Évaluation de la participation d’ECCC au Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et à la Convention de Ramsar

Remerciements

La Direction générale de l’audit et de l’évaluation remercie les personnes qui ont contribué à ce projet. Nous reconnaissons la contribution des représentants du Service canadien de la faune d’ECCC qui ont fourni des commentaires tout au long de cette évaluation.

Ce rapport a été préparé par la Division de l’évaluation de la Direction générale de l’audit et de l’évaluation, Environnement et Changement climatique Canada.

Le rapport a été approuvé par le sous-ministre le 25 août. 2025.

Déclaration d’accessibilité

À la date de publication, l’accessibilité du document a été vérifiée.

Si vous avez des questions concernant ce document, veuillez communiquer avec nous à l’adresse suivante : audit-evaluation@ec.gc.ca

1. Introduction

Le gouvernement du Canada a pris plusieurs engagements en faveur de la protection de la biodiversité par le biais de politiques, d’initiatives de financement et de lois. Ces efforts visent à préserver l’environnement naturel du Canada et les services écosystémiques qu’il offre, à protéger les habitats fauniques et les corridors de connectivité pour les espèces, et à garantir l’exploitation durable des ressources naturelles.

Le Programme de conservation et de protection des habitats (PCPH) d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) vise à sécuriser, protéger, relié, améliorer et restaurer les habitats écologiquement sensibles, y compris les zones humides, afin de contribuer à la conservation et à la protection des oiseaux migrateurs, des espèces en péril et des autres espèces sauvages. Il est aligné sur la responsabilité essentielle d’ECCC de conservation de la nature.

1.1. Contexte

Le PCPH est dirigé à l’échelle nationale et exécuté à l’échelle régionale et offre des mécanismes permettant de mobiliser les organisations et les particuliers. Les partenaires du programme incluent les gouvernements provinciaux et territoriaux, les propriétaires fonciers, les organisations non gouvernementales de l’environnement, les organisations autochtones nationales et les nations, gouvernements et communautés autochtones, ainsi que d’autres intervenants. Ce programme contribue à l’accomplissement des obligations d’ECCC en vertu de la Loi sur les espèces en péril, de la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, et de la Loi sur les espèces sauvages du Canada, ainsi qu’à l’exécution du mandat ministériel. Le programme contribue également aux indicateurs de résultats ministériel relatifs à la conservation de la nature : la faune et les habitats du Canada sont préservés et protégés, les espèces en péril canadiennes sont rétablies, et les peuples autochtones sont impliqués dans la conservation.

Le PCPH comprend les 11 volets suivants :

• Le Programme des aires protégées;
• Le Programme des dons écologiques;
• Le Fonds de la nature du Canada – Programme de conservation du patrimoine naturel;
• Le Fonds de la nature du Canada – Défi de l’objectif 1;
• Le Fonds de la nature du Canada – Programme de conservation par zone menée par les Autochtones.
• Le Fonds de la nature du Canada – Programme des gardiens autochtones
• Le Fonds des solutions climatiques axées sur la nature – volet des partenariats avec les Autochtones
• L’Initiative horizontale relative aux objectifs de conservation marine
• La participation d’ECCC à l’initiative En route
• La participation d’ECCC au Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et au Conseil nord-américain de conservation des milieux humides (Canada)
• La participation d’ECCC à la Convention sur les zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar)

Le présent rapport d’évaluation présente les observations relatives à la participation d’ECCC au Plan nord-américain de gestion de la sauvagine (PNAGS) et à la Convention sur les zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar).

1.2. Aperçu des programmes

Le Canada abrite environ 25 % des milieux humides du monde, ce qui couvre environ 1,25 million de kilomètres carrés de la zone terrestre nationale. Les milieux humides sont des écosystèmes importants et productifs considérés comme l’un des habitats les plus précieux au monde, qui ne sont devancés que par les récifs coralliens. Non seulement ils fournissent des habitats importants à une grande variété d’espèces telles que la sauvagine, les poissons et la flore spécialisée, mais aussi ils stockent de grandes quantités de carbone, atténuent les inondations et filtrent naturellement les polluants des bassins versants. Les milieux humides offrent également des avantages économiques car elles génèrent des revenus grâce à la pêche, à la chasse et aux activités récréatives.

Selon une étude réalisée en 2024 par la Institute for Sustainable Finance (en anglais seulement) axée sur deux bienfaits naturels fournis par les milieux humides, à savoir la filtration de l’eau et la séquestration du carbone, on estime que les milieux humides du Canada fournissent des services naturels d’une valeur d’environ 225 milliards de dollars par année, soit environ 10 % du produit intérieur brut. Il a également été démontré que ces milieux réduisent les coûts associés au traitement des eaux usées et aux eaux de ruissellement des ondes de tempête. Une étude de modélisation menée en 2017 (en anglais seulement) dans le sud de l’Ontario a révélé que les dommages causés par les inondations devraient être de 29 à 38 % inférieurs dans les régions où les milieux humides sont maintenus dans leur état naturel.

1.2.1. Plan nord-américain de gestion de la sauvagine

Le premier Plan nord-américain de gestion de la sauvagine (PNAGS ou le Plan) a été signé en 1986 par le Canada et les États-Unis; le Mexique s’y est joint en 1994. L’objectif du plan était de collaborer à la conservation à long terme des canards, des oies et des cygnes. Bien que la première version du Plan ait été axée sur les populations de sauvagine pour soutenir la chasse, il a été reconnu dès le début que la conservation des milieux humides et d’autres habitats est essentielle au maintien de ces populations. Au fil du temps, le PNAGS a évolué pour accorder la priorité aux activités de conservation des milieux humides et attirer davantage l’attention sur les oiseaux non aquatiques qui bénéficient des efforts de conservation de leur habitat, à savoir les espèces d’oiseaux des prairies, les oiseaux des marais et d’oiseaux de rivage dont les populations sont en déclin.

La coordination internationale et le leadership stratégique du PNAGS sont dirigés par le Comité du plan trilatéral, qui est chargé de mettre à jour le plan tous les cinq ans. Chaque pays membre compte six représentants au sein de ce comité, les membres permanents provenant exclusivement d’organismes fédéraux responsables des espèces sauvages – le Service canadien de la faune (SCF) pour le Canada.

Au Canada, le Conseil nord-américain de conservation des milieux humides (Canada) (CNACMH (Canada)) coordonne l’élaboration et la mise en œuvre du PNAGS à l’échelle nationale. À l’échelle régionale, les plans conjoints relatifs aux habitats (PCH) sont responsables de la mise en œuvre des activités du PNAGS, y compris la recherche, la surveillance et l’évaluation des populations de sauvagine, ainsi que de l’exécution des programmes de conservation des habitats. Sur les 22 PCH qui couvrent l’ensemble de l’Amérique du Nord, quatre se trouvent entièrement ou presque entièrement au Canada (voir la figure 1).

Figure 1 : Carte des plans conjoints canadiens relatifs aux habitats

Source : CNACMH (Canada)

Remarque : Le Plan conjoint des habitats des Prairies comprend deux régions : les prairies et les forêts-parcs à trembles et la forêt boréale de l’Ouest.

De plus, le PNAGS contribue à la conservation au Canada en mobilisant des fonds auprès de partenaires de conservation des États-Unis et du Canada, y compris les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et d’État, les peuples autochtones, les organismes de conservation et les donateurs privés. Grâce aux subventions en vertu de la North American Wetlands Conservation Act (NAWCA) (en anglais seulement), le gouvernement fédéral des États-Unis fournit le financement de base pour les projets approuvés.

1.2.2. Convention sur les zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar)

La Convention sur les zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar) est un accord international établi en 1971 qui fournit le cadre de coopération pour la conservation des habitats des milieux humides du monde. Tous les trois ans, les signataires de la Convention de Ramsar se réunissent pour envisager des directives sur un éventail d’enjeux environnementaux en cours et émergents, et pour convenir du Plan stratégique de Ramsar pour la prochaine période triennale. Ce plan stratégique contient des cibles convenues relatives à l’utilisation rationnelle des milieux humides que les pays signataires doivent atteindre. Au cours de la période d’évaluation, les activités qui ont permis d’atteindre ces cibles ont été le point central de la mise en œuvre de la Convention de Ramsar au Canada.

En vertu de la Convention, les parties contractantes ont l’obligation générale de promouvoir et d’appuyer la conservation et l’utilisation rationnelle de tous les milieux humides en s’appuyant sur la coopération locale, nationale et internationale. Cela comprend l’intégration de la conservation des milieux humides dans la planification nationale, le soutien à la recherche et l’échange de données et de publications concernant les milieux humides, ainsi que la coopération internationale sur les milieux humides transfrontalières.

Depuis son adhésion à la Convention en 1981, le Canada produit des rapports nationaux tous les trois ans et contribue régulièrement aux programmes opérationnels de la Convention, en particulier ceux liés à l’élaboration de politiques, à l’évaluation de programmes, à la conservation des tourbières et du carbone, à la restauration des prairies et des milieux humides, à l’évaluation économique, à l’atténuation et à d’autres sujets. Le Canada travaille également avec d’autres parties contractantes de Ramsar pour mettre en œuvre les résolutions de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique (en anglais seulement).

1.2.3. Rôles et responsabilités d’ECCC

ECCC est le ministère fédéral responsable qui appuie la participation du Canada au Plan nord‑américain de gestion de la sauvagine et à la Convention de Ramsar sur les zones humides d’importance internationale. Dans le cadre du PNAGS, ECCC joue un rôle dans la mise en œuvre et l’administration du Plan au Canada. Cela comprend la participation à plusieurs comités du PNAGS, y compris, mais sans s’y limiter :

• le Comité international du Plan coprésidé par un représentant d’ECCC;
• le Conseil national de mise en œuvre (CNACMH (Canada)) coprésidé par un représentant d’ECCC ; et
• les comités individuels des plans conjoints des habitats. Chaque comité est présidé ou coprésidé par un représentant d’ECCC.

De plus, ECCC agit à titre de secrétariat du CNACMH (Canada) qui appuie et facilite les activités du Conseil. ECCC fournit également un soutien financier au PNAGS par l’entremise de contributions pour les activités de conservation prévues dans le cadre du PNAGS.

ECCC est l’autorité administrative responsable de l’administration de la Convention de Ramsar au Canada. Les responsabilités associées à ce rôle incluent l’obligation de produire des rapports tous les trois ans et d’agir à titre de point de contact national pour les questions relatives à la Convention de Ramsar. Le Canada siège également au Comité permanent de Ramsar à titre de représentant nord-américain en alternance avec les États-Unis et le Mexique. Le Canada s’acquitte également des cotisations annuelles à la Convention de Ramsar et verse des contributions volontaires pour des initiatives spéciales de Ramsar, à l’occasion.

Une grande partie du travail effectué pour mettre en œuvre le PNAGS et la Convention de Ramsar au Canada est effectuée par le Bureau des milieux humides du SCF. Le Bureau appuie l’administration de la Politique fédérale sur la conservation des terres humides de 1991 au Canada et travaille avec d’autres directions pour faire progresser les priorités relatives aux terres humides. En ce qui concerne la mise en œuvre du PNAGS et de la Convention de Ramsar au Canada, les responsabilités du SCF, en plus de celles décrites précédemment, comprennent :

• la coordination de la mise en œuvre de certaines contributions au PNAGS;
• la coordination des PCH du PNAGS; et
• l’appui des gestionnaires des sites Ramsar.

1.3. À propos de cette évaluation

L’évaluation du PCH fait partie du Plan d’audit et d’évaluation d’ECCC 2022 à 2027. Il fait l’inventaire des résultats, de l’information sur le rendement ainsi que de l’affectation des ressources nécessaires à la participation d’ECCC au Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et à la Convention de Ramsar sur les zones humides d’importance internationale.

L'évaluation a porté sur la période allant de 2018-2019 à 2023-2024 et a été effectuée en utilisant la méthodologie suivante :

• Examen des dossiers, y compris les rapports, les documents de programme, les accords de contribution, les fiches de contextualisation et les analyses de documents (plus de 100).
• Analyse de l’administration du programme et des données financières (1 000 points de données).
• Entrevues et discussions informelles avec les administrateurs et les responsables des programmes (5).

1.3.1. Limites

Cette évaluation présente certaines limites qui doivent être gardées à l’esprit lors de l’interprétation des observations :

• PNAGS. L’évaluation est axée sur la conservation des habitats. Elle ne couvre pas les initiatives visant à cibler des espèces ou des populations individuelles. De plus, ses efforts se limitent aux quatre PCH du Canada, ce qui signifie que les plans conjoints des espèces sont exclus de la portée de l’évaluation.
• Ramsar. La portée de la présente évaluation se limite au rôle d’ECCC en tant que point de contact et autorité de coordination pour la mise en œuvre de la Convention de Ramsar au Canada. La responsabilité de gestion des sites Ramsar relève des propriétaires fonciers. La gestion des sites Ramsar appartenant au gouvernement fédéral qui font l’objet d’une inscription fédérale, comme une réserve nationale de faune ou un refuge d’oiseaux migrateurs, dépasse la portée du présent rapport; ces activités sont abordées dans un rapport distinct propre au Programme des aires protégées. La gestion des sites Ramsar appartenant à des entités privées ou à des gouvernements provinciaux et territoriaux est également exclue de la portée du présent rapport.

2. Observations

2.1. Exécution et ressources

2.1.1. Les partenaires de conservation

La participation du Canada au PNAGS et à la Convention de Ramsar est appuyée par plusieurs partenaires de conservation, incluant mais ne se limitant pas à :

• Les gouvernements provinciaux et territoriaux jouent un rôle dans la mise en œuvre des politiques de conservation et la gestion des ressources naturelles, notamment les habitats du PNAGS et les sites Ramsar, en contribuant financièrement et en veillant à ce que les efforts soient adaptés aux conditions écologiques locales et aux besoins des collectivités.
• Les organismes de conservation canadiens fournissent du financement, de l’expertise et du soutien pour diverses initiatives, en participant à des projets de conservation et de restauration des habitats.
• D’autres ministères et organismes fédéraux appuient ces efforts par la recherche, l’élaboration de politiques, la gestion des sites et le financement.
• Les propriétaires fonciers et les donateurs privés sont des partenaires essentiels qui aident à combler le manque de financement au moyen de dons et permettent des solutions novatrices en matière de conservation en participant à des programmes de conservation volontaires.

De plus, dans le cas du PNAGS, les gouvernements des États-Unis et les partenaires non gouvernementaux collaborent avec leurs homologues canadiens en fournissant du financement, du soutien stratégique et en effectuant de la recherche pour faire progresser les efforts de conservation. Ensemble, ces partenaires veillent à la mise en œuvre du PNAGS et de la Convention de Ramsar, en favorisant ainsi la conservation des habitats d’importance vitale pour la sauvagine et des milieux humides.

2.1.2. Exécution de la Convention de Ramsar au Canada

Le Canada respecte ses engagements dans le cadre du Plan stratégique Ramsar triennal par l’entremise de ses plans et initiatives de conservation plus vastes. Le Bureau des milieux humides du SCF collabore avec d’autres directions d’ECCC pour s’assurer que les principes de l’utilisation judicieuse des milieux humides sont intégrés à ces plans et stratégies de conservation. Le Rapport national Ramsar triennal pour la COP15 (en anglais seulement), présente ce qui suit comme étant les cinq principales réalisations de la mise en œuvre de la Convention :

• L’élaboration de la Stratégie pour la nature 2030 du Canada reconnaissant les milieux humides comme des zones de grande valeur sur le plan de la biodiversité pouvant apporter des solutions fondées sur la nature grâce à la conservation, à la restauration, à l’amélioration et à une meilleure gestion.
• La mise en œuvre du PNAGS qui est considéré comme la pierre angulaire de la conservation des milieux humides au Canada.
• L’établissement du Fonds pour des solutions climatiques naturelles qui appuie des projets de conservation, de restauration et d’amélioration des milieux humides.
• Le lancement du Partenariat canadien pour une agriculture durable visant à accélérer l’adoption de pratiques bénéfiques de gestion des milieux agricoles par les producteurs. Ces pratiques comprennent l’entretien et la restauration des milieux humides et des prairies indigènes.
• Le lancement du Fonds pour la restauration des écosystèmes aquatiques qui appuiera les projets visant à restaurer les milieux aquatiques.

Au cours de la période d’évaluation, 103 460 $ CA en contributions du PCH ont été consacrés à la mise en œuvre de la Convention de Ramsar au Canada. Cela comprend 50 000 $ CA en 2018-2019 pour appuyer la participation des pays en développement à la COP13 de Ramsar, et 53 460 $ CA en 2023-2024 pour appuyer la promotion de l’égalité des genres, de la représentation et de l’autonomisation dans le cadre de la Convention de Ramsar. La gestion des sites Ramsar existants qui relèvent de la compétence fédérale en matière de gestion est également assurée dans le cadre d’autres programmes de conservation. Pour les sites comportant des désignations supplémentaires, la gestion des sites est assurée par des programmes responsables. Sur certains sites Ramsar relevant de la compétence provinciale, une partie du travail de gestion a été effectuée grâce au financement du PNAGS.

2.1.3. Exécution du PNAGS au Canada

ECCC joue un rôle clé dans la mise en œuvre et l’administration du PNAGS au Canada. Cela comprend la participation à plusieurs comités du PNAGS, l’appui et la coordination, le soutien à la participation de coordonnateurs du PCH et la gestion secrétariat qui coordonne les activités du CNACMH (Canada). Le tableau 1 présente les dépenses qui soutiennent ce travail.

Tableau 1 : Dépenses d’ECCC pour la mise en œuvre du PNAGS

Catégorie de dépense	2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023	2023-2024	Total
Salaires	1,2 M$	1,2 M$	1,2 M$	1,2 M$	1,1 M$	0,6 M$	6,5 M$
Fonctionnement et entretien	0,1 M$	0,4 M$	0,4 M$	0,4 M$	0,5 M$	0,2 M$	2,0 M$
Total	1,3 M$	1,6 M$	1,6 M$	1,6 M$	1,6 M$	0,8 M$	8,5 M$

Source : Les renseignements financiers ont été fournis par les administrateurs du Bureau des milieux humides.

ECCC verse des contributions monétaires à l’appui du PNAGS. Ces sommes servent à financer des activités de conservation et de restauration dans les PCH au moyen d’accords de contribution. De 2018-2019 à 2023-2024, ECCC a versé 205,4 millions de dollars pour soutenir le PNAGS. Ce financement provient principalement des ententes de contribution du PNAGS-Habitat, mais aussi d’autres ententes de contribution d’ECCC. Par exemple, les activités du PNAGS sont financées par le Fonds des solutions climatiques axées sur la nature et par le Programme de conservation du patrimoine naturel. Le tableau 2  présente les contributions financières à l’appui de la mise en œuvre du PNAGS au Canada.

L’évaluation a permis d’observer que le PNAGS favorise la coopération entre les principaux intervenants en Amérique du Nord et, en particulier, entre les États-Unis et le Canada. C’est ce que démontre la diversité des contributeurs financiers aux activités du PNAGS dans les PCH canadiens (voir le tableau 2). Les administrateurs de programme ont fait remarquer que les différences dans les priorités nationales posaient des défis, mais qu’elles étaient prises en compte par la structure de gouvernance trilatérale. La coopération internationale est importante pour le succès des initiatives de conservation des milieux humides et de la sauvagine lorsque les oiseaux migrent au-delà des frontières internationales.

La collaboration avec les partenaires locaux de la conservation est également importante. L’évaluation de 2018 du Programme des partenariats de conservation des habitats a révélé que les intervenants agricoles, forestiers et autochtones étaient sous-représentés dans le PNAGS. Depuis, des mesures ont été prises pour faire participer ces groupes à la mise en œuvre du PNAGS au Canada. Cet engagement à collaborer avec les intervenants, tant à l’échelle nationale qu’internationale, contribue au modèle de partenariat pour la coopération et facilite une « approche pan sociétale » (en anglais seulement) en matière de la conservation.

Tableau 2 : Contributions financières à l’appui de la mise en œuvre du PNAGS au Canada

Bailleurs de fonds	2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023	2023-2024	Total
ECCC*	6,0 M$	18,9 M$	15,2 M$	60,4 M$	34,7 M$	70,2 M$	205,4 M$
Gouvernement fédéral américain**	31,0 M$	29,6 M$	33,0 M$	32,7 M$	46,5 M$	46,7 M$	219,5 M$
Organismes non fédéraux américains	14,0 M$	16,3 M$	12,6 M$	13,0 M$	28,3 M$	28,8 M$	113 M$
Autres ministères du GC	1,6 M$	1,6 M$	0,9 M$	1,1 M$	2,1 M$	4,2 M$	11,5 M$
Provinces et territoires	6,4 M$	9,0 M$	8,1 M$	19,0 M$	16,6 M$	26,7 M$	85,5 M$
Autres organisations canadiennes***	29,8 M$	25,8 M$	36,6 M$	47,4 M$	70,5 M$	48,2 M$	258,3 M$
Total	88,8 M$	101,2 M$	106,4 M$	173,6 M$	198,7 M$	224,8 M$	893,5 M$

Source : Données administratives fournies par les administrateurs du Bureau des milieux humides.

Remarques (*) : La contribution d’ECCC comprend les dépenses d’ECCC du tableau 1.

Remarques (**) : La contribution du gouvernement fédéral américain comprend les fonds de contrepartie fournis aux termes de la NAWCA.

Remarques (***) : Les autres organisations canadiennes incluent les peuples autochtones, les sociétés, les établissements d’enseignement, les organisations sans but lucratif, les donateurs privés et les administrations régionales et locales.

2.1.4. Financement aux termes de la NAWCA des États-Unis

La North American Wetlands Conservation Act (NAWCA) (en anglais seulement) des États‑Unis pour la conservation des milieux humides a fourni du financement de base pour la mise en œuvre du NAWCA. Pour obtenir le financement aux termes de la NAWCA, les activités proposées dans le cadre du PNAGS commencent au niveau des PCH et passent par un processus d’approbation auquel participent le Canada et les États-Unis. Les propositions sont élaborées par des partenaires de conservation en collaboration avec les coordonnateurs des plans conjoints et les organismes d’exécution régionaux. Le financement de la NAWCA est assorti d’une exigence de contrepartie individuelle et permet d’obtenir des contributions supplémentaires bien au-delà de la contrepartie requise.

Entre 2018 et 2024, le Canada a obtenu un total de 227 millions de dollars américains en financement de la NAWCA et de 113,5 millions de dollars américains en fonds de contrepartie non fédéraux pour les propositions liées à la NAWCA. ECCC a investi 2,36 millions de dollars canadiens par année dans le cadre du programme de financement du PNAGS pour l’habitat, avec des contributions supplémentaires d’autres sources sur une base ponctuelle. La participation au PNAGS offre un bon rendement du capital investi.

2.2. Résultats et information sur le rendement

2.2.1. Intendance dans l’ensemble du réseau des sites Ramsar du Canada

Les signataires de la Convention de Ramsar sont également tenus d’inscrire au moins un milieu humide d’importance internationale (site Ramsar) et d’en assurer la gestion efficace. Les 37 sites Ramsar du Canada couvrent 13 086 771 hectares et représentent l’ensemble des provinces et des territoires. Le Canada abrite l’un des plus grands sites Ramsar au monde, soit le Refuge d’oiseaux migrateurs du Golfe-Queen Maud (Ahiak) au Nunavut (6 278 200 hectares). La désignation de site Ramsar vise à signifier que le propriétaire foncier accepte la valeur critique du site et la nécessité de la conserver, et à favoriser la responsabilisation à l’égard de la santé écologique continue des sites par l’élaboration d’un plan de gestion. Au Canada, les partenaires de conservation travaillent ensemble à la désignation et à la gestion des sites Ramsar (voir le tableau 3). Ces partenaires comprennent le gouvernement du Canada, les gouvernements provinciaux et territoriaux, des particuliers et des organismes de conservation. 

La désignation en tant que site Ramsar n’offre aucune protection juridique, aucun mandat d’application de la loi, aucun soutien financier, et l’élaboration d’un plan de gestion n’est pas obligatoire. En février 2025, 27 sites Ramsar canadiens disposaient d’un plan de gestion et 21 d’entre eux étaient en cours de mise en œuvre. Certains sites Ramsar sont également désignés comme refuges d’oiseaux migrateurs, réserves nationales de faune ou parcs provinciaux ou nationaux. Au total, 19 sites Ramsar ont une désignation fédérale supplémentaire, et 13 sites ont une désignation non fédérale supplémentaire. Ces désignations supplémentaires confèrent une protection juridique et prévoient l’application de la réglementation ainsi que des ressources pour la gestion des sites. Il n’y a pas eu de nouvelle désignation de site depuis 2005, ni d’agrandissement de site depuis 2012.

Tableau 3 : Nombre de sites Ramsar par autorité de gestion

ECCC	Autres ministères et agences fédéraux	Gouvernement provincial ou territorial	Organisations privées
16	4	15	2

Source : Cette information a été fournie par les administrateurs de programme du Bureau des milieux humides.

Remarque : Deux des 15 sites indiqués sous « gouvernement provincial ou territorial » sont gérés conjointement par une province et un organisme privé.

2.2.2. Promouvoir l’utilisation rationnelle des milieux humides dans le cadre de la Convention de Ramsar

Les résultats de la participation du Canada à la Convention de Ramsar sont moins quantifiables que dans le cadre du PNAGS. Le Canada travaille à respecter ses engagements dans le cadre de la Convention de Ramsar en se concentrant sur les objectifs établis dans le Plan stratégique Ramsar. Il s’agit notamment d’appuyer la mise en œuvre des politiques nationales sur les milieux humides, d’intégrer les milieux humides dans la planification de l’utilisation des terres et de veiller à ce qu’elles soient prises en compte dans les dispositions sectorielles et budgétaires pertinentes. Dans le rapport triennal (en anglais seulement) le plus récent, le Canada a indiqué que des mesures avaient été prises conformément aux directives de chacune des 19 cibles du Plan stratégique Ramsar.

Bien qu’aucun nouveau site Ramsar n’ait été désigné au Canada depuis 2005, Sackville (Nouveau-Brunswick) est devenue la première Ville des Zones Humides accréditée en Amérique du Nord conformément à la Convention, en 2022, pour ses « efforts exceptionnels pour sauvegarder les milieux humides urbains pour les personnes et la nature » (Canards Illimités Canada). Le label Ville des Zones Humides accréditée vise à encourager les villes situées près de milieux humides, et qui en dépendent, à mettre en valeur ces écosystèmes et à renforcer le soutien du public pour la conservation. Les milieux humides situées à proximité des grands centres urbains sont particulièrement vulnérables : moins de 0,2 % des milieux humides du Canada se trouvent dans un rayon de 40 km des centres urbains, et entre 80 % et 98 % des milieux humides situées dans les grandes régions urbaines ou à proximité ont été perdues.

Dans son plus récent rapport triennal à la Convention de Ramsar, le Canada a indiqué que le manque généralisé de compréhension et d’appui du public à l’égard de l’utilisation et de la gestion responsables des milieux humides constitue un défi constant en matière de conservation des milieux humides. Le label Villes des Zones Humides accréditée vise à relever ces défis, car l’aspect international et le prestige d’une désignation liée aux Nations Unies attirent l’attention du public et des politiciens sur ces zones, soutenant les villes dans leurs efforts pour protéger les milieux humides urbains.

2.2.3. Habitats conservés et gérés dans le cadre du PNAGS

Dans le cadre du PNAGS, les résultats attendus ont trait à la protection, à l’influence et à la restauration d’hectares de terres protégées, tels que définis ci-dessous :

• Protection : Comprend la protection des habitats par le transfert de titres fonciers ou la conclusion d’ententes juridiques contraignantes avec des propriétaires fonciers (minimum 10 ans).
• Influence : Implique des actions directes qui protègent ou améliorent l’habitat sans ententes juridiques ou contraignantes. Ces mesures entraînent des changements dans l’utilisation des terres.
• Restauration : Comprend des mesures qui augmentent la capacité de charge de l’habitat de la sauvagine et d’autres espèces sauvages.

Le tableau 4 montre le nombre total d’hectares de terres touchées par les activités du PNAGS de 2018-2019 à 2023-2024. Certaines activités du PNAGS ont été menées sur des sites Ramsar.

Tableau 4 : Habitat touché par des activités du PNAGS au Canada

Période	Habitat protégé (hectares)	Habitat sous influence (hectares)	Habitat restauré (hectares)
1986‑2018	9,0 M	67,5 M	1,5 M
2019‑2024	0,7 M	28,5 M	0,2 M
Total	9,7 M	96,0 M	1,7 M

Source : Données sur le rendement tirées des rapports à propos des habitats canadiens du PNAGS.

2.2.4. Répercussions sur les populations d’oiseaux

Le rapport de 2024 sur l’État des populations d’oiseaux du Canada a montré que la santé des populations varie selon le groupe d’espèces et, dans l’ensemble, que la population a diminué plus qu’elle n’a augmenté. Cependant, les populations de sauvagine ont augmenté de 46 % depuis 1970, après s’être rétablies des déclins antérieurs grâce à des mesures de conservation éclairées, ciblées et soutenues. Les activités menées dans le cadre du PNAGS ont contribué à ces résultats, mais il n’est pas possible de quantifier leur contribution.

De plus, l’évaluation a permis d’observer que les travaux entrepris dans le cadre du PNAGS ont joué un rôle fondamental pour faire progresser les connaissances sur les facteurs de l’habitat ayant une incidence sur les populations de sauvagine. Des preuves documentaires et des informateurs clés ont indiqué que les PCH utilisent les données qu’ils ont recueillies sur les espèces sauvages, les habitats et les écosystèmes régionaux comme fondement de leur travail de conservation. Cela est important car les efforts visant à contrer le déclin des populations d’oiseaux ont été freinés par la disponibilité limitée de données démographiques localisées. Une étude menée en 2025 (en anglais seulement) a démontré l’importance de cette « information à petite échelle » [traduction] lorsqu’elle a révélé que 97 % des espèces présentaient des zones distinctes dont les populations augmentaient et diminuaient considérablement, et que les populations avaient tendance à décliner le plus rapidement là où les espèces étaient les plus abondantes. L’identification de ces micros tendances peut aider à établir l’ordre de priorité des efforts de rétablissement et à orienter les mesures de conservation.

2.2.5. Information sur le rendement

Tous les trois ans, ECCC prépare un rapport national qui mesure les progrès du Canada par rapport au Plan stratégique Ramsar. De même, le PNAGS publie un rapport annuel sur la mise en œuvre du Plan au Canada. Cependant, il n’y a pas d’exigence de déclaration obligatoire pour les PCH conformément au PNAGS ou dans les profils d’information sur le rendement d’ECCC. Pour cette raison, les administrateurs du programme ont confirmé qu’il est difficile de fournir ces renseignements à la haute direction sur demande, à l’appui de la surveillance de l’utilisation des ressources et de la prise de décisions.

La Politique fédérale sur la conservation des terres humides décrit sept stratégies d’utilisation et de gestion des milieux humides. La sixième stratégie vise à établir une solide base scientifique sur laquelle poser la politique, y compris sur le fait que le gouvernement fédéral appuiera l’élaboration des renseignements scientifiques nécessaires pour prendre des décisions au sujet des milieux humides.

En 2002, Canards Illimités Canada a aidé à établir l’Inventaire canadien des milieux humides, en collaboration avec ECCC, afin de répertorier des millions d’acres de milieux humides partout au Canada à l’aide de photographies aériennes et d’images satellites. Sur la base de ces premiers travaux, l’étendue des milieux humides sur le territoire national a été mesurée pour la dernière fois en 2010, en tant que proportion de milieux humides dans chaque cellule de grille de 25 km par 25 km.

Au cours de la période évaluée, le Canada ne disposait pas d’un inventaire national complet et à jour des milieux humides, ce qui se traduit par un manque d’information à jour sur l’étendue, la qualité et les propriétés écologiques des milieux humides au Canada. Cela entrave la prise en compte des changements, de la dégradation et de la perte continus des habitats. Il est également difficile d’évaluer la contribution des activités de conservation et de restauration du PNAGS pour freiner et inverser la perte de biodiversité au Canada.

Financés sur une période de 10 ans, soit de 2021-2022 à 2030-2031, des travaux sont en cours pour élaborer un Inventaire national des terres humides du Canada qui compilera, validera et publiera les meilleures cartes existantes des milieux humides ainsi que les données terrestres auxiliaires dans une seule base de données nationale normalisée et accessible au public. ECCC prévoit d’utiliser ces données pour entraîner former des modèles d’intelligence artificielle qui analysent les images satellites et créent des cartes permettant de prévoir où se trouvent les milieux humides. Cela aidera à suivre l’évolution des milieux humides au fil du temps partout au Canada.

2.3. Pertinence et alignement

Au cours de la période évaluée, les activités menées dans le cadre du PNAGS ont contribué à ralentir la perte et la dégradation des milieux humides en protégeant et en rétablissant les milieux humides, en créant des ententes de conservation et en guidant les efforts d’intendance des propriétaires fonciers, des gestionnaires des terres et des organismes de conservation. La participation et le leadership du Canada dans le cadre du PNAGS appuient la conservation et la restauration des milieux humides d’importance écologique, des habitats de hautes terres connexes et des populations de sauvagine au Canada, et s’alignent sur le mandat d’ECCC visant à conserver la nature.

La participation continue du Canada à la Convention de Ramsar s’aligne sur le mandat d’ECCC visant à conserver la nature par la promotion de la conservation et de l’utilisation judicieuse des milieux humides et de leurs ressources. Il permet également au Canada de participer au dialogue international sur les milieux humides. Étant donné que le Canada abrite le quart des milieux humides restantes dans le monde, ces discussions sont pertinentes pour le Canada. De plus, comme il est indiqué dans le récent rapport triennal (en anglais seulement), les initiatives de conservation plus larges que le Canada dirige ou auxquelles il participe s’alignent sur les objectifs de la Convention de Ramsar visant à promouvoir l’utilisation judicieuse des milieux humides, y compris, entre autres, la Stratégie pour la nature 2030 du Canada, le PNAGS, le Fonds pour des solutions climatiques naturelles et le Fonds de restauration des écosystèmes aquatiques. 

2.3.1. Risques liés aux changements climatiques

Depuis que le Canada a commencé à participer au PNAGS et à la Convention de Ramsar dans les années 1980, les défis liés à la conservation des milieux humides ont évolué. Les changements climatiques constituent une menace émergente et significative pour les efforts de conservation actuels. L’évaluation a révélé que le PNAGS ne disposait pas d’une planification centralisée à long terme des impacts des changements climatiques. Cet élément est significatif car des habitats entiers et leur écologie sont en péril en raison de la hausse du niveau de la mer, du changement dans la salinité, de la hausse des températures moyennes et des épisodes de chaleur extrême. La Mise à jour du PNAGS de 2024 a fait ressortir les changements climatiques comme une priorité et a recommandé d’inclure la science du climat dans les plans d’action.

De plus, le manque de données de référence sur l’étendue, la qualité et les caractéristiques écologiques des milieux humides au Canada pose d’importants défis pour faire face aux impacts des changements climatiques. Sans ces informations de base, il est difficile de suivre les changements au fil du temps, de déterminer les tendances et de comprendre les vulnérabilités particulières des différents types de milieux humides. Les données de référence sont importantes pour l’élaboration de stratégies efficaces de gestion et de conservation, car elles permettent d’évaluer comment les changements climatiques modifient l’hydrologie, la répartition des espèces et les processus écologiques. Par ailleurs, les milieux humides jouent un rôle essentiel dans la séquestration du carbone et l’atténuation des inondations, et il est essentiel de comprendre leur état actuel pour tirer parti de ces avantages dans le cadre des efforts d’adaptation aux changements climatiques.

2.3.2. Freiner et inverser la perte de biodiversité

Depuis l’Évaluation de 2018 du Programme de partenariats de conservation des habitats, des travaux ont été réalisés pour aligner la participation sur le leadership du Canada au PNAGS et à la Convention de Ramsar avec les objectifs de conservation plus larges du Canada. Par exemple, la participation à ces accords internationaux a été intégrée dans la Stratégie pour la nature 2030 du Canada conformément à la cible 2 (engagement à restaurer 30 % des zones d’écosystème dégradé) et de la cible 3 (engagement à assurer la conservation de 30 % du territoire canadien).

Les administrateurs de programme ont indiqué que la désignation d’un site Ramsar ne procure pas d’avantages concrets pour la conservation, car elle n’ajoute aucune valeur à l’administration réglementaire des aires protégées ou de conservation et ne garantit pas non plus les ressources nécessaires à la surveillance et à la gestion continues. Au fil du temps, la participation du Canada à la Convention s’est éloignée de l’objectif d’établissement de nouveaux sites Ramsar au profit de la hiérarchisation de l’utilisation judicieuse des milieux humides par l’entremise d’autres initiatives et plans de conservation comme le PNAGS, d’autres programmes de PCH et la Stratégie pour la nature 2030 du Canada.

Malgré le succès de la conservation et de la gestion de millions d’hectares dans le cadre du Plan, la Mise à jour de 2024 souligne que les pertes d’habitat de la sauvagine se poursuivent à des échelles et à des taux qui compromettent l’objectif du PNAGS de soutenir les populations continentales de sauvagine. Au-delà de la perte directe, les milieux humides sont également dégradés et fragmentés, et perdent leurs fonctions écologiques en raison des changements dans le débit de l’eau, du développement agricole et urbain, de la pollution, des espèces envahissantes, des activités récréatives et du pâturage. De plus, les changements climatiques entraînent des répercussions qui peuvent exacerber les défis auxquels le PNAGS est confronté pour préserver les habitats.

Le nord des Grandes Plaines est la région où la perte d’habitat est particulièrement aiguë, car une proportion importante de la sauvagine continentale y est produite chaque année. Dans les Grandes Plaines, la perte de prairies avoisine les 70 %, avec 32 millions d’acres perdus depuis 2012 et 1,6 million d’acres perdus en 2021, selon le rapport de 2023 (en anglais seulement). Dans le cadre des plans conjoints des habitats des Prairies (Canada) et des fondrières des Prairies (États-Unis), il a été estimé que le taux annuel de perte de prairies est de 0,23 %. D’après une étude de 2019 (en anglais seulement), la perte de prairies non perturbées devrait être de 7 à 25 fois plus rapide que la mise en œuvre de mesures de protection au cours de la prochaine décennie. Le taux de perte des milieux humides n’est pas connu dans d’autres régions du pays, en raison des lacunes de longue date dans l’inventaire des milieux humides et les données de surveillance.

Selon les coprésidents du Comité du plan, le succès futur de la conservation de la sauvagine en Amérique du Nord dépend de la capacité du Plan à réaliser la conservation à une échelle qui renverse la perte d’habitat tant par la préservation que par la restauration. Présentement, les résultats de la participation d’ECCC au PNAGS et à la Convention de Ramsar ne contribuent que de façon minimale à l’atteinte de cet objectif. Il convient de noter qu’en plus des améliorations du rendement au niveau du programme, la réalisation de la conservation à grande échelle nécessitera une approche « pan sociétale ».

2.3.3. Analyse comparative entre les sexes Plus

La participation du Canada à la Convention de Ramsar et au PNAGS a intégré l’analyse comparative entre les sexes Plus (ACS Plus) dans la planification, la gestion et l’exécution continues des programmes. Le PNAGS a mis à jour son processus pour y inclure un examen de l’ACS Plus tous les cinq ans, afin de s’assurer que les principes de diversité, d’équité, de justice et d’inclusion (DEJI) sont intégrés dans sa stratégie globale. Le CNACMH (Canada) a également rédigé une charte d’équipe de la DEJI en mars 2022. Cette charte vise à promouvoir l’intégration proactive des principes de la DEJI dans le CNACMH (Canada), les fonctions de son personnel ainsi que les programmes de conservation et les processus décisionnels associés aux PCH.

L’équipe de la DEJI formule des recommandations sur la façon dont le CNACMH (Canada) peut intégrer de manière significative ces principes dans ses pratiques, ses engagements, sa planification stratégique, son système de subventions et ses politiques. En outre, la Convention de Ramsar coordonne sa propre approche pour intégrer ces principes. Par exemple, le prochain plan stratégique triennal doit faire l’objet d’un examen de l’ACS Plus, et le financement sous forme de contribution canadienne a permis au Secrétariat Ramsar de faire progresser l’égalité des genres, la représentation et l’autonomisation au sein de la Convention en documentant et en diffusant les récits de femmes dans la conservation des milieux humides.

De plus, le Bureau des milieux humides d’ECCC a accordé la priorité à l’augmentation de la diversité et de l’inclusion ainsi qu’à la mobilisation des Autochtones dans les programmes relatifs aux milieux humides. Cet engagement se reflète dans leurs priorités annuelles et leurs efforts en vue d’améliorer la mobilisation des Autochtones, avant les réunions de la Convention de Ramsar. L’approche du Bureau des milieux humides en matière de réconciliation a consisté à mobiliser les partenaires autochtones afin de mieux répondre à leurs besoins et à leurs points de vue dans les efforts de conservation des milieux humides, tout en respectant leurs priorités et leurs capacités. Le Ralliement national des Métis a également assisté à la 14e réunion de la Convention de Ramsar.

3. Conclusion

La participation du Canada au Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et à la Convention de Ramsar témoigne d’un engagement de longue date envers la conservation des milieux humides, de la protection de la biodiversité et de la coopération internationale. Au cours de la période d’évaluation, ces cadres ont favorisé l’obtention d’importants résultats en matière de conservation, notamment par l’entremise du PNAGS, qui a mobilisé plus de 900 millions de dollars en financement et a eu une incidence positive sur plus de 100 millions d’hectares d’habitat grâce à des activités de préservation, de mise en valeur et favorisant la prise de mesures. Ces efforts ont contribué à des améliorations mesurables des populations de sauvagine et ont fait progresser la compréhension scientifique de la dynamique de l’habitat. Ensemble, ces initiatives contribuent à l’atteinte des objectifs généraux de conservation du Canada, y compris les engagements pris dans le cadre de la Stratégie pour la nature 2030.

La force du PNAGS réside dans son modèle de collaboration, qui rassemble des partenaires fédéraux, provinciaux, territoriaux, étatiques, autochtones et privés partout en Amérique du Nord. Cette approche de partenariat a favorisé un engagement « pan sociétale » à l’égard de la conservation, en tirant parti des ressources et de l’expertise du Canada et des États-Unis. En revanche, la participation du Canada à la Convention de Ramsar a été plus symbolique qu’opérationnelle. Bien que la Convention constitue une plateforme internationale précieuse pour le dialogue et la sensibilisation, son impact pratique sur la protection des milieux humides au Canada s’avère limité. La participation active à la Convention s’aligne également sur les autres engagements internationaux connexes du Canada, comme la Convention sur la diversité biologique et les priorités de conservation du Conseil de l’Arctique, et les appuie.

À l’avenir, il faudra poursuivre les efforts pour faire face aux pressions croissantes qui s’exercent sur les écosystèmes des milieux humides. Les impacts actuels et prévus des changements climatiques sur les écosystèmes exigent également une attention particulière. L’intégration de la résilience aux changements climatiques dans les plans d’action du PNAGS et l’accélération de l’élaboration de l’Inventaire national des terres humides du Canada sont des prochaines étapes importantes. Compte tenu de l’avenir incertain du PNAGS et des travaux en cours à ECCC sur l’Inventaire national des terres humides du Canada, aucune recommandation n’est formulée à l’endroit de la haute direction.