du Trésor;Note de bas de page 16
  • Appel mensuel au gestionnaire du programme d’immigration de chaque mission;
  • Groupe de travail intraministériel pour assurer la réussite de la mise en œuvre des instructions et de leur application dans les missions. Le groupe de travail s’est réuni très souvent au début pour discuter des enjeux, cerner les problèmes et formuler des recommandations sur les préoccupations immédiates relatives aux opérations.Note de bas de page 17

L’opportunité et la qualité des renseignements recueillis dans le cadre des processus de surveillance ont permis à CIC d’apporter rapidement les ajustements pertinents aux politiques et aux opérations. Par exemple, ces renseignements ont mis en évidence : un nombre de demandes trop élevé sous le régime des IM1 dans certaines catégories de la CNP comme celle des professeurs au niveau collégial, ce qui portait à penser qu’un plafond devait être fixé; des problèmes entourant l’interprétation du libellé des instructions (p. ex., la façon dont une année d’expérience de travail ou de scolarité devrait être calculée), réglés par la mise à jour des guides; des inégalités dans les charges de travail des missions, réglées par le transfert de dossiers des missions occupées aux missions moins occupées; des anomalies telles que les « consultants fantômes » (consultants en immigration illégaux et non déclarés), révélées par la présence de la même adresse sur de multiples lettres reçues au BRCD; et des différences quant à ce que les missions de part et d’autre du monde exigeaient comme pièces justificatives (ce qui a permis au Ministère de mieux uniformiser les exigences de sorte que toutes les missions s’appuient sur la même liste de documents pour prendre les décisions). Finalement, ce sont ces systèmes qui ont fourni les données probantes requises pour apporter des changements additionnels aux modalités de la liste des professions admissibles dans le cadre des IM2 (le 26 juin 2010) et des IM3 (le 1er juillet 2011).

Pratiquement tous les informateurs principaux considéraient les systèmes et les processus de surveillance comme étant très efficaces. Les informateurs n’ont trouvé aucune amélioration pouvant être apportée à la surveillance des initiatives, à l’exception de rendre certains rapports statistiques plus faciles à lire.

3.2.2 Connaissance et compréhension des critères des IM1 chez les intervenants et les immigrants

Q3 : Les intervenants et les immigrants éventuels ont-ils compris les critères du premier ensemble d’IM après sa publication?
CIC a tenu de vastes consultations pour veiller à ce qu’un large éventail d’intervenants soient mis au courant des détails concernant les IM1. Au fil du temps, la réduction des demandes incomplètes et irrecevables a démontré que les immigrants éventuels comprenaient en général les critères des IM1. La majorité des personnes interviewées ont corroboré ces conclusions.

Pour régler les préoccupations des intervenants concernant l’influence que les pouvoirs relatifs aux IM conféraient au ministre, le gouvernement a tenu un processus de consultation rigoureux. Le ministre, le sous-ministre, des sous-ministres adjoints et d’autres fonctionnaires du Ministère ont fait plusieurs exposés publics un peu partout au pays auprès des provinces et des territoires, de l’Association du Barreau canadien, de consultants en immigration, de collectivités ethniques, de groupes communautaires et des médias, pour expliquer le bien-fondé des IM et la façon dont les nouveaux pouvoirs fonctionneraient. De nombreuses questions, pour la plupart soulevées par des consultants en immigration, ont obtenu réponse. Les dispositions des instructions ministérielles ont été publiées dans la Gazette du CanadaNote de bas de page 18. On n’a acheté aucun temps d’antenne, mais les médias ont couvert la nouvelle. Compte tenu des efforts déployés, les personnes interviewées à l’AC de CIC jugeaient que les intervenants avaient été bien informés au sujet des IM.

On a consulté toutes les provinces à l’étape de planification des IM1, bien qu’elles n’aient pas été satisfaites de l’issue des consultations, ce qui laisse entendre que leurs besoins individuels n’ont pas été pris en compte. Plus précisément, tous les représentants provinciaux interviewés étaient contre l’idée d’une liste nationale des professions. Ils se sont également opposés à la liste utilisée sous prétexte qu’elle ne répondait pas à leurs besoins, bien que seulement trois provinces aient fourni à CIC une liste de leurs professions prioritaires.

Pour communiquer les nouveaux critères de recevabilité aux immigrants éventuels, les IM1 ont été présentées dans la trousse de demande de TQF et affichées de façon bien en vue sur le portail de CIC pendant de nombreux mois.Note de bas de page 19 Une foire aux questions a été affichée sur le site Web. En outre, dans le cadre d’une campagne, des lettres ont été envoyées aux demandeurs principaux en 2008-2009 pour les informer des IM et les inviter à retirer leur ancienne demande et à en présenter une nouvelle dans le cadre des IM.

Les deux indicateurs suivants corroborent la conclusion selon laquelle les immigrants et les consultants ont accru leur connaissance et leur compréhension des critères des IM1 au fil du temps :

  • Le premier indicateur est la proportion des dossiers incomplets retournés aux demandeurs.
    Comme l’illustre la figure 3-2, le pourcentage des demandes incomplètes était initialement d’environ 27 % et a fini par baisser à 12 % en mai 2010, mais ce n’était pas une diminution constante. On a demandé aux gestionnaires du BRCD d’expliquer pourquoi le taux a augmenté entre les semaines 27 et 53. Même s’ils n’en étaient pas certains, ils croyaient que c’était peut-être à cause de la méthode d’évaluation des demandes rigoureuse. Par exemple, pendant une certaine période, si le champ « autres pays de résidence » n’était pas rempli dans le formulaire de demande, le BRCD retournait la demande pour manque de renseignements, jusqu’à ce qu’il reçoive des directives contraires. Selon les gestionnaires du BRCD, cette façon de faire contribuait à augmenter la proportion de demandes incomplètes d’environ 15 à 20 points de pourcentage. Lorsque, au printemps de 2010, CIC a décidé qu’il était acceptable que ce champ soit laissé vide, la proportion de demandes incomplètes a chuté radicalement.

Figure 3-2 : Proportion de demandes incomplètes dans le cadre des IM1

Proportion de demandes incomplètes dans le cadre des IM1
  • Un autre indicateur qui montre à quel point les demandeurs comprenaient les IM1 est la proportion de demandes qui se sont soldées par des évaluations défavorables de la recevabilité.
    Comme l’illustre la figure suivante, la proportion de demandes qui ont donné lieu à une évaluation défavorable de la recevabilité était initialement supérieure à 40 %, mais a chuté au fil du temps, ce qui porte à croire que les immigrants et les consultants en immigration, de façon générale, ont compris les critères des IM1.Note de bas de page 20

Figure 3-3 : Proportion d’évaluations défavorables de la recevabilité au BRCD

Proportion d’évaluations défavorables de la recevabilité au BRCD

Durant la période initiale des IM1, les renseignements de surveillance qui se trouvent dans les deux figures précédentes ont indiqué à CIC qu’il fallait apporter des ajustements à ses outils tels que les trousses, les guides et les formulaires de demande. Par conséquent, CIC a continuellement amélioré ces produits, ce qui a contribué à mieux informer les immigrants et les consultants, et a ultimement donné lieu à une réduction du nombre de demandes incomplètes et d’évaluations défavorables de la recevabilité.

La majorité des informateurs de l’AC estimaient que les immigrants comprenaient les IM1. D’après eux, le grand nombre de demandes reçues en était la preuve. Au fil du temps, les taux d’acceptation des demandes ont augmenté, ce qui indiquait que les demandeurs apprenaient et comprenaient le nouveau processus; les demandeurs (ou leurs consultants) ont su rapidement faire preuve de créativité pour répondre aux exigences. La plupart des répondants des missions (83 %) étaient d’avis que les immigrants éventuels comprenaient les critères des IM, à tout le moins dans une certaine mesure.

3.2.3 Communications

Même si le cadre d’évaluation ne renfermait pas de questions liées aux communications, durant la collecte des données, on a abordé le niveau de communication entre le BRCD, la Région du traitement centralisé (RTC) et les BCVE.

Communications : Même si les informateurs jugeaient que les communications entre la RTC et le BRCD étaient excellentes, ils considéraient que celles entre le BRCD et les BCVE étaient indirectes et insuffisantes.

La majorité des informateurs ont indiqué que le niveau de communication entre la RTC et le BRCD était excellent et que la RTC assurait une supervision et communiquait régulièrement avec le BRCD. Aucun n’a suggéré d’amélioration à apporter aux communications entre ces deux groupes.

Dans le cadre des IM1, les communications entre le BRCD et les BCVE étaient indirectes : ils communiquaient principalement par l’entremise des discussions de la RTC avec la Région internationale lors des réunions du groupe de travail intraministériel et des conférences téléphoniques mensuelles. Le BRCD et les bureaux des visas étaient insatisfaits du niveau de communication dans le cadre des IM1. Les BCVE obtenaient à l’occasion de l’information sur le volume de demandes reçues au BRCD, mais on échangeait rarement d’autres renseignements.

Avec la mise en œuvre des IM2, les missions ont pu fournir des observations au BRCD au sujet de la prise de décision, mais on est toujours quelque peu insatisfait des communications. Les répondants au sondage auprès des BCVE ont donné la note de C+ aux communications entre leur bureau et le BRCD, soutenant qu’il n’y avait toujours aucune ligne de communication directe et efficace entre le BRCD et les missions à l’étranger, les deux parties devant faire passer leurs questions par Ottawa. On justifie notamment l’obligation pour les bureaux des visas d’envoyer leurs observations qui ne concernent pas des cas à la RTC par l’entremise de la RI par la nécessité de veiller à ce que le BRCD ne soit pas bombardé de consignes incohérentes au sujet de la façon de traiter les dossiers.

Un informateur de la RTC a fait valoir que les gestionnaires de programme dans les missions soumettaient trop souvent leurs plaintes directement aux hauts dirigeants du Ministère avant de laisser au BRCD la chance d’y donner suite et de possiblement les régler. Des informateurs des BCVE souhaitaient qu’on établisse une voie de communication réservée avec le BRCD. Une boîte aux lettres électronique a récemment été créée pour permettre aux bureaux des visas de communiquer avec le BRCD, ce qui a amélioré les communications, mais les informateurs du BRCD et des BCVE ont affirmé que cette boîte aux lettres était principalement utilisée pour clarifier des renseignements liés à certains dossiers. Le personnel des bureaux des visas souhaitait qu’un mécanisme plus officiel soit en place pour pouvoir soumettre des commentaires constructifs au BRCD.

3.3 Rendement

La présente section fait état des principales constatations concernant le rendement du programme. Elle évalue d’abord deux des trois grands objectifs des IM1 : le traitement rapide, uniforme et transparent des demandes, et la maîtrise du nombre de nouvelles demandes ainsi que la réduction de l’arriéré de demandes de TQF. Dans les dernières sections, il est question de la rentabilité, de l’incidence de la centralisation et des IM2.

3.3.1 Prise de décision rapide, uniforme et transparente

Rapidité

Q4 : L’exécution du programme, dans le cadre du premier ensemble d’IM, a-t-elle permis le traitement rapide, uniforme et transparent des demandes de travailleurs qualifiés immigrants éventuels?
Dans le cadre des IM1, le traitement des demandes respectait initialement l’échéancier prévu (de 6 à 12 mois), mais on a rapidement pris du retard lorsque le nombre de demandes a augmenté. Toutefois, le traitement était considérablement plus rapide pour les demandes en vertu des IM1 que pour celles présentées avant la mise en œuvre des instructions ministérielles.

Afin de réduire le délai d’attente pour les nouvelles demandes de travailleurs qualifiés du volet fédéral, le Plan d’action pour accélérer l’immigration a donné aux IM l’objectif suivant : tous les demandeurs dont la demande est recevable devraient recevoir une décision au sujet de leur demande dans les 6 à 12 mois suivant sa présentation. Les données administratives montrent que dans le cadre des IM1, les temps de traitement respectaient initialement la cible fixée par CIC. Toutefois, à mesure que le nombre de demandes augmentait, la capacité de CIC de les traiter tout en respectant l’objectif a diminué.

Comme l’illustre le prochain graphique (figure 3-4), le délai de traitement moyen au BRCD était de moins de deux semaines dans les semaines qui ont suivi la mise en œuvre des IM1. Cependant, étant donné que les demandes sont arrivées à un rythme plus élevé que prévu, les délais de traitement moyens ont augmenté jusqu’à ce qu’ils atteignent 90 jours pour les évaluations défavorables et 70 jours pour les évaluations favorables à la fin de la période des IM1.Note de bas de page 21

Figure 3-4 : Délais de traitement moyens pour les évaluations initiales de la recevabilité au BRCD dans le cadre des IM1

Délais de traitement moyens pour les évaluations initiales de la recevabilité au BRCD dans le cadre des IM1

Pour la demande typique visée par les IM1 qui a fait l’objet d’une décision avant mai 2011, la période qui s’est écoulée entre la présentation de la demande et la décision favorable définitive au BCVE était de 412 jours, soit un mois et demi de plus que la limite de 12 mois.

Cependant, comme l’illustre de façon plus détaillée la section portant sur la rentabilité, même si les IM1 n’ont pas permis d’atteindre l’objectif de 6 à 12 mois, les dossiers étaient traités plus rapidement que dans le système antérieur. Le temps de traitement variait de 11 à 16 mois, la moyenne étant de 13,6 mois, alors qu’il s’élevait à 25,5 mois pendant la période de janvier 2006 à février 2008 (avant l’adoption du projet de loi C-50).

La figure 3-5 montre les tendances en ce qui concerne les délais à chaque étape du processus dans le cadre des IM1. Le temps qu’il fallait aux missions pour effectuer l’évaluation finale de la recevabilité, y compris le délai de 120 jours dont disposaient les demandeurs pour soumettre tous leurs documents, représentait environ la moitié du temps d’attente en moyenne. Le temps entre la décision de sélection et la décision finale, qui correspond au temps requis pour effectuer la vérification des antécédents, était environ le tiers du temps moyen total.

À noter que le délai global jusqu’à la décision finale semble avoir diminué un peu au fil du temps, mais cette baisse est principalement attribuable au fait que l’étape finale prenait moins de temps, ce qui est vraisemblablement un phénomène statistique : toutes les demandes présentées en mai 2009 qui ont fait l’objet d’une décision finale dans les 24 mois sont incluses dans le graphique, mais seulement les demandes de mai 2010 qui ont fait l’objet d’une décision à l’intérieur d’un délai de 12 mois sont incluses. Or, la grande majorité des demandes de mai 2010 (et ultérieures) sont toujours dans la file d’attente.

Figure 3-5 : Nombre moyen de jours écoulés entre la réception de la demande au BRCD et la décision finale au BCVE, lorsque la décision était favorable

Nombre moyen de jours écoulés entre la réception de la demande au BRCD et la décision finale au BCVE, lorsque la décision était favorable

Uniformité

Q4 : L’exécution du programme, dans le cadre du premier ensemble d’IM, a-t-elle permis le traitement rapide, uniforme et transparent des demandes de travailleurs qualifiés immigrants éventuels?
L’uniformité dans les décisions au BRCD, d’un agent à l’autre, et l’uniformité dans les décisions sur la recevabilité entre le BRCD et les BCVE, était bonne. Même si les missions ont annulé 16 % des décisions du BRCD sur la recevabilité, seulement de 5 à 10 % de ces annulations étaient attribuables à une décision erronée.

Uniformité de la prise de décision au BRCD

L’une des raisons pour lesquelles on a centralisé l’évaluation de la recevabilité dans le cadre des IM1, que l’on aborde plus en détail à la section 3.3.4, était le besoin de veiller à ce que toutes les demandes soient traitées équitablement, peu importe le pays dont elles provenaient.

Afin d’atteindre cet objectif, le Ministère a mis en œuvre diverses initiatives de formation et de contrôle de la qualité pour assurer l’uniformité des décisions sur la recevabilité parmi les agents du BRCD.

Outre certaines formations initiales, les membres du personnel du BRCD ont été encadrés par des agents expérimentés et ont échangé entre eux des renseignements et des idées de façon informelle. On a également remarqué que toutes les décisions défavorables étaient passées en revue par un agent principal du BRCD. Lorsqu’une incohérence au chapitre du traitement était relevée, tout le personnel recevait le même message et les mêmes directives sur la façon de régler le problème. La situation du BRCD à Sydney, où le roulement du personnel est faible, contribue aussi indirectement à une prise de décision uniforme, le personnel étant devenu très expérimenté.

Les personnes interviewées à l’AC et les répondants au sondage dans les missions jugeaient que l’uniformité des décisions au BRCD était élevée, puisqu’elles y ont attribué une note de B+ et de B-, respectivement. Ceux qui affirmaient que l’uniformité était excellente s’attardaient ordinairement aux avantages d’une centralisation de la réception des demandes pour l’uniformité, indiquant que celle-ci devrait augmenter si les tâches administratives sont effectuées dans un seul bureau plutôt que dans des dizaines de bureaux partout dans le monde. Certains informateurs des BCVE ont souligné que l’uniformité avait de bonnes chances d’être élevée dans le cadre des IM1 étant donné que le BRCD n’avait pas les pièces justificatives pour les demandes et devait donc considérer les renseignements fournis dans la demande comme étant valides.

Figure 3-6 : Uniformité des décisions du BRCD selon les personnes interviewées à l’AC de CIC et les répondants au sondage auprès des BCVE

Uniformité des décisions du BRCD selon les personnes interviewées à l’AC de CIC et les répondants au sondage auprès des BCVE

Uniformité entre les décisions du BRCD et des BCVE

L’uniformité entre les décisions sur la recevabilité du BRCD et des bureaux des visas a été évaluée à l’aide de données administratives, de l’examen des dossiers au cours de la visite au BRCD et du sondage auprès des BCVE.

L’un des indicateurs pour évaluer l’uniformité a été le taux d’annulation des décisions du BRCD. On entend par là qu’une décision favorable sur la recevabilité d’une demande au BRCD a été annulée à la mission. Au total, 76 781 cas examinés dans le cadre des IM1 ont été jugés recevables au BRCD et renvoyés aux missions. De ces cas, 12 342 ont fait l’objet d’une annulation de la décision, portant le taux d’annulation total à 16,1 %.Note de bas de page 22 Cependant, il est important de reconnaître que certaines de ces annulations étaient attribuables au retrait de la demande ou à l’omission par le demandeur d’envoyer les documents requis dans le délai de 120 jours.

Vu l’absence de données centralisées à CIC indiquant les différentes raisons pour lesquelles les décisions sur la recevabilité au BRCD ont été annulées, la visite sur place a compris un examen des dossiers pour mieux comprendre le problème. Selon cet examen des dossiers, les missions ont annulé la décision du BRCD à cause d’une différence dans l’évaluation pour seulement 4 % des cas : soit parce que la profession au titre de la CNP n’était pas admissible (1 %), soit parce que le demandeur ne respectait pas l’exigence d’une année d’expérience (3 %). Un autre 5 % des décisions ont été annulées parce que le demandeur n’avait pas envoyé les documents nécessaires dans le délai de 120 jours. Et dans 4 % des cas, il y a eu retrait de la demande par le demandeur principal.

Le sondage auprès des BCVE abordait également cette question. Les répondants ont évalué le pourcentage d’annulation des décisions à environ 9 %, excluant les cas où le demandeur avait omis d’envoyer la documentation.Note de bas de page 23 Même si cette proportion est plus élevée que ce qui a été établi dans l’examen des dossiers, elle est quand même plus faible que le taux d’annulation total et il est juste de conclure que le taux d’erreur du BRCD était probablement de 5 à 10 %.Note de bas de page 24

Les informateurs de l’AC ont donné en moyenne B- à l’uniformité entre les décisions du BRCD et celles des BCVE, et le personnel des bureaux des visas, C+ (figure 3-7). Bon nombre de ceux qui avaient une moins bonne opinion de l’uniformité des décisions des deux groupes que la moyenne croyaient également que c’était en grande partie parce que le BRCD ne disposait que d’une demande partielle (sans pièces justificatives) tandis que les missions avaient la demande complète. En outre, les missions avaient l’avantage de posséder des connaissances locales et beaucoup plus d’expérience dans le traitement des demandes de TQF, ce qui pouvait donner lieu à une décision différente. Certaines des personnes interviewées estimaient que le nombre de décisions divergentes avait diminué au fil du temps.

Figure 3-7 : Uniformité des décisions selon les personnes interviewées à l’AC de CIC et les répondants au sondage auprès des BCVE

Uniformité des décisions selon les personnes interviewées à l’AC de CIC et les répondants au sondage auprès des BCVE

Transparence

Q4 : L’exécution du programme, dans le cadre du premier ensemble d’IM, a-t-elle permis le traitement rapide, uniforme et transparent des demandes de travailleurs qualifiés immigrants éventuels?
La plupart des informateurs de l’AC et des répondants au sondage mené auprès des BCVE estimaient que les exigences associées aux IM1 étaient transparentes pour les observateurs externes.

Dans l’ensemble, la majorité des informateurs de l’AC de CIC et des répondants au sondage mené auprès des BCVE estimaient que la transparence des décisions du BRCD sur la recevabilité était bonne, étant donné qu’ils ont attribué la note de B- à ce critère. Ils ont donné comme raison que les IM1 étaient clairement définies sur le site Web, que les critères étaient sans équivoque, que le Ministère n’a pas ménagé ses efforts pour informer les provinces et les territoires, l’Association du Barreau canadien, les consultants en immigration et les autres intervenants, et que les demandeurs étaient mis au courant de la décision et recevaient une explication lorsque leurs demandes étaient jugées irrecevables. Certains répondants ont accordé une note inférieure parce que le Ministère ne pouvait pas faire preuve d’ouverture quant au contenu des IM1 avant leur publication (de février à novembre 2008), parce qu’elles n’étaient pas achevées et parce que CIC craignait une augmentation des demandes comme celle qu’il avait connue à la suite de l’annonce de la LIPR.Note de bas de page 25

De surcroît, le BRCD a déployé des efforts pour maximiser la transparence en respectant à la lettre la Loi et le Règlement, en laissant peu de place à l’interprétation et en créant des modèles de lettres pour expliquer clairement au demandeur sa décision à partir du Règlement (p. ex., une catégorie au titre de la CNP non admissible, des renseignements manquants dans la demande).

3.3.2 Maîtrise du nombre de nouvelles demandes et réduction de l’arriéré

Nombre de nouvelles demandes dans le cadre des IM1

Q5 : Dans quelle mesure le premier ensemble d’IM a-t-il permis de réduire le nombre de nouvelles demandes présentées et le nombre de demandes de TQF dans l’arriéré?
Même si le volume de demandes dans le cadre des IM1 était initialement très faible, il a augmenté très rapidement et, au début de 2010, le nombre de demandes par trimestre était plus élevé qu’il l’était avant le projet de loi C-50.

En limitant les personnes pouvant présenter une demande au titre du TQF, les IM1 visaient à réduire le nombre de nouvelles demandes, permettant ainsi à CIC de traiter les nouvelles demandes en priorité tout en conservant une capacité annuelle suffisante de traitement de demandes de TQF pour également réduire l’arriéré. D’après ce que l’on savait au début de 2008, recourir à la Classification nationale des professions (CNP) en tant que principal moyen pour limiter le nombre de nouvelles demandes de TQF était une option raisonnable. La CNP est la référence acceptée à l’échelle nationale pour ce qui est des professions au Canada. Elle répartit plus de 30 000 titres de poste en 520 groupes professionnels, mais seulement les professionnels et les travailleurs qualifiés (niveaux 0, A et B de la CNP) sont admissibles au titre du TQF. Le fait de limiter à 38 groupes de la CNP les travailleurs admissibles à l’immigration au Canada dans le cadre du TQF aurait dû faire baisser considérablement le nombre de demandes. En 2007, alors qu’aucune restriction n’était imposée, 81 292 demandes ont été reçues dans le cadre du TQF.Note de bas de page 26 Les décideurs qui ont été interviewés estimaient que les IM1 réduiraient substantiellement le nombre de demandes, et seulement quelques-uns croyaient que le nombre atteindrait 50 000 par année.

Même si le nombre de demandes reçues était très faible au départ, il a augmenté de façon constante au cours de la période de mise en œuvre des IM1, passant de 5 000 au premier trimestre (12 semaines) de 2009 à 25 000 au deuxième trimestre de 2010, soit le même nombre que le résultat le plus élevé jamais enregistré avant la présentation du projet de loi C-50 (figure 3-10). Au total, de février 2008 à juin 2010, CIC a reçu 164 210 demandes, ce qui exclut les demandes incomplètes.

Pendant la période de transition allant de la date d’entrée en vigueur du projet de loi (le 28 février 2008) à la publication des IM1 le 28 novembre 2008, 59 442 TQF ont présenté une demande même si le Ministère n’avait pas publié les critères des IM1 et avait encouragé les demandeurs à attendre que les nouvelles règles soient publiées. Pendant cette période, que l’on appelle la période préalable aux IM1, les seules nouvelles demandes qui ont été traitées sont celles des demandeurs ayant des emplois réservés (qui sont traitées en priorité); on s’est surtout attardé à réduire l’arriéré, tel qu’on le mentionne dans la prochaine section.

Figure 3-8 : Volume des demandes de TQF

Volume des demandes de TQF

La prochaine figure met l’accent sur les IM1 (à l’exception des dossiers présentés avant les IM1 pendant la période de transition). Elle illustre la croissance constante du nombre de demandes.

Figure 3-9 : Nouvelles demandes reçues dans le cadre des IM1

Nouvelles demandes reçues dans le cadre des IM1

Selon la plupart des informateurs, la remontée des demandes était attribuable à l’utilisation des catégories de la CNP pour limiter les nouvelles demandes. Plus précisément, certaines des professions à forte demande comprises dans les IM1 sont très largement définies et les demandeurs et les consultants en immigration ont été en mesure de faire preuve de créativité pour remplir le formulaire de demande de façon à répondre aux nouveaux critères. Parmi les professions que les informateurs ont mentionnées comme pouvant faire plus particulièrement l’objet d’une interprétation créative, citons le personnel infirmier, les professeurs au niveau collégial et les professeurs de cours professionnels.Note de bas de page 27

De nombreux informateurs ont également fait remarquer que la définition d’une liste des professions dont le Canada avait besoin a contribué en quelque sorte à attirer des demandeurs (dont bon nombre avaient un curriculum vitae créatif) qui n’auraient autrement pas présenté une demande.

Il y avait également des problèmes dans les deux autres catégories de demandeurs admissibles aux termes des IM1. Tout d’abord, il y a eu une augmentation des demandes avec emploi réservé. Certaines personnes interviewées dans les missions ont indiqué que les OER font l’objet de fraude et auraient dû être exclues entièrement des IM1. Toutefois, les informateurs principaux à l’AC ont répondu que puisque le volet des OER appuie l’objectif de répondre aux besoins du marché du travail, de façon réaliste, les OER ne pouvaient pas être exclues. Deuxièmement, l’inclusion du volet TQF3 offrait une avenue pour de nombreux travailleurs temporaires et étudiants étrangers au Canada de faire une demande de résidence permanente. Les TQF3 constituaient une nouvelle catégorie sans fondement réglementaire et donc sans définition claire des qualifications, ce que les consultants n’ont pas tardé à relever comme étant une faille à exploiter.

En raison du résultat mentionné ci-dessus, les informateurs et les répondants au sondage ont très mal coté le rendement des IM1. Les informateurs de l’AC de CIC ont attribué la note moyenne de C- à la maîtrise du nombre de nouvelles demandes. Certains ont déclaré que leur note aurait été plus faible si ce n’avait été des premiers mois des IM1, lorsque le volume des demandes était considérablement réduit, la raison en étant toutefois que les gens ne s’étaient pas encore adaptés au nouveau régime. Les informateurs du BRCD et des BCVE ont donné la note de C à la maîtrise des nouvelles demandes. Les représentants provinciaux lui ont attribué un D-.

Figure 3-10 : Maîtrise du nombre de nouvelles demandes selon les personnes interviewées à l’AC de CIC, au BRCD et dans les provinces et les répondants au sondage auprès des BCVE

Maîtrise du nombre de nouvelles demandes selon les personnes interviewées à l’AC de CIC, au BRCD et dans les provinces et les répondants au sondage auprès des BCVE

Réduction de l’arriéré

 Q5 : Dans quelle mesure le premier ensemble d’IM a-t-il permis de réduire le nombre de nouvelles demandes présentées et le nombre de demandes de TQF dans l’arriéré?
CIC a réussi à réduire considérablement l’arriéré de demandes préalables aux IM. Cependant, étant donné que les IM1 n’ont pas fait baisser le nombre de nouvelles demandes, un arriéré de cas visés par les IM1 s’est accumulé après la mise en œuvre de celles-ci.

Même si la stratégie dans le cadre des IM1 consistait à limiter le volume de nouvelles demandes, le but principal était de réduire le vaste arriéré de demandes de TQF qui s’était accumulé depuis le début de 2008, et ainsi le délai d’attente pour les immigrants éventuels. Le gouvernement s’est fixé comme objectif de réduire de 50 % l’arriéré de demandes de TQF de 640 813 personnes d’ici 2013. Des cibles plus précises ont été fixées pour les principales missions et sont présentées à l’Annexe G.

La figure 3-11 présente l’évolution de l’arriéré de 2008 et au début de 2011. La courbe des demandes préalables aux IM descend de façon constante jusqu’en juin 2010, quand les IM2 ont été instaurées, après quoi elle demeure assez stable, ce qui peut s’expliquer par le fait que le Ministère a cessé de recevoir des demandes visées par les IM1 et a donné la priorité au traitement des demandes répondant aux IM2. En avril 2011, le gouvernement avait atteint sa cible de réduire de moitié l’arriéré, soit deux ans plus tôt que prévu. L’objectif de 50 % de réduction dans sept missions clés a également été atteint avant la fin de 2010-2011. En avril 2011, la cible de réduction de 100 % dans 15 missions sélectionnées n’avait pas encore été atteinte par 13 missions, même si huit missions additionnelles étaient près de ce but.

Toutefois, cette constatation doit être analysée à la lumière du fait qu’un arriéré important de demandes visées par les IM1 s’est accumulé pendant cette période en raison du volume de nouvelles demandes plus élevé que prévu, dont il a été question plus haut. En raison des processus de surveillance mis en place, le personnel du BRCD et de CIC a reconnu ce problème très rapidement. Toutefois, lorsque le gouvernement a finalement mis en application les IM2, 132 900 demandes avaient été soumises dans le cadre des IM1, ce qui a laissé un arriéré total de 176 222 cas (493 742 personnes) à la fin du printemps de 2011. Quand on additionne l’arriéré de demandes préalables aux IM, cela représente une réduction de 23 % par rapport au total enregistré le 27 février 2008. Cependant, si les IM1 n’avaient jamais été instaurées, CIC estime que l’arriéré de demandes de TQF aurait été d’au moins 850 000 personnes en 2012.

Figure 3-11 : Réduction de l’arriéré

Réduction de l’arriéré

Tableau 3-1 : Demandes à traiter au 5 mai 2011 (personnes)

Étape Préalables
au C-50
Préalables
aux IM1
(période de transition)
IM1 IM2 Nombre total
En attente de la décision sur la recevabilité 0 2 859 84 699 3 294 90 852
En attente de la décision sur la sélection 294 767 1 389 35 344 21 325 352 825
En attente de la décision finale 24 525 3 695 16 780 5 065 50 065
Total 319 292 7 943 136 823 29 684 493 742

Source : SGDDI no 2763258; imm_capis_e_c50, le 5 mai 2011

3.3.3 Incidence des IM2

Comme il en a été question précédemment dans le présent rapport, les divers problèmes révélés par la surveillance étroite des IM1, surtout le volume de demandes encore élevé, ont laissé entendre que des changements s’imposaient. D’autres facteurs ont également contribué à cette conclusion :

  • Le rapport de 2009 de la vérificatrice générale a incité le Ministère à intervenir pour réduire le nombre de nouvelles demandes et contenir l’arriéré de demandes visées par les IM1;
  • La récession a réduit la demande de main-d’œuvre dans certaines catégories de la CNP incluses dans les IM1;
  • Les provinces et les territoires faisaient pression pour que des changements soient apportés à la liste des professions afin de combler leurs besoins en main-d’œuvre;
  • La concurrence pour les places à combler dans le cadre du plan annuel des niveaux, resté stable, a continué de s’intensifier avec la hausse des admissions au titre du PCP, la croissance du Programme des travailleurs étrangers temporaires (PTET)Note de bas de page 28 et la création de la catégorie de l’expérience canadienne (CEC).

Le ministre a instauré un deuxième ensemble d’instructions ministérielles pour donner suite à ces préoccupations. Comme on le décrit dans l’introduction, les IM2 ont réduit le nombre de professions admissibles, fixé des limites au nombre de demandes devant être traitées chaque année, apporté des changements aux documents nécessaires pour démontrer les compétences linguistiques et l’expérience de travail, et exclu les TQF3. Des changements administratifs additionnels ont été apportés au BRCD parallèlement à la mise en œuvre des IM2, le plus important étant que la décision définitive sur la recevabilité soit prise au BRCD plutôt que dans les missions.

Incidence de la mise en œuvre des IM2 : Pratiquement tous les informateurs principaux ont soutenu que les IM2 sont meilleures que les IM1 à presque tous les égards, et bon nombre d’entre eux ont affirmé que les leçons tirées des IM1 ont aidé le Ministère à faire beaucoup mieux dans la deuxième version des IM. Cependant, le transfert au BRCD de la responsabilité de prendre la décision sur la recevabilité avec la mise en œuvre des IM2 soulève des questions quant à l’équilibre approprié entre l’efficience et l’intégrité du programme.

Presque tous les informateurs principaux ont mentionné à un moment ou un autre durant l’entrevue que la grande force des IM1 est qu’elles ont fourni des renseignements essentiels qui ont éclairé l’élaboration des IM2, considérées comme étant meilleures que les IM1 à bien des égards :

Maîtrise du nombre de nouvelles demandes

  • Des tests d’aptitudes linguistiques obligatoires et l’élimination des TQF3 réduisent le nombre de demandeurs.
  • En fixant des plafonds, CIC maîtrise entièrement le volume de nouvelles demandes, c’est-à-dire que lorsque le plafond est atteint, il n’accepte pas de nouvelles demandes.
  • En fait, les données de surveillance initiales portent à croire que les IM2 ont réussi à limiter le volume de nouvelles demandes (inférieur à 17 000 demandes recevables pour la première année des IM2, en comparaison à environ 52 000 pour la première année des IM1).

Amélioration de l’efficacité du traitement

  • Les plafonds peuvent en fait réduire le nombre de demandes incomplètes, parce qu’il y a un risque pour les immigrants éventuels s’il y a un retard dans le traitement de leur demande : le plafond pourrait être atteint.
  • Le fait d’utiliser les résultats de tests d’aptitudes linguistiques plutôt que d’examiner et de noter subjectivement des échantillons d’écrits accélère le processus d’évaluation.
  • Les IM2 sont beaucoup plus normatives et leur libellé est beaucoup plus clair. CIC dispose désormais d’un répertoire de décisions sur la façon de gérer des situations particulières.
  • Ces améliorations apportées à l’efficacité devraient réduire le temps requis pour traiter une demande, ce qui fera en sorte que le système réponde mieux aux besoins du marché du travail du Canada.

Réduction de la charge de travail dans les missions

  • Étant donné que le processus d’examen de la recevabilité en deux étapes prévu dans les IM1 a donné lieu à des retards et a prêté à confusion, toutes les décisions sur la recevabilité sont maintenant prises au BRCD, après quoi les demandes recevables sont envoyées aux missions pour les décisions sur la sélection et l’admissibilité et la délivrance du visa.
  • Étant donné qu’aucun remboursement n’est offert si une demande est jugée recevable au BRCD et que les demandes non recevables ne sont pas envoyées aux missions, ces dernières ont moins de tâches administratives et n’ont pas à s’occuper des remboursements (à l’exception du remboursement des frais pour le droit de résidence permanente).

De façon générale, les répondants au sondage auprès des BCVE ont donné une note plus élevée aux IM2 (B-) qu’aux IM1 (C+). En moyenne, les missions estiment que les IM2 ont quelque peu réduit leur charge de travail comparativement aux IM1.

Malgré les améliorations apportées dans le cadre des IM2, certains des changements administratifs connexes ont été perçus comme pouvant poser problème. Le plus important de ces changements est l’exclusivité au BRCD de la décision sur la recevabilité. Les informateurs principaux, plus particulièrement ceux dans les missions et au BRCD, mais aussi certains représentants de l’AC, ont fait savoir qu’une trop grande centralisation des décisions pourrait accroître les fraudes, étant donné que le personnel du BRCD ne possède pas les connaissances locales (p. ex., connaissances linguistiques, compréhension du système d’éducation pertinent ou capacité de vérifier la fiabilité des documents) qui sont nécessaires pour détecter les demandes problématiques. Certains informateurs ont affirmé qu’offrir de la formation aux agents du BRCD (possiblement par des affectations d’apprentissage à l’étranger) et instaurer un mécanisme plus officiel de rétroaction contribueraient à régler en partie le problème.

Dans le même ordre d’idées, même si les représentants des missions ne voyaient aucun inconvénient à ce que le BRCD prenne les décisions défavorables sur la recevabilité, puisque le demandeur peut présenter une nouvelle demande, bon nombre d’entre eux ont déclaré que l’incapacité des missions d’annuler des décisions favorables peut engendrer un surplus de travail considérable pour leur personnel. Lorsque les missions n’adhèrent pas à l’évaluation du BRCD, il leur faut réexaminer la demande et communiquer avec le demandeur pour qu’il soumette des preuves additionnelles de la recevabilité, par souci d’équité procédurale.

Une autre préoccupation d’ordre administratif liée aux IM2 est la nécessité de surveiller l’atteinte des plafonds imposés pour les professions. Tant les IM1 que les IM2 permettaient aux demandeurs d’indiquer plus d’une profession de la CNP, ce qui ne posait pas problème dans le cadre des IM1 parce qu’on n’imposait aucune limite quant au nombre de demandes. Cependant, dans le cadre des IM2, c’est un problème de taille en raison des divers sous-plafonds. Par exemple, il peut être difficile sur le plan administratif pour le personnel du BRCD de gérer les demandes si le demandeur répond aux critères de plusieurs catégories de la CNP. Puisque le calcul initial de l’atteinte du plafond est effectué à l’étape de la saisie administrative des données, il se pourrait que le plafond soit atteint dans une profession donnée au moment où le dossier arrive à l’étape de l’examen de la recevabilité, ce qui forcerait l’agent du BRCD à examiner d’autres professions admissibles. De même, si une demande est jugée recevable et incluse dans le calcul de l’atteinte du plafond, mais que le paiement par carte de crédit est ensuite refusé, elle doit être soustraite du calcul, ce qui n’est pas facile à faire dans le cadre du processus actuel.

3.3.4 Économie et efficience

L’économie et l’efficience sont des enjeux importants à considérer dans toute évaluation. En ce qui concerne les IM cependant, la portée des questions connexes a fortement été influencée par une vérification de la sélection des travailleurs étrangers en vertu du programme d’immigration qui a été entreprise par le Bureau du vérificateur général (BVG) en 2009, à l’issue de laquelle le BVG a entre autres recommandé que le Ministère évalue, après la première année de fonctionnement, « l’efficacité du Bureau de réception centralisée des demandes par rapport aux coûts et la mesure dans laquelle il atteint ses objectifs »Note de bas de page 29. La présente section du rapport contient les renseignements disponibles sur la rentabilité du BRCD relativement au processus de sélection global. Étant donné que ces renseignements sont non concluants et dans l’optique de respecter la recommandation du BVG, cette section touche également l’atteinte d’autres objectifs du BRCD, dont la plupart contribuent à l’efficacité du traitement des demandes.

Rentabilité du BRCD

Q6 : Le traitement des demandes de TQF par le BRCD est-il plus rentable que l’approche précédente?
Les données financières disponibles pour évaluer l’incidence de la mise sur pied du BRCD sur les coûts de traitement des demandes de TQF n’étaient pas suffisamment détaillées pour permettre des conclusions définitives liées à la rentabilité.

De vastes consultations ont été menées avec les Finances, la RTC et la Région internationale pour compiler des données financières qui permettraient de comparer les coûts avant et après la création du BRCD. On voulait au départ utiliser les données tirées du Modèle de gestion des coûts (MGC) de CIC pour établir le coût du traitement d’une demande de TQF avant l’adoption des IM par rapport à ce qu’il en coûtait dans le cadre des IM1. Toutefois, les données du MGC n’étaient pas suffisamment détaillées pour faire cette évaluation. Plus précisément, il n’y avait aucune ventilation du temps nécessaire pour traiter une demande à l’étranger selon les trois catégories de travailleurs qualifiés : les travailleurs qualifiés du volet québécois, les TQF qui ont fait une demande avant la mise en œuvre des IM1 et ceux qui ont présenté une demande dans le cadre des IM1.Note de bas de page 30 Cependant, selon les informateurs principaux, le niveau d’effort réel pour traiter chaque type de demande est nettement différent : de façon générale, il faut moins de temps pour traiter les dossiers du volet québécois et le temps de traitement des demandes préalables aux IM est plus long que celui des demandes visées par les IM1. Par conséquent, si le MGC indique des fluctuations dans le temps total nécessaire pour traiter les demandes de TQF dans une mission d’une année à l’autre, ces variations peuvent être dues à des changements à la charge de travail plutôt qu’à des modifications au temps requis pour traiter l’un des trois types de demandes de travailleurs qualifiés.

Malgré cette limite, une analyse partielle des données du MGCNote de bas de page 31 pour 2006-2007, 2007-2008 (avant les IM), et 2009-2010 et 2010-2011Note de bas de page 32 a été réalisée et a révélé qu’aucune tendance générale ne pouvait être dégagée au chapitre des coûts de traitement d’une demande sur la période de quatre ans. Le coût moyen à l’étranger par demande fluctuait de 5 à 8 % chaque année, mais cette fluctuation n’était pas systématiquement à la hausse ou à la baisse : par exemple, le coût en 2006-2007 était inférieur à celui en 2009-2010, mais il a diminué un peu entre 2009-2010 et 2010-2011.

Même s’il n’était pas possible de quantifier l’incidence de la mise sur pied du BRCD sur les coûts de traitement des demandes de TQF, en ce qui concerne les objectifs initiaux du BRCD, certains faits montrent que la centralisation de l’évaluation initiale des demandes a permis de réaliser des gains d’efficacité comparativement au modèle précédent.

Atteinte des objectifs du BRCD

Atteinte des objectifs du BRCD : En répondant à ses objectifs précis, le BRCD a apporté diverses améliorations et possiblement accru la rentabilité du traitement des demandes de TQF.

Comme il en a été question à la section 1.2.2, la décision de centraliser le traitement initial des demandes de TQF visait quatre objectifs, dont aucun n’était directement lié à la rentabilité :

  • Accélérer le traitement initial des demandes, augmentant ainsi l’efficacité du processus global;
  • Réduire la charge de travail dans les missions, permettant ainsi au personnel de se concentrer sur des tâches non administratives;
  • Uniformiser la mise en œuvre des instructions ministérielles et l’évaluation des demandes de TQF;
  • Faciliter la gestion des frais.

Même si un examen détaillé de l’atteinte de ces objectifs débordait du cadre initial de l’évaluation, les recherches effectuées ont permis un certain nombre de constatations pertinentes.

Traitement initial

Le temps nécessaire pour traiter les demandes de TQF dans le cadre des IM1, comme il en est question à la section 3.2.3, était considérablement moindre que dans le processus antérieur. La figure 3.12 présente le temps qui s’est écoulé entre la présentation d’une demande et la délivrance d’un visa dans le cadre des IM1 comparativement au système précédent. Avant l’application des IM, de janvier 2006 à février 2008, le temps de traitement d’une demande typique était de 25,5 mois, bien que ce délai ait été réduit à 18,7 mois en moyenne au cours des six derniers mois.Note de bas de page 33 Mais même si on le compare à ces six derniers mois, le temps de traitement pour la sélection était beaucoup plus rapide dans le cadre des IM1 que dans le système précédent, variant de 11 à 16 mois, la moyenne étant de 13,6.Note de bas de page 34 Cette réduction du temps de traitement devrait avoir une incidence positive sur la capacité du TQF de répondre aux besoins du marché du travail, puisque de nouveaux immigrants qui exercent des professions à forte demande arriveront au Canada plus rapidement. De surcroît, à supposer que le niveau d’effort requis pour traiter les demandes ne change pas par rapport au modèle précédent, la centralisation du traitement initial est plus efficace. Autrement dit, le Ministère atteindra de meilleurs résultats (décisions plus rapides) au moyen des mêmes ressources. De plus, le temps qu’il faut à l’heure actuelle pour gérer les demandes à traiter (c’est-à-dire répondre aux demandes de renseignements, mettre à jour l’information, tenir des installations de stockage et y transférer les dossiers) diminuera à mesure que le volume de demandes à traiter baissera. Bref, le Ministère atteindra le même résultat (gestion des demandes à traiter) avec moins de ressources.

Figure 3-12 : De la date de réception de l’application à la date de déliverance du visa — en mois

De la date de réception de l’application à la date de déliverance du visa — en mois

Charge de travail dans les missions

De façon générale, les répondants des missions ont dit que le BRCD a réduit leurs tâches administratives au titre des IM1, même si cette baisse a été contrebalancée par la nécessité de consacrer plus de temps à d’autres tâches, telles que donner suite aux plaintes des demandeurs (particulièrement de ceux faisant partie de l’arriéré), suivre les trois types de TQF, clore les cas où le demandeur n’a pas respecté le délai de 120 jours, produire des rapports mensuels et entretenir une communication avec le BRCD. Cependant, le personnel des missions voyait principalement d’un œil positif le rôle du BRCD dans le cadre des IM1 parce que l’exécution au Canada de la vérification de l’intégralité, de la création des dossiers et du recouvrement des coûts a permis au personnel de s’employer à éliminer l’arriéré. Il convient toutefois de souligner qu’il ne s’agit là de l’avis du personnel des missions au sujet du BRCD que dans le cadre des IM1, et pas des IM2 ni des IM3. Comme il en a été question à la section précédente, le personnel des missions soutient qu’il existe de graves risques associés à l’intégrité des programmes pouvant découler d’une centralisation accrue du traitement.

Uniformité dans la mise en œuvre, l’évaluation et la tenue de documents

Le BRCD a été mis sur pied en partie pour accélérer et uniformiser la mise en œuvre des IM1. Quand les tâches administratives sont effectuées à un seul endroit par les mêmes personnes, qui ont la même formation et suivent les mêmes procédures de contrôle de la qualité, on peut raisonnablement s’attendre à ce que les décisions soient plus uniformes que lorsque ces tâches sont réparties dans des douzaines de bureaux un peu partout dans le monde. La section 3.2.3 présente des faits qui démontrent que l’uniformité dans la prise de décision au BRCD (d’un agent à un autre) et l’uniformité entre les décisions du BRCD et des BCVE sur la recevabilité sont bonnes.

Il convient toutefois également de souligner que la centralisation du traitement initial des demandes a une incidence positive sur l’uniformité de la collecte des données, puisque les mêmes variables sont recueillies auprès de toutes les missions. La centralisation améliore également la fiabilité des données parce que l’information est colligée de la même façon auprès de toutes les missions. Par exemple, le BRCD a remarqué que les missions recouraient à différentes méthodes pour saisir le nom des demandeurs dans le système de données et a été en mesure d’établir des protocoles de saisie des données uniformes. Le traitement centralisé a également permis au BRCD de déceler des anomalies telles que les consultants fantômes.

Gestion des frais

La centralisation du paiement des frais, tout comme celle du traitement initial, réduit les tâches administratives dans les missions, contribuant ainsi à l’efficacité globale du processus. Cependant, comme l’indique le rapport du BVG, le Ministère s’est heurté à quelques problèmes pour gérer les frais quand il a centralisé la réception des demandes de TQF. Alors qu’on indiquait aux demandeurs dans le cadre des IM1 de payer les frais de demande au BRCD en argent canadienNote de bas de page 35, on s’est rapidement rendu compte que dans certains pays, il était impossible, ou du moins très difficile, d’obtenir des effets bancaires certifiés en argent canadien.

C’est ainsi que le Ministère a publié le 29 mai 2009 le bulletin opérationnel 121 décrivant de nouvelles procédures de recouvrement des coûts dans des missions sélectionnées pour aider les demandeurs qui ne pouvaient pas obtenir d’effets bancaires certifiés en argent canadien. Ces procédures permettaient aux demandeurs de payer les frais de demande à ces missions en devise locale. Les missions pouvaient également rembourser les clients, au besoin. Au début du mois de septembre 2009, les demandeurs ont aussi reçu l’option de payer les frais de demande de TQF par carte de crédit. De nombreux clients préféraient cette solution plus facile et plus efficace.

De façon générale, les personnes interviewées appuyaient la centralisation de la gestion des paiements et le Ministère continue de travailler sur des initiatives, en partenariat avec le SMGC et le receveur général, pour établir des processus grâce auxquels la majorité des demandeurs pourront effectuer leurs paiements par voie électronique.

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