Les responsabilités du ministre, du sous-ministre et du chef d’état-major de la défense

Contexte

• La Loi sur la défense nationale (LDN) prévoit la nomination du ministre de la Défense nationale, du sous-ministre (SM) et du chef d’état-major de la défense (CEMD), ces deux derniers relevant du ministre. Le ministre, le SM et le CEMD sont responsables, au sens juridique et pratique, de l’exercice de leur autorité et des ressources qui leur sont confiées par le Parlement. Cela se traduit par le contrôle ministériel du ministère de la Défense nationale (MDN) et des Forces armées canadiennes (FAC), et de la surveillance parlementaire efficace des programmes et activités de défense du MDN et des FAC.

Facteurs à considérer

Ministre de la Défense nationale

• Le ministre de la Défense nationale a la responsabilité légale et doit rendre compte au Parlement pour la Loi sur les forces étrangères présentes au Canada, la Loi sur l’aéronautique (en ce qui a trait à la défense), la Loi sur les pensions de retraite des Forces canadiennes, la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions applicable aux Forces armées canadiennes (FAC) et la Loi sur le partage des pensions de retraite applicable à la Loi sur les pensions de retraite des Forces canadiennes.
• En vertu de la LDN, le ministre est responsable du MDN et de la gestion et de l’administration des FAC et est compétent pour toutes les questions liées à la défense nationale. Le ministre est également chargé de la construction et de la maintenance des établissements de la défense nationale, de même que de la recherche liée à la défense du Canada. 

Le ministre comme membre du Cabinet

• Au Canada, dans le système de gouvernement britannique du Cabinet, le ministre est obligé de soutenir publiquement toutes les politiques du gouvernement et de s’assurer que toutes les activités de défense  actuelles et proposées respectent les priorités stratégiques globales et les objectifs nationaux du gouvernement. Parmi les responsabilités les plus importantes du ministre, mentionnons l’élaboration et la formulation de la politique de défense du Canada. Cela comprend faire des propositions importantes en matière de défense (projets d’équipement, opérations, etc.) au Cabinet à des fins d’examen et de décision.

Déploiement et utilisation des FAC à l’échelle nationale

• En vertu de la LDN, le ministre peut autoriser les FAC à accomplir des tâches de service public, par exemple appuyer les organismes civils en réponse à des inondations ou des feux de forêt. Le ministre peut également, à la demande du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, ou tout autre ministre de la Couronne fédérale, donner des instructions autorisant les FAC à prêter assistance en ce qui concerne toute question relative à l’application des lois. Pour ce faire, le ministre doit juger que l’aide relève de l’intérêt national et que la question ne peut pas être réglée efficacement sans l’aide des FAC.
• Il existe également plusieurs décrets présentés en vertu de la prérogative de la Couronne qui autorisent l’aide des FAC à la Gendarmerie royale du Canada, à Service correctionnel Canada ou à une force policière provinciale dans certaines circonstances.

Déploiement et utilisation des FAC à l’échelle internationale

• Tout déploiement et utilisation des FAC à l’échelle internationale doit être justifié par le droit international et national. Dans le cas de tous les déploiements internationaux (et quelques déploiements nationaux), le fondement juridique national découlera de l’exercice de la prérogative de la Couronne en ce qui concerne la défense nationale et la sécurité nationale. La manière dont le gouverneur en conseil exerce la prérogative de la Couronne dépendra des circonstances. Dans certains cas, une décision sur le déploiement sera prise par le Cabinet; dans d’autres cas par le premier ministre, le ministre de la Défense nationale et le ministre des Affaires étrangères agissant de concert ou, dans certaines circonstances, le ministre de la Défense nationale agissant seul.

Le sous-ministre et le chef d’état-major de la défense

• Le SM et le CEMD sont les conseillers principaux du ministre et assurent la direction et la gestion quotidiennes du MDN et des FAC. Ils veillent également à ce que le ministre soit complètement informé et en mesure d’ordonner et de prendre toutes les mesures nécessaires pour exécuter le mandat de la défense. Cela dit, leurs pouvoirs distincts donnent lieu à des responsabilités différentes.
• Sous-ministre. Le SM est autorisé par la loi d’exercer, au nom du ministre, n’importe lesquels de ses pouvoirs, sauf établir des règlements ou exercer les pouvoirs que le ministre doit effectuer personnellement. Ce faisant, le sous-ministre relève de l’autorité du ministre. Toutefois, le sous-ministre n’agit pas au nom du ministre relativement aux FAC.
• Des pouvoirs et des responsabilités propres au contrôle et à la dépense des fonds et la gestion de biens, de meubles et d’immeubles sont conférés au SM en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le SM est un « officier comptable » selon la Loi sur la gestion des finances publiques et doit rendre compte devant les comités parlementaires pour fournir des explications sur des questions relevant du sous-ministre. Le SM est aussi responsable de l’établissement d’un comité de vérification ministérielle indépendant et de la mise en place d’un régime de surveillance financière adéquat.
• Le SM exerce certains pouvoirs attribués par la loi, qui sont délégués ou énoncés dans des politiques et directives par la Commission de la fonction publique et le Conseil du Trésor, relatives aux ressources humaines et aux relations de travail concernant les employés du MDN, aux langues officielles et à l’éthique. La ligne d’autorité ministérielle part du SM et descend jusqu’à chaque membre du MDN et des FAC qui exerce des pouvoirs en matière de finances, de ressources humaines, de passation de marchés ou autres pouvoirs au nom du SM ou du ministre.
• Le SM est responsable de la gestion quotidienne du Ministère au nom du ministre et de la prestation de conseils à ce dernier sur des questions stratégiques. En particulier, dans le cadre des priorités, des objectifs et des normes établis par le gouvernement, le SM doit fournir des conseils sur les répercussions possibles des initiatives sur le public, le Ministère et le gouvernement. Pour ce qui est de la gestion du Ministère, le SM est responsable de la coordination interministérielle concernant l’élaboration des politiques et la prise de décisions, le renouvellement de la fonction publique, et la conduite des relations en matière de défense internationale et les aspects non militaires de la collaboration avec les organisations multilatérales (par exemple, les Nations Unies, l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord et le Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord).
• Conformément à la LDN, le gouverneur en conseil peut nommer au plus trois sous-ministres délégués de la Défense nationale; avec rang et statut d’administrateurs généraux du Ministère. Placés sous l’autorité du ministre et du SM, ils exercent, à titre de représentants du ministre ou autre titre, les pouvoirs et fonctions que celui-ci leur attribue. À ce jour, les sous-ministres délégués ont eu la responsabilités de dossiers liés à l’approvisionnement, à la gestion et à la technologie de l’information, au renouvellement de la Défense, et à la recherche et sauvetage ainsi qu’à d’autres dossiers que la sous-ministre pourrait leur confier.
• Chef d’état-major de la défense. Le CEMD agit comme conseiller militaire principal du premier ministre et est l’officier le plus haut gradé des FAC. Sous réserve des règlements de la LDN et sous l’autorité du ministre, le CEMD est responsable de la direction et de l’administration des FAC. La LDN stipule qu’à moins d’une directive contraire du gouverneur en conseil, tous les ordres et directives adressés aux FAC pour donner effet aux décisions et instructions du gouvernement fédéral ou du ministre émanent, directement ou indirectement, du CEMD.
• Le CEMD est également le commandant des FAC (tandis que le gouverneur général du Canada est le commandant en chef des FAC, qui est essentiellement un rôle protocolaire). Dans ce rôle, le CEMD est responsable de la conduite de toutes les opérations et de la disponibilité opérationnelle des FAC ainsi que de leur capacité à honorer les engagements et les obligations militaires du gouvernement. Il conseille le ministre sur toutes ces questions. Au besoin, le CEMD conseille directement le premier ministre et le Cabinet sur des développements militaires importants. 
• Le CEMD joue un rôle dans le domaine de la défense internationale et les relations militaires. Le CEMD conseille également les autres ministères concernant les répercussions militaires de leurs décisions sur le plan de la sécurité et de la défense, et favorise la coordination entre les forces armées et les autres ministères de la communauté de la sécurité nationale.
• En vertu de la LDN, le CEMD peut également recevoir demande écrite d’un procureur général provincial pour une aide au pouvoir civil (assistance aux autorités civiles dans le cas d’une émeute ou d’une atteinte à l’ordre public qui dépasse les limites des pouvoirs de la province). Le CEMD, sujet à aux directives du ministre, doit assigner les effectifs des FAC qu’il juge nécessaire en réponse à une telle demande.
• Conformément à la LDN, le vice-chef d’état-major de la défense (VCEMD) – ou tout autre officier désigné par le ministre ou le CEMD – agit comme le CEMD en son absence ou en cas d’incapacité de ce dernier.
• Au nom du SM et du CEMD, le mandat du VCEMD consiste, en tant que chef d’état-major du quartier général de la Défense Nationale, à coordonner et, au besoin, à diriger les activités nécessaires pour respecter la politique de défense et atteindre les objectifs stratégiques. En tenant le rôle de chef d’état-major, le VCEMD possède à la fois un rôle de coordination et de direction, dans ses contacts avec l’ensemble des conseillers principaux. De plus, le VCEMD se voit également attribuer des pouvoirs fonctionnels, y compris une planification et une gestion de programme fondée sur les capacités interarmées.

Équipe de la Défense intégrée

• Le Quartier général de la Défense nationale intégré appuie le SM et le CEMD dans l’exécution de leurs tâches, et les conseillers principaux relèvent directement du SM et du CEMD concernant les activités qu’ils effectuent.   
• Le soutien de l’Équipe de la Défense envers la haute direction prend plusieurs formes, dont les suivantes :
  • fournir des conseils coordonnés et avisés au ministre et au Cabinet sur les questions concernant la défense, les FAC ainsi que les priorités, les politiques et les programmes du gouvernement qui y sont liés; 
  • veiller à ce que les tâches militaires et les activités de défense ordonnées par le ministre et le Cabinet soient effectuées de manière rapide, efficace et efficiente;
  • fournir une organisation économique pour l’acquisition et la fourniture du matériel et d’autres ressources aux FAC;
  • veiller à ce que les politiques, les règlements, les pratiques et les normes pangouvernementales soient respectés dans la gestion de la Défense;
  • offrir un soutien au ministre en consultant et en informant le Parlement et les Canadiens, et en faisant progresser les relations du Canada en matière de défense et d’autres intérêts dans le monde.
• La responsabilité et la reddition des comptes de la part des membres du personnel militaire au SM en ce qui a trait à l’exercice de ses pouvoirs en matière de finances, d’administration ou de ressources humaines civiles ne « civilise » pas les membres des FAC. Cela signifie que le sous-ministre a le pouvoir de :
  • déléguer à des employés civils et aux membres des FAC certains pouvoirs administratifs ou autres;
  • donner des directives quant à la façon d’exercer de tels pouvoirs;
  • tenir responsable le personnel civil et militaire pour l’exercice de ces pouvoirs délégués.
• Dans le même ordre d’idées, la responsabilité et l’obligation de rendre des comptes des employés civils du MDN qui effectuent des tâches au nom du CEMD ne se traduit pas par leur inclusion dans la chaîne de commandement militaire. En réalité, ils doivent satisfaire aux exigences du chef en matière de conseil et de soutien. Plus particulièrement, cela signifie que le CEMD a le pouvoir :
  • d’exiger que les conseillers civils principaux et les membres de leur personnel donnent des conseils sur des questions relevant de leurs compétences;
  • de faire appel à des civils au Quartier général de la Défense nationale et ailleurs pour qu’ils prêtent main-forte aux personnes faisant partie de la chaîne de commandement militaire;
  • de les tenir responsables de la manière dont ils ont exécuté ces fonctions.
• Tant les militaires que le personnel civil peuvent occuper des postes au sein de la structure intégrée d’autorité et de responsabilité en place au Quartier général de la Défense nationale et ailleurs. Toutefois, seuls les effectifs militaires peuvent faire partie de la chaîne de commandement militaire.