Règlement sur l’électricité propre

Il n’y a pas d’échappatoire possible, nous devons nous attaquer aux changements climatiques dès maintenant pour garantir une vie plus saine au Canada dans l’avenir.

Les événements météorologiques extrêmes compromettent déjà notre sécurité.

Les gouvernements doivent agir.

Nous devons réduire la pollution et les risques qui sont associés.

L’une des solutions les plus efficaces pour lutter contre les changements climatiques consiste à utiliser davantage de l’électricité propre pour alimenter nos vies.

Aujourd’hui, de plus en plus de Canadiens et Canadiennes utilisent des véhicules électriques et des thermopompes pour le chauffage et la climatisation.

Les entreprises font elles aussi le changement, qu’il s’agisse de producteurs d’acier ou de véhicules de livraison électriques.

Lorsque nous produisons notre électricité à partir de sources propres, comme l’énergie hydraulique, éolienne et solaire, nous sommes sur la bonne voie pour trouver de véritables solutions climatiques.

Au Canada, près de 85% de notre électricité provient déjà de sources plus propres.

Nous pouvons nous appuyer sur ce succès.

Mais cela signifie investir dans le développement du réseau électrique.

La demande d’électricité augmente, et nous devons veiller à ce que l’offre reste abordable, fiable et propre.

Nous aidons la population à rendre leurs maisons et leurs entreprises plus écoénergétiques grâce à des programmes tels que la Subvention canadienne pour des maisons plus vertes, et l’abandon de l’énergie produite à partir des combustibles fossiles rendra les factures d’électricité plus prévisibles.

Je sais que nous en sommes capables.

En fait, depuis le début des années 1980, la quantité d’électricité produite au Canada a à peu près doublé, alors que les émissions attribuables à la production d’électricité ont été réduites de moitié.

Pour atteindre notre objectif, nous utilisons tous les outils à notre disposition, notamment la réglementation, la mobilisation des partenaires clés et le financement, afin de soutenir la transition du Canada vers un réseau électrique carboneutre.

Nous travaillons avec l’ensemble des provinces et des territoires pour définir les priorités régionales en matière d’énergie propre.

Le Règlement sur l’électricité propre est un volet important des mesures prises par le gouvernement du Canada afin de parvenir à un réseau électrique carboneutre d’ici 2035.

Une électricité plus propre signifie un air plus pur, des collectivités plus saines et des emplois alors que nous bâtissons l’économie propre et durable du Canada de demain.

Lors de la Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques de 2021 (COP26), le premier ministre Justin Trudeau a annoncé que le Canada s’était fixé pour objectif de mettre en place un réseau d’électricité carboneutre d’ici 2035.

Si le Canada a été l’un des premiers pays à s’engager en faveur d’un réseau carboneutre, il a depuis été rejoint par tous les pays du G7 qui se sont engagés à mettre en place des réseaux électriques carboneutres d’ici 2035, étape fondamentale pour parvenir à une économie carboneutre d’ici 2050.

Pour soutenir cet objectif, le 10 août 2023, Environnement et Changement climatique Canada a rendu public le projet de Règlement sur l'électricité propre (REP). Une période de consultation officielle de soixante-quinze (75) jours débute le 19 août. Cette initiative du gouvernement du Canada vise à maximiser la réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur de l’électricité tout en permettant aux Canadiens de continuer d’avoir accès à une énergie fiable et abordable. Le Règlement sur l’électricité propre fixera une norme d’émission technologiquement neutre pour la production d’électricité fournie au réseau à partir de 2035.

Dans le but de soutenir la fiabilité et l’accessibilité financière, le projet de règlement prévoit des assouplissements qui permettent de limiter et de réduire le rôle de la production d’électricité à partir de combustibles fossiles. Cette approche souple permettra aux services publics provinciaux et aux exploitants de réseaux de planifier et de gérer leurs systèmes en fonction de la conjoncture provinciale, tout en créant un signal clair de réduction des émissions au fil du temps. 

Le Règlement sur l’électricité propre est un élément essentiel de l’approche globale d’électrification propre de l’économie canadienne visant à garantir que le Canada puisse atteindre ses objectifs d’économie carboneutre grâce à l’électrification accrue des véhicules, du chauffage des bâtiments et des processus industriels. Cette approche est soutenue par des investissements fédéraux de plus de 40 milliards de dollars dans l'électricité propre, incluant des annonces historiques dans le budget 2023, ainsi que Conseil consultatif canadien de l'électricité, récemment créé.

Élaboration du projet de Règlement sur l’électricité propre

Le projet de règlement s'appuie sur les contributions de l'ensemble des provinces et territoires, des services publics et privés, des organisations autochtones, des experts en électricité et en systèmes énergétiques, de l'industrie et de la société civile. Ces consultations ont été lancées dans la foulée de la publication du document de travail Une norme sur l’électricité propre en mars 2022, suivi du Cadre réglementaire proposé pour le règlement sur l’électricité propre en juillet 2022. Environnement et changement climatique Canada (ECCC) a reçu plus de 315 commentaires écrits, organisé quatre webinaires publics avec plus de 700 participants et convoqué plus de 150 réunions bilatérales.

Cette vaste mobilisation a permis d’éclairer la conception du projet de règlement. À titre d’exemple :

• Les trois piliers que sont la réduction des émissions, l’accessibilité financière et la fiabilité bénéficient d’un large soutien, de même que l’architecture réglementaire proposée, à savoir une norme d’émission neutre sur le plan technologique et des marges de manœuvre permettant de réduire au minimum l’abandon de grandes immobilisations (groupes de production) et de poursuivre l’utilisation de la production émettrice à des fins de secours du réseau ou pour fournir de l’électricité en période de pointe.
• La plupart des intervenants ont souligné la nécessité de permettre la poursuite de l’utilisation de certains combustibles fossiles, à l’exception du charbon, dans les systèmes électriques après 2035, afin de maintenir la fiabilité pendant que les systèmes achèvent leur transition à partir de sources émettrices tout en augmentant la production pour répondre à la demande d’une économie de plus en plus électrifiée. Le projet de règlement autorise la poursuite de l’utilisation de la production émettrice dans des circonstances particulières afin de maintenir une électricité abordable et fiable.
• Le projet de règlement prévoit une certaine souplesse pour les groupes intégrant des technologies de captage et de stockage de carbone (CSC), reflétant les préoccupations des services publics et des provinces qui estiment que les groupes installant cette technologie auront besoin d’un délai raisonnable pour optimiser leur fonctionnement.
• Les parties ont échangé un large éventail de points de vue concernant le traitement de la production industrielle d’électricité (également appelée cogénération, car elle suppose généralement la production simultanée d’électricité et de vapeur à des fins industrielles). Beaucoup ont fait valoir que le Règlement sur l’électricité propre ne devrait pas s’appliquer à la cogénération, car il n’existe pas d’autres technologies à faibles émissions suffisamment matures pour produire de la chaleur à haute température. D’autres craignaient que le fait de ne pas couvrir la cogénération ne conduise à un développement important de la production industrielle d’électricité dont les émissions iraient à l’encontre de l’objectif du projet de règlement. Le projet de Règlement sur l’électricité propre couvrirait tous les groupes de production raccordés à un système électrique réglementé par la North American Electric Reliability Corporation (NERC) et qui ont des exportations nettes vers le système (c’est-à-dire qu’elles vendent plus d’électricité au réseau qu’elles n’en achètent).
• Les peuples autochtones souhaitent vivement participer à la transition vers l’énergie propre et en tirer profit. Cependant, ils soutiennent l’exemption des collectivités éloignées en raison des difficultés à remplacer complètement la production d’électricité à partir du diesel dans ces collectivités.

Au cours de l’élaboration du projet de règlement, des exercices de modélisation ont été réalisés pour vérifier l’incidence des paramètres du règlement. Le modèle comprend des contraintes qui reflètent les exigences du monde réel en matière de fiabilité des systèmes, ainsi que des renseignements d’experts sur le coût et l’état de préparation des technologies. Ainsi, le projet de règlement s’appuie sur le maintien de la fiabilité et des trajectoires les moins coûteuses vers l’objectif de carboneutralité en utilisant des options réalisables sur le plan technique. 

Règlement sur l’électricité propre

Avis : Ce résumé ne remplace pas le texte juridique du règlement.

Le projet de Règlement sur l’électricité propre fixera une norme d’émission de GES pour les producteurs d’électricité. Cette approche neutre sur le plan technologique donnera aux exploitants d’un groupe de production d’électricitéla possibilité de déterminer la voie la moins coûteuse et la plus pratique pour se conformer au règlement.

Le Règlement sur l’électricité propre s’appliquerait à tout groupe répondant aux trois critères suivants :

• utilisation d’une quantité quelconque de combustibles fossiles pour produire de l’électricité; et
• capacité de 25 mégawatts (MW) ou plus; et
• raccord à un réseau électrique soumis aux normes de la North American Electric Reliability Corporation (NERC) (« réseau électrique réglementé par la NERC »).

Un groupe de production d’électricité (« groupe ») est un ensemble d’équipements qui produit de l’électricité. Il doit comprendre au moins une chaudière ou un moteur à combustion et peut inclure des systèmes de captage et de stockage du carbone (CSC).

Seuls les groupes qui sont des exportateurs nets vers un réseau électrique réglementé par la NERC au cours d’une année civile donnée seraient soumis à la norme de rendement du règlement pour cette année-là. Les exportateurs nets exportent plus d’électricité vers un réseau qu’ils n’en importent.

La norme de rendement serait de 30 tonnes de CO₂ par gigawattheure d’électricité produite (« 30 t/GWh »), mesurée sur la base d’une moyenne annuelle. À titre de référence, les centrales au gaz naturel les plus performantes au Canada émettent actuellement entre 350 et 420 t/GWh, et les groupes au charbon conventionnels émettent environ 1 000 t/GWh.

Cette norme entrerait en vigueur :

• le 1er janvier 2035, pour tous les groupes :
  • qui brûlent du charbon ou du coke de pétrole,
  • qui sont mis en service le 1er janvier 2025 ou après, ou
  • qui ont augmenté leur capacité de production de 10 % ou plus depuis l’enregistrement du groupe.
• le 1er janvier 2035 ou le 1er janvier de l’année au cours de laquelle l’interdiction prévue au paragraphe 4(2) du Règlement limitant les émissions de dioxyde de carbone provenant de la production d’électricité thermique au gaz naturel commence à s’appliquer à un groupe « ayant subi des modifications majeures » (qui a cessé de brûler du charbon), selon la dernière de ces éventualités.
• pour tout autre groupe, le 1er janvier 2035 ou 20 ans après la date de mise en service, selon la dernière de ces éventualités.

Cette approche permet aux provinces de disposer d’un délai considérable, tandis que la disposition relative à la fin de la durée de vie prescrite (20 ans) permet également de réduire au minimum les actifs échoués. 

Assouplissements

Afin d’assurer le fonctionnement continu d’un réseau électrique fiable et abordable, le projet de Règlement sur l’électricité propre prévoit un certain nombre d’assouplissements.

• Le projet de règlement prévoit une flexibilité pour l'utilisation de groupes alimentés par des combustibles fossiles en cas d'urgence.
• Il ne s’applique pas aux petits groupes à combustibles fossiles de moins de 25 MW ni aux groupes qui ne sont pas raccordés au réseau général de la NERC. Plus de 97 % des émissions dues à l’électricité au Canada proviennent de groupes de plus de 25 MW, et l’exemption des groupes dans les collectivités éloignées reconnaît les défis techniques auxquels ces collectivités sont confrontées pour passer entièrement à l’électricité propre. Plutôt que d’appliquer le projet de règlement à ces collectivités, le gouvernement fédéral répond à leurs besoins en matière d’énergie propre au moyen du programme Énergie propre pour les collectivités rurales et éloignées, doté de 520 millions de dollars, et de l’Initiative autochtone pour réduire la dépendance au diesel.
• Le projet de règlement autorise également l’utilisation de combustibles fossiles sans dispositif de réduction des émissions, à l’exception du charbon, sur une base limitée, par exemple pour répondre aux besoins de production supplémentaires pendant les périodes de pointe de la demande d’électricité. Ces dispositions relatives aux périodes de pointe seront limitées à 450 heures par an et à un total de 150 kt de CO₂ par an et par groupe. Cela permettra aux réseaux régionaux d’être stables et d’éviter les pannes pendant les périodes de pointe d’hiver et d’été, quand la consommation d’électricité est la plus élevée.
• En outre, pendant une période maximale de sept ans (ou le 31 décembre 2039, si cette date est antérieure), un groupe utilisant le CSC peut fonctionner avec une intensité d’émission allant jusqu’à une moyenne annuelle de 40 t/GWh s’il peut démontrer qu’il est capable de fonctionner à 30 t/GWh. Cela donnera le temps d’optimiser le taux de captage de l’équipement de CSC.

Ces assouplissements seront encore affinés grâce à une mobilisation continue des parties intéressées avant que le règlement ne soit achevé, ce qui devrait avoir lieu en 2024.

Quantification de l’électricité produite et des émissions

La production totale d’un groupe est la quantité d’électricité qu’il a produite au cours d’une année, et pas seulement la quantité qu’il a exportée vers un système électrique réglementé par la NERC.

Les émissions totales d’un groupe ne peuvent exclure les émissions captées par son système de CSC que si ces émissions sont stockées de manière permanente dans un projet de stockage répondant aux critères prescrits.

Principales conclusions du résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR)

Comme c’est le cas pour tous les règlements fédéraux, un résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) accompagne le projet de règlement. Le REIR décrit les incidences prévues du projet de règlement sur la gamme des sources de production du secteur de l’électricité et ses émissions de gaz à effet de serre, ainsi que les coûts et avantages sociétaux qui en résultent, et les modifications attendues des tarifs de l’électricité par rapport à un scénario sans règlement. Les changements qui devraient se produire indépendamment du règlement, tels qu’une forte croissance de la production d’électricité, des dépenses permanentes pour l’entretien, la mise hors service et le remplacement des actifs, sont inclus dans le scénario de comparaison de base. Le REIR suppose également qu'à partir de 2030, les émissions restantes de la production d'électricité seront totalement exposées à la tarification du carbone.

Sur une période de 27 ans (2024 à 2050), le Règlement sur l’électricité propre devrait générer près de 29 milliards de dollars de bénéfices nets pour les Canadiens, grâce à la réduction des dommages dus aux émissions de GES et aux économies réalisées par la réduction de la consommation de combustibles fossiles. Cette valeur des bénéfices nets est probablement sous-estimée, car elle ne prend pas en compte les bénéfices provenant des coûts de santé évités grâce à la réduction des polluants atmosphériques, tels que le mercure.

Une électricité propre, abordable et fiable servira de base à l’atteinte d’une économie carboneutre d’ici 2050 grâce à des réductions d’émissions dans d’autres secteurs comme les transports. En outre, le projet de règlement devrait permettre d’obtenir près de 342 mégatonnes (Mt) de réductions cumulées des émissions de GES entre 2024 et 2050 dans le secteur de la production d’électricité lui-même. Le projet de règlement ferait également évoluer la gamme des sources de production du système électrique canadien vers des sources peu ou pas émettrices plus rapidement et dans une plus large mesure que ce que l’on pourrait attendre d’un scénario sans règlement, ce qui, en retour, favoriserait des investissements plus importants dans les capacités de stockage et de transmission de l’électricité.

Nonobstant le Règlement sur l’électricité propre, les systèmes électriques devront faire l’objet d’investissements importants au cours des prochaines décennies, à la fois pour remplacer régulièrement les centrales électriques et pour augmenter la capacité de production afin de répondre à la demande d’une population croissante et à l’électrification accrue de l’économie, les Canadiens passant des combustibles fossiles à l’électricité pour alimenter les transports, le chauffage des habitations et l’industrie. Le REIR suppose que la demande d’électricité augmentera d’au moins 1,4 fois les niveaux actuels d’ici 2050, conformément aux tendances actuelles. Elle comprend également une analyse de sensibilité utilisant une augmentation de 2,5 fois les niveaux actuels d'ici la même année, reflétant une croissance plus forte de la demande associée à la réalisation d'émissions nettes nulles à l'échelle de l'économie d'ici 2050. Ces projections sont globalement cohérentes avec un certain nombre de prévisions, y compris la dernière projection de 2023 de la Régie de l’énergie du Canada, qui prévoit une demande 2,35 fois supérieure aux niveaux actuels dans le cadre d’un scénario visant à atteindre une économie carboneutre d’ici 2050.

ECCC estime qu’en l’absence du Règlement sur l’électricité propre, dans l’hypothèse relativement modeste d’une croissance de la demande d’environ 1,4 fois les niveaux actuels, plus de 400 milliards de dollars d’investissements seront nécessaires au niveau national jusqu’en 2050 pour répondre à l’augmentation de la demande et procéder à des travaux d’entretien et de rénovation de routine. Le Règlement sur l’électricité propre devrait ajouter des coûts supplémentaires relativement minimes à cet investissement global. Le REIR estime que, par rapport à un scénario sans règlement, les coûts supplémentaires pour garantir que le réseau n’est pas polluant feront augmenter les tarifs nationaux moyens de l’électricité résidentielle (en dollars constants non actualisés de 2022) de 0,08 cents par kWh en 2035, 0,49 cents par kWh en 2040 et 0,26 cents par kWh en 2050. Cela représente une augmentation supplémentaire attribuable au projet de règlement de moins de 1 % en 2050. À titre de référence, les tarifs de 2021 variaient de 7,4 cents/kWh au Québec à 17,4 cents/kWh à l’Île-du-Prince-Édouard.

Ces estimations ne tiennent pas compte de l’ampleur du financement de plus de 40 milliards de dollars que le gouvernement fédéral s’est engagé à fournir pour aider les provinces, les territoires et les services publics à passer à des systèmes de production d’électricité carboneutres. Si les provinces choisissent de tirer parti de ces mesures, le gouvernement fédéral devrait prendre en charge plus de la moitié des coûts supplémentaires liés au Règlement sur l’électricité propre, ce qui réduirait l’incidence de ce dernier sur les contribuables.

En outre, une analyse de l’Institut climatique du Canada montre que les dépenses des ménages pour l’énergie dans son ensemble (y compris l’électricité, les combustibles fossiles et les équipements consommateurs d’énergie) diminueront de 12 % d’ici 2050, à mesure que les Canadiens délaisseront les combustibles fossiles au profit de l’électricité propre^{Footnote *}. Même en tenant compte des investissements nécessaires pour étendre et décarboniser le réseau, l’utilisation de l’électricité comme source d’énergie prédominante permettra aux Canadiens d’économiser de l’argent en cessant d’acheter de l’essence, du diesel, du mazout et du gaz naturel plus chers, tous sujets à la volatilité des prix en raison de facteurs d’approvisionnement mondiaux sur lesquels le Canada n’a aucun contrôle.

Une approche à volets multiples en matière d’électricité propre

Bien que le Règlement sur l’électricité propre soit un élément central de l’approche du gouvernement fédéral en matière d’électricité propre, ce n’est pas la seule politique à soutenir un réseau électrique carboneutre d’ici 2035.

Comme indiqué dans le document « Propulser le Canada dans l’avenir : Construire un réseau électrique propre, abordable et fiable pour toutes les régions du Canada » (publié le 8 août 2023), le gouvernement du Canada adopte une approche globale et collaborative pour construire un réseau carboneutre d’une manière qui garantisse un accès continu à une énergie abordable et fiable pour tous les Canadiens. Suite aux investissements historiques prévus dans le budget 2023, le gouvernement du Canada s’est maintenant engagé à investir plus de 40 milliards de dollars pour soutenir la transition vers un réseau carboneutre de manière fiable et abordable dans toutes les régions. En voici des exemples :

• Le Programme des énergies renouvelables intelligentes et de trajectoires d’électrification, d'une valeur de près de 3 milliards de dollars.
• 10 milliards de dollars de financement à faible coût de la Banque de l’infrastructure du Canada pour des projets d’électricité propre.
• Un crédit d'impôt remboursable de 15 % pour l'investissement dans l'électricité propre - dont le coût est estimé à 25,7 milliards de dollars sur la durée de vie de l'incitation - pour les investissements admissibles des entités imposables et non imposables dans certaines technologies de production et de stockage d'électricité propre et son transport entre les provinces et les territoires.
• Un crédit d'impôt remboursable de 30 % sur les investissements dans les technologies propres pour les investissements éligibles des entreprises dans certains équipements de production et de stockage d'électricité, dans le chauffage à faible émission de carbone et dans les véhicules industriels à zéro émission, ainsi que dans les infrastructures de recharge ou de ravitaillement correspondantes.
• Un crédit d'impôt remboursable de 30 % sur les investissements dans la fabrication de technologies propres pour les investissements admissibles dans les machines et l'équipement utilisés pour fabriquer ou traiter des technologies propres ou
• pour extraire, traiter et recycler des minéraux essentiels.
• Un montant de 520 millions de dollars pour les programmes Énergie propre pour les collectivités autochtones, rurales et éloignées, destinés à des projets d’énergie renouvelable et de renforcement des capacités, ainsi qu’à des mesures d’efficacité énergétique connexes partout au Canada. Il s’agit notamment de l’Initiative complémentaire autochtone pour réduire la dépendance au diesel, qui propose des formations sur les énergies propres et des financements pour les solutions climatiques mises en œuvre par les Autochtones dans les collectivités autochtones isolées.

Le gouvernement du Canada travaille en collaboration étroite avec les provinces, les territoires et les experts pour appuyer le programme d’électrification. Il a lancé des tables régionales sur l’énergie et les ressources en 2022 afin d’établir des priorités et de faire progresser les possibilités de croissance en matière de carboneutralité. Par l’intermédiaire des tables régionales, le gouvernement cherche également à établir une collaboration formelle avec les partenaires autochtones afin de cerner et d’accélérer les possibilités de transformer les industries des ressources conventionnelles du Canada et de faire progresser les industries émergentes. En mai 2023, le Conseil consultatif canadien de l’électricité a été créé à titre d’organisme indépendant composé de 19 experts qui conseilleront le gouvernement du Canada, par l’intermédiaire du ministre des Ressources naturelles, afin d’accélérer les investissements qui favorisent la mise en place de systèmes électriques durables, abordables et fiables.

Conclusion

L'électricité propre est essentielle pour parvenir à une économie carboneutre d'ici à 2050. Le projet de Règlement sur l’électricité propre vise à permettre d’atteindre cet objectif tout en permettant aux Canadiens et à leurs entreprises de continuer de bénéficier d’une électricité abordable et fiable.

Les parties intéressées sont invitées à faire part de leurs commentaires afin d'étayer la version finale du règlement. Une période de consultation officielle de soixante-quinze (75) jours débute le 19 août.