Évaluation des instructions ministérielles (mise en oeuvre)
4. Conclusions et recommandations
Le présent chapitre met l’accent sur les principales conclusions de l’étude et suggère des domaines — toujours pertinents au titre des IM2 et du traitement centralisé — où il serait bon d’approfondir les recherches.
1. Il est nécessaire que CIC continue d’être en mesure de gérer la réception et le traitement des demandes d’immigration rapidement, efficacement et de manière à répondre aux besoins.
Les modifications législatives prévues dans la Loi d’exécution du budget de 2008 (projet de loi C-50) permettent au ministre d’apporter des changements à la méthode de traitement des demandes d’immigration afin de mieux l’adapter aux conditions externes changeantes. Le fait que le ministre ait pu présenter un deuxième ensemble d’instructions, qui ont donné de meilleurs résultats, pour remédier aux limites du premier ensemble vient corroborer cette conclusion. De plus, un grand nombre des facteurs à la base de la mise en œuvre des IM — volume de demandes d’immigration élevé, arriérés croissants et temps de traitement lents — continuent d’être des sources de préoccupation au sein des programmes d’immigration de CIC.
2. La conception des IM est à la fois souple et réactive, ce qui est essentiel pour faire des IM un outil stratégique efficace.
Les dispositions sur les IM ont non seulement conféré au ministre le pouvoir de limiter le nombre de demandes traitées et d’accélérer l’examen de certaines demandes ou de certains groupes de demandes, elles lui ont également donné le pouvoir de retourner des demandes sans les traiter jusqu’à la prise d’une décision si elles ne répondent pas aux exigences des instructions ministérielles.
De surcroît, compte tenu du libellé de la loi, il est relativement facile de publier de nouvelles instructions ministérielles pour répondre aux besoins émergents du pays en matière d’immigration ou, comme cela a été le cas, pour régler des problèmes que présentaient les instructions précédentes. Quand le Ministère s’est aperçu que les IM1 ne lui permettaient pas de maîtriser le nombre de nouvelles demandes, le ministre a pu rapidement autoriser la publication de nouvelles instructions qui prévoyaient des procédures pour ce faire, sans devoir passer par le processus long et ardu d’élaboration et d’adoption d’un nouveau projet de loi.
3. Même si les IM1 ont permis de réduire temporairement le nombre de nouvelles demandes de TQF, celui-ci a remonté très rapidement à ce qu’il était avant la mise en œuvre des IM1. Cependant, les systèmes de données créés dans le cadre des IM1 ont permis de repérer rapidement cette augmentation et ont mené à l’élaboration des IM2, qui ont donné de bien meilleurs résultats pour limiter le nombre de nouvelles demandes.
Le Ministère a créé d’excellents systèmes de surveillance pour appuyer la mise en œuvre du premier ensemble d’instructions ministérielles. Ces systèmes lui ont permis de se rendre rapidement compte du nombre grandissant de demandes dans le cadre des IM1 et d’en cerner les principales causes. CIC a ainsi pu concevoir les nouvelles instructions pour régler ces problèmes. Les dispositions clés des IM2 — plus particulièrement le plafonnement global et les sous-plafonds, l’exigence linguistique et l’élimination de catégories problématiques de la CNP — ont réussi à contenir le nombre de nouvelles demandes.
4. Même si les IM2 ont été plus efficaces que les IM1 pour limiter les demandes, les personnes consultées, et plus particulièrement le personnel des missions, étaient d’avis que transférer la responsabilité de la décision sur la recevabilité au BRCD dans le cadre des IM2 pourrait causer des problèmes. La portée de l’évaluation n’a pas permis de jauger l’incidence de ce changement.
Même si la plupart des informateurs ont soutenu que les IM2 sont meilleures que les IM2 à presque tous les égards, ils ont exprimé certaines préoccupations concernant le transfert de la décision finale sur la recevabilité des missions au BRCD. C’est principalement dû au fait que le personnel du BRCD n’a pas les connaissances locales nécessaires pour détecter les fausses déclarations dans les demandes, ce qui augmentera le risque de fraude. Permettre aux missions d’annuler les décisions favorables sur la recevabilité est une façon de régler ce problème; offrir de la formation propre à chaque mission au personnel du BRCD pourrait également contribuer à dissiper les préoccupations.
Recommandation 1 : CIC devrait mener une évaluation plus officielle de l’incidence d’une plus grande centralisation des processus traditionnellement réalisés dans les missions. Cette évaluation devrait plus précisément porter sur les risques associés à la centralisation de la prise de décision, surtout en ce qui a trait à la possibilité de ne pas détecter les fraudes. Dans le cadre de cette étude, on devrait aussi établir des stratégies d’atténuation des risques, au besoin.
5. La mise en œuvre des IM1 a contribué à réduire substantiellement l’arriéré, même si par la suite, un arriéré imprévu de demandes visées par les IM1 s’est créé.
Le gouvernement s’est fixé comme objectif de réduire de 50 % l’arriéré de demandes de TQF d’ici 2013 et l’a atteint en avril 2011. Cependant, étant donné qu’au bout du compte, les IM1 n’ont pas réduit le volume de demandes reçues, un important arriéré de demandes visées par les IM1 s’est accumulé pendant cette période. L’inclusion de cet arriéré dans la présente évaluation diminue la réduction de l’arriéré global à 23 %.
Même si l’arriéré global diminue et si l’on s’attend à ce qu’il continue de baisser, une directive ministérielle prévoyait que les demandes visées par les IM2 soient traitées avant celles visées par les IM1 et que les dossiers assujettis aux IM1 soient traités avant de s’attaquer à l’arriéré préalable. Autrement dit, le temps requis pour prendre une décision définitive pour les demandes de l’arriéré accumulé avant le projet de loi C-50 — ce qui représente presque 300 000 personnes — s’allongera fort probablement de plusieurs années.
6. Même s’il est impossible de conclure que la centralisation du traitement initial des demandes de TQF a permis de réduire les coûts pour CIC, le BRCD a atteint un certain nombre d’objectifs qui contribuent à améliorer l’efficacité du processus global.
Afin de mener une analyse coût-efficacité adéquate d’un programme ou d’une initiative, il est nécessaire d’avoir des données très détaillées sur les coûts associés aux activités à l’étude et des données de référence pour comparer les coûts actuels. Même si CIC a un modèle bien établi de calcul des coûts fondé sur les activités, les données liées au traitement des demandes à l’étranger n’étaient pas suffisamment détaillées pour permettre une analyse de ces coûts avant et après la mise en œuvre des IM.
Recommandation 2 : Dans le cadre de son approche globale en matière de mesure du rendement des programmes, CIC devrait s’assurer de disposer de données financières suffisamment solides et détaillées pour soutenir l’analyse permanente et l’évaluation périodique des coûts des programmes.
Même si on n’a pas pu évaluer la rentabilité, l’évaluation a permis de constater que la centralisation a réduit le temps requis pour traiter les demandes, amélioré l’uniformité de la mise en œuvre des IM, de la prise de décision et de la tenue de documents, et allégé les tâches administratives dans les missions. En améliorant le rendement ou en réduisant les ressources nécessaires pour traiter les demandes, ces répercussions contribuent à l’efficacité du processus global.
La recherche effectuée pour l’évaluation a permis de dégager un certain nombre de constatations qui ne suffisaient pas en elles-mêmes à justifier une recommandation, mais qui donnaient des pistes d’intervention ou d’étude pour le Ministère. Ces pistes sont présentées ci-dessous.
Recommandation 3 : Le Ministère devrait examiner chacune des observations suivantes, les approfondir au besoin et déterminer la meilleure marche à suivre.
Communications
CIC devrait autoriser et faciliter une communication directe entre le personnel des missions et du BRCD. La mise en place d’un mécanisme de rétroaction permettrait de relever toute erreur systématique et d’améliorer la prise de décision. Les leçons tirées au moyen de discussions avec le personnel d’une mission pourraient être communiquées à l’échelle du réseau.
Demande électronique
Le Ministère devrait accélérer la transition vers la présentation des demandes par voie électronique pour le Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral, d’autant plus que le SMGC est désormais pleinement mis en œuvre.
Paiement des frais
La plate forme de demande électronique devrait faciliter le paiement grâce à des applications telles que PayPal. De plus, on devrait envisager d’imposer des frais pour le traitement des demandes qui sont jugées irrecevables. Ces frais aideront à couvrir certains coûts et décourageront ceux qui savent que leur demande risque fort d’être rejetée de faire une demande.
Situation du BRCD à titre de projet pilote
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