Chapitre quatre : Le Projet d’évaluation et d’amélioration de la surveillance

Aperçu

Dans son rapport annuel de 2015-2016, le juge-avocat général a annoncé la création d’une équipe d’audit afin de « recueillir des données objectives et mesurables de diverses sources et par divers mécanismes dans le but d’évaluer l’administration du code de discipline militaire au niveau des unités ». En 2017, le juge-avocat général a émis des directives visant à faciliter l’exercice de son autorité sur l’administration de la justice militaire afin de s’assurer que le gouvernement du Canada, le ministère de la Défense nationale, les Forces armées canadiennes et les Canadiens aient confiance en la légitimité, l’efficience et l’efficacité du système de justice militaire, ainsi que dans la capacité du système à promouvoir la discipline, l’efficacité et le moral au sein des Forces armées canadiennes.

En fonction de ce mandat, le Projet d’évaluation et d’amélioration de la surveillance a été créé au sein de la Division de la justice militaire, et des membres du personnel ont été affectés à l’Équipe d’évaluation et d’amélioration de la surveillance afin d’entamer le développement des initiatives visant à améliorer le système de justice militaire.

Ensemble, ces initiatives importantes permettent une surveillance stratégique institutionnelle et fournissent un ensemble de données objectives et mesurables en soutien à la prise de décision fondée sur des données probantes. Cela permettra d’améliorer la capacité du juge-avocat général à exercer son autorité sur l’administration de la justice militaire dans les Forces armées canadiennes.

De plus, chacun de ces projets contribue de façon significative à la réponse du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes aux rapports du Bureau du vérificateur général du Canada et du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes concernant le système de justice militaire, décrits ci-dessous.

Rapports 2018 sur l’administration de la justice militaire

Le 29 mai 2018, le Bureau du vérificateur général a présenté son Rapport 3 – L’administration de la justice dans les Forces armées canadiennes et a formulé neuf recommandations visant à améliorer l’administration de la justice militaire^{Note de bas de page 1} . À l’automne 2018, le rapport du Bureau du vérificateur général a été étudié par le Comité permanent des comptes publics qui, le 6 décembre 2018, a publié son propre rapport intitulé Rapport 3, L’administration de la justice dans les Forces armées canadiennes, des rapports du printemps 2018 du vérificateur général du Canada^{Note de bas de page 2} . Ce rapport reprend et complète les constatations et les conclusions du rapport du Bureau du vérificateur général. Le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes ont accepté les neuf recommandations et ont présenté un Plan d’action de la direction détaillé décrivant la réponse du ministère qui permettra de donner suite aux recommandations.

Plusieurs initiatives importantes mises au point par le Cabinet du juge-avocat général (Cabinet du JAG) forment une partie essentielle de cette réponse, et l’Équipe d’évaluation et d’amélioration de la surveillance y joue un rôle central. À la fin de la période de référence précédente, quatre des neuf recommandations avaient été pleinement mises en œuvre. Ces recommandations portaient sur : la divulgation en temps opportun de toute l’information pertinente aux membres des Forces armées canadiennes accusés d’infractions d’ordre militaire; le développement continu de l’expertise en matière de litige nécessaire aux procureurs et aux avocats de la défense; la définition par le directeur des poursuites militaires de politiques et de processus d’attribution des causes et de documentation des décisions; et l’évaluation de l'indépendance du directeur des poursuites militaires et du directeur du Service d’avocats de la défense. Au cours de la période visée par le présent rapport, le Cabinet du JAG a continué de progresser envers la pleine mise en œuvre des recommandations restantes grâce au lancement des quatre initiatives décrites ci-dessous^{Note de bas de page 3} .

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Initiatives

Le Système de gestion de l’information et de l’administration de la justice

Contexte

Le Système de gestion de l’information et de l’administration de la justice (SGIAJ) est un outil innovateur de gestion de cas électronique et une base de données conçue par le sous-ministre adjoint (Gestion de l’information), soutenu par les conseils d’experts du Cabinet du JAG. Il a été conçu afin de suivre électroniquement et de façon harmonieuse les dossiers de justice militaire, de la dénonciation d’une infraction alléguée, en passant par les étapes de l’enquête, du dépôt des accusations et de la conclusion du procès, jusqu’à la révision de la décision rendue, et cela tant pour les procès sommaires que les cours martiales. Les utilisateurs de première ligne du système (y compris les enquêteurs, les personnes autorisées à porter des accusations, les officiers présidant les procès sommaires, les autorités de révision, les autorités de renvoi et les conseillers juridiques) saisiront les données à chaque étape du processus, ce qui permettra de suivre la progression d’un dossier en temps réel.

Le SGIAJ sera le moyen de fournir aux commandants à tous les niveaux un outil convivial permettant de suivre le flux des dossiers en temps réel, ce qui facilitera l’administration de la justice militaire au niveau des unités. Il garantira aussi le cheminement des dossiers dans le système en temps opportun, en veillant à ce que les cas procèdent dans l’ordre approprié.

De plus, le système répond, en partie, aux cinq recommandations restantes du Bureau du vérificateur général et forme un élément essentiel dans l’avancement du Cabinet du JAG envers un processus renforcé de prise de décision fondée sur des données aux fins de l’exercice de l’autorité sur l’administration de la justice militaire.

Le SGIAJ compilera également des statistiques pertinentes sur l'administration de la justice militaire et fournira des données indispensables facilitant la surveillance stratégique. En particulier, le système fournira une quantité importante des données requises par le Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire (décrit ci-après). Cette fonctionnalité est essentielle à la réponse du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes au Bureau du vérificateur général, car elle aide à l'amélioration de la prise de décision fondée sur des données dans l’exercice de l’autorité sur l'administration de la justice militaire. Nouvellement établies, les Normes de temps de la justice militaire (décrites ci-après) sont également intégrées au SGIAJ, assurant ainsi que les utilisateurs fournissent une justification lorsqu’une norme de temps n'est pas respectée. Cette approche synergique s'aligne également avec le Plan d’action de la direction du ministère de la Défense nationale, en particulier, en assurant la définition, la communication, le suivi et l'application des normes de temps.

Lancement

Le développement de la fonctionnalité de base du SGIAJ a été complété en 2019 et permet actuellement aux utilisateurs d’entrer, de faire avancer et d’effectuer le suivi des accusations jugées par procès sommaire dans les cas où l’accusé n’a pas le droit de choisir le tribunal militaire devant lequel il sera jugé^{Note de bas de page 4} . Le développement des fonctionnalités plus avancées permettant le traitement des cas de cour martiale, ainsi que ceux où l’accusé peut choisir d’être jugé devant la cour martiale^{Note de bas de page 5} , est en cours (voir ci-dessous). Le lancement et l’utilisation du système a débuté le 27 septembre 2019 pour certaines unités basées à Petawawa. Des membres de l'Équipe d’évaluation et d’amélioration de la surveillance ont offert une formation sur place afin de soutenir le lancement. Ces unités mettent en œuvre les capacités réelles du système, fournissent une rétroaction de grande valeur au développeur et démontrent les avantages de la gestion intégrée des cas aux membres des Forces armées canadiennes.

Développement en cours, opération LASER et pandémie de la COVID-19

Le développement des fonctionnalités plus avancées du SGIAJ est toujours en cours. Ces fonctionnalités avancées garantiront que tous les types de causes en justice militaire pourront être traités dans le système et faciliteront l'intégration avec certains autres systèmes de données du ministère. En raison de la pandémie de la COVID-19 et des restrictions de l'opération LASER, le développement et la poursuite du déploiement ont été retardés. Une fois que les restrictions dues à la pandémie seront assouplies, le développement reprendra et le déploiement du SGIAJ continuera de manière mesurée et responsable à travers les Forces armées canadiennes.

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Le Projet de participation des intervenants en justice militaire

Contexte

Le Projet de participation des intervenants en justice militaire consiste en un sondage en ligne ciblé, conçu pour recueillir des données subjectives et qualitatives (mais aussi quantifiables et mesurables) auprès des divers intervenants du système de justice militaire. Les sondages en ligne sont développés en coopération avec le Directeur général - Recherche et analyse (Personnel militaire) et permettent de communiquer avec les intervenants de la justice militaire afin de mieux évaluer l'efficience et l'efficacité de l'administration du système de justice militaire et d'aider à traiter toute difficulté identifiée.

Les questions du sondage portent non seulement sur les renseignements démographiques (nombre d’années dans les Forces armées canadiennes, unité actuelle, grade, langue officielle, etc.), mais aussi, et surtout, sur la durée des procédures, la suffisance de la formation et de l’expérience, les ressources consultées, l’avis sur l'assistance juridique reçue et l’expérience globale au sein du système de justice militaire. Dans certains cas, les répondants ont également la possibilité de fournir des commentaires à l’égard de questions précises.

Le Projet de participation des intervenants en justice militaire fait partie de l’engagement continu du Cabinet du JAG à recueillir et analyser des données sur l’administration de la justice militaire afin de cerner et d’évaluer rigoureusement les secteurs à améliorer. Le Cabinet du JAG consacre actuellement des efforts importants à ce projet, lequel est spécifiquement lié à la recommandation sept du Bureau du vérificateur général, à l'effet d'entreprendre des examens périodiques de l’administration du système de justice militaire.

Le Projet de participation des intervenants en justice militaire s’aligne avec la politique de défense du Canada - Protection, Sécurité, Engagement ainsi qu’avec l’orientation stratégique du Cabinet du JAG 2018-2021. De plus, le Projet de participation des intervenants en justice militaire contribue à la vision de la Stratégie de données du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes en ce que « Les données sont exploitées dans tous les aspects des programmes de la Défense, ce qui améliore nos capacités de défense et la prise de décision, et fournit un avantage en matière d’information lors des opérations militaires »^{Footnote 7}.

Le Projet de participation des intervenants en justice militaire –  Sondage 2018-2019

Le sondage 2018-2019 s'est concentré sur la justice militaire au niveau des procès sommaires. Afin de recueillir les données requises, les sondages électroniques ont été envoyés à tous les membres des Forces armées canadiennes identifiables ayant participé au système de justice militaire au niveau des procès sommaires au cours de la période de référence du 1er avril 2018 au 31 mars 2019. Des 1 330 participants, 996 ont reçu la demande de participation au sondage par courriel, et 436 sondages ont été remplis (un taux de réponse total de 32,7 %). Des réponses ont été obtenues de 73 accusés, 92 officiers désignés, 119 personnes autorisées à porter des accusations, 110 officiers présidants, 36 commandants et 6 autorités de révision. Chaque répondant devait répondre à un certain nombre de questions variant en fonction de leur rôle dans le système.

Le Sondage relatif aux procès sommaires auprès des intervenants − Résultats 2018-2019 est joint à l’annexe E du présent rapport. La majorité des répondants qui n’étaient pas des accusés étaient d’avis que le système de procès sommaire est juste (équitable). Spécifiquement, 82 % des officiers désignés, 92 % des personnes autorisées à porter des accusations, 97 % des commandants, 99 % des officiers présidants, et 100 % des autorités de révision ont répondu être d’avis que le système de justice militaire est juste. Leurs préoccupations concernaient principalement la rapidité des procédures et la suffisance de la formation et des ressources. Par ailleurs, 51 % des accusés répondants estiment que le système est injuste. Des questions ont été soulevées concernant la formation et l'état de préparation des officiers désignés, la rapidité des procédures, la capacité de présenter une défense pleine et entière, et la justesse dans la détermination de la peine.

Futurs sondages du Projet de participation des intervenants en justice militaire

Le sondage du Projet de participation des intervenants en justice militaire 2019-2020 était planifié pour diffusion aux participants en avril 2020. Cependant, étant donné la perturbation des activités régulières résultant de la pandémie de la COVID-19 et de l'activation de l'opération LASER, le sondage a été retardé. À la reprise des activités normales, l’Équipe d’évaluation et d’amélioration de la surveillance, avec l’assistance du Directeur général — Recherche et analyse (Personnel militaire), a l’intention de faire circuler le sondage, compiler les données et préparer le prochain rapport.

Les données recueillies grâce au sondage 2018-2019 seront utilisées par le Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire (décrit ci-dessous) et serviront également comme base comparative avec les futurs sondages du Projet de participation des intervenants en justice militaire. Au fur et à mesure qu’apparaîtront les tendances et leur direction respective, le Cabinet du JAG se trouvera mieux positionné pour identifier et remédier aux difficultés potentielles affectant le système de justice militaire. Le Projet de participation des intervenants en justice militaire continuera à aider le Cabinet du JAG à établir des liens avec les intervenants de l’ensemble du spectre du système de justice militaire afin d’examiner périodiquement l’efficience, l’efficacité et la légitimité du système, et à apporter des améliorations basées sur les données.

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Les Normes de temps de la justice militaire

Contexte

Dans le Rapport 3 – L’administration de la justice dans les Forces armées canadiennes de 2018, le Bureau du vérificateur général du Canada a recommandé que « les Forces armées canadiennes devraient définir et communiquer les normes de temps pour chaque étape du processus de justice militaire […] ». Une recommandation semblable a été faite par le Comité permanent des comptes publics dans son Rapport 3, L’administration de la justice dans les Forces armées canadiennes, des rapports du printemps 2018 du vérificateur général du Canada. Le ministère de la Défense nationale a accepté la recommandation et s’est engagé à présenter « ces normes de temps d’une manière qui respecte les règles d’équité et les exigences juridiques »^{Note de bas de page 8} .

Afin de mettre en œuvre la recommandation, l’Équipe d’évaluation et d’amélioration de la surveillance a effectué un examen interne des normes de temps et a participé à des consultations avec, notamment, le Vice-chef d’état-major de la Défense, le Grand Prévôt des Forces canadiennes, le directeur des poursuites militaires, le directeur du Service d'avocats de la défense, le Conseil consultatif sur la discipline dans les Forces armées canadiennes et l'administrateur de la cour martiale.

Lancement

Les nouvelles Normes de temps de la justice militaire ont été communiquées par message général des Forces canadiennes (CANFORGEN) 023/20 afin de transmettre leur importance à tous les participants du système de justice militaire et afin de rencontrer publiquement l’engagement du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes visant à répondre au Bureau du vérificateur général et du Comité permanent des comptes publics.

Les Normes de temps de la justice militaire sont énumérées dans un tableau à l’annexe G du présent rapport et sont accessibles en ligne^{Note de bas de page 9} .

Ces normes de temps seront incorporées dans le SGIAJ pour faciliter leur suivi et leur application. Le SGIAJ exigera des décideurs qu'ils fournissent une justification, dans l’éventualité où une norme de temps n’était pas respectée. Cela aidera à établir et à résoudre les causes des retards dans le système de justice militaire. En association avec les autres initiatives issues du Projet d’évaluation et d’amélioration de la surveillance, les Normes de temps de la justice militaire contribueront à la discipline, à l’efficacité et au moral des Forces armées canadiennes.

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Le Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire

Contexte

Afin de mieux appuyer la prise de décision fondée sur des données et à améliorer l’efficacité de l’exercice de l’autorité sur l’administration de la justice militaire, l’Équipe d’évaluation et d’amélioration de la surveillance a développé le Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire. Ce cadre a été développé en collaboration avec le professeur Yvon Dandurand, l’expert international principal en ce qui concerne à la surveillance de rendement et les systèmes analytiques de justice. Le rapport décrivant le Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire est joint à l’annexe F du présent rapport annuel.

Ce cadre de surveillance du rendement est une robuste série d’indicateurs de justice qui rapportera des données objectives sur l’efficacité, l’efficience et la légitimité du système de justice militaire. Les indicateurs permettront au juge-avocat général, dans l’exercice de son autorité sur l’administration de la justice militaire, de surveiller le rendement du système de justice militaire, de remarquer les difficultés potentielles, de contribuer à l’élaboration de points de repère pour le rendement futur et de surveiller l'impact des changements apportés au système de justice militaire. Les indicateurs fourniront une rétroaction précieuse aux décideurs et rendront le système de justice militaire plus transparent et fiable.

Comme le gouvernement a déclaré dans sa réponse au rapport du Bureau du vérificateur général du 2018, ce système rapportera des « données sur tous les aspects du système de justice militaire, permettant une évaluation approfondie en continu de l’efficacité et de l’efficience du système. Cela permettra de recenser les faiblesses dans le système et la prise de mesures ciblées pour les corriger. Cet effort axé sur des données transformera la capacité du gouvernement à renforcer les procédures de la justice militaire »^{Note de bas de page 10} .

Dans l’élaboration du Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire, l’Équipe d’évaluation et d’amélioration de la surveillance a consulté un certain nombre d’intervenants internes et externes, y compris le Vice-chef d’état-major de la Défense, le Grand Prévôt des Forces canadiennes, le directeur des poursuites militaires, le directeur du Service d'avocats de la défense, le Conseil consultatif sur la discipline dans les Forces armées canadiennes, le conseiller juridique du Cabinet du juge militaire en chef et l'administrateur de la cour martiale.

Explication du Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire

Le cadre de surveillance du rendement vise à améliorer l’efficacité, l’efficience, et la légitimité du système de justice militaire. Pour ce faire, le rendement est mesuré à deux niveaux : 1) le rendement du système de justice militaire dans son ensemble, et 2) le rendement des diverses composantes individuellement et leur contribution à la performance globale du système de justice militaire.

Pour accomplir cette tâche, le Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire comprend trois types d’indicateurs : 1) Les indicateurs des intrants (la mesure de la charge de travail, les activités et les ressources à la disposition du système); 2) les indicateurs des extrants (la mesure des extrants produits par le système et ses diverses composantes); et 3) les indicateurs de résultats (mesurent le rendement par rapport aux objectifs généraux du système de justice militaire). Ces trois types d’indicateurs englobent les 25 dimensions actuellement définies, qui sont elles-mêmes informées par 54 points de données individuelles (décrites à l’annexe F).

 

Figure 4-1 : Les trois types d’indicateurs et dimensions correspondantes

 

Chacun de ces indicateurs fait office de poste d'observation dans le système de justice militaire. Les données peuvent signaler lorsqu’une analyse plus approfondie apparaît nécessaire. En particulier, le cadre de surveillance indiquera les tendances et leur direction au fil du temps, ce qui permettra une intervention précoce si nécessaire. De cette façon, le Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire améliore la capacité du juge-avocat général à exercer son autorité sur l’administration de la justice militaire de manière efficace et efficiente.

Intégration avec le Système de gestion de l’information et de l’administration de la justice (SGIAJ)

Les indicateurs du Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire sont intégrés au SGIAJ, lequel sera la principale source de données et fournira un certain nombre de points de données pour le cadre de surveillance. Les autres points de données seront tirés du Projet de participation des intervenants en justice militaire et de certaines données administratives et financières.

Alors que progressera le déploiement du SGIAJ dans les périodes de référence ultérieures, le Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire commencera à rapporter des données objectives.

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Conclusion

Au cours de cette période de référence, nombre de jalons importants ont été franchis au sein du Projet d’évaluation et d’amélioration de la surveillance, du Cabinet du JAG, et de l’administration de la justice militaire plus généralement. Le Système de gestion de l’information et de l'administration de la justice a été lancé le 27 septembre 2019. Quant au Projet de participation des intervenants en justice militaire, un premier sondage a été complété et un rapport exhaustif sur les résultats a été présenté. De plus, les Normes de temps de la justice militaire ont été définies et communiquées aux Forces armées canadiennes, et leur intégration dans le Système de gestion de l’information et de l'administration de la justice est commencée. Enfin, le Cadre de surveillance du rendement du système de justice militaire a été élaboré en consultation étroite avec un expert dans le domaine et fournira des données essentielles sur le système de justice militaire.

Individuellement, chacune de ces initiatives répond à au moins une des recommandations du Bureau du vérificateur général et du Comité permanent des comptes publics. Prises ensemble, ces initiatives offertes dans le cadre du Projet d’évaluation et d’amélioration de la surveillance appuient l’exercice de l’autorité sur l’administration de la justice militaire et contribuent à la discipline, à l’efficacité et au moral des Forces armées canadiennes.

 

Figure 4-2 : Sommaire des recommandations restantes et initiatives correspondantes