Examen de l’accès à l’information Rapport au Parlement

Gestion de l’information et accès à l’information

La gestion efficace de l’information est fondamentale, non seulement pour l’AI, mais pour tous les aspects des services gouvernementaux, des secteurs de programme et des pratiques commerciales. La gestion de l’information couvre un large éventail d’activités liées à la gouvernance et à la planification de l’information, au stockage et à l’organisation, et à la disposition des documents. La pratique de la classification de sécurité et de la déclassification des documents s’inscrit dans une approche de gestion de l’information axée sur le cycle de vie, et fait l’objet d’une section distincte dans le présent rapport. De plus, les outils numériques s’appuient de plus en plus sur et génèrent des volumes importants de données et de métadonnées, qui doivent être prises en compte à toutes les étapes de la gestion de l’information. Les sections suivantes traitent de chacun de ces éléments.

Renforcer les capacités de la communauté de l’AI

Les professionnels de l’AIPRP forment une communauté de pratique établie de longue date au sein du gouvernement du Canada. Comme il est indiqué tout au long du présent rapport, les préoccupations de la communauté de pratique tendent à être axées sur des besoins immédiats et pratiques, comme le fait de disposer d’outils et de ressources appropriés pour remplir leurs obligations législatives. La communauté est soutenue par un comité officiel au niveau des sous-ministre adjoints, ainsi que par une réunion trimestrielle ouverte à tous les praticiens de la communauté.

Contrairement à d’autres communautés de pratique, tel que les collectivités des ressources humaines ou de la gestion de l’information, les compétences de base et les rôles de la collectivité de l’AI ne sont pas aussi bien compris et définis dans l’ensemble de la collectivité. Le Manuel de l’AI ne définit qu’un seul rôle, par exemple : celui du coordonnateur de l’AIPRP, qui est censé agir au nom du chef de l’institution et de l’administrateur général responsable de la conformité à la LAI. Le Manuel énumère également les principales responsabilités attendues d’un bureau de l’AIPRP, comme le traitement des demandes, la production de rapports et la collecte de statistiques liées à l’application de la LAI. Il ne fournit toutefois pas de directives sur les pratiques exemplaires en matière d’attribution ou d’organisation de ces responsabilités. Les institutions mettent donc en œuvre ces responsabilités et, surtout, peuvent les élargir.

En fait, les bureaux de l’AIPRP font de plus en plus de travail qui va au-delà du soutien à l’application de la LAI et de ses fonctions directement liées. Il s’agit notamment de soutenir les processus judiciaires non liés à la LAI, d’examiner d’autres communications d’information et de données et de répondre aux processus de divulgation parlementaire. Un cadre professionnel pour les bureaux de l’AIPRP et son personnel permettrait de délimiter clairement les responsabilités. De plus, ce cadre professionnel serait bénéfique au régime de formation du gouvernement du Canada pour la communauté de l’AI, permettant une plus grande centralisation et cohérence au sein du gouvernement du Canada.

La Dirigeante principale de l’information du gouvernement du Canada a créé le Bureau de développement communautaire de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (le bureau de développement). Le bureau de développement a élaboré un plan d’action pour relever ces défis. Le plan comprend des travaux visant à bâtir et à renforcer la communauté de l’AI par le biais du développement de carrière et de leadership et des produits génériques de la communauté, comme l’actualisation des produits de ressources humaines existants et l’élaboration de produits génériques (p. ex. descriptions de travail et profils de compétences) pour les gestionnaires d’embauche et les praticiens de l’AIPRP. Il reste cependant beaucoup de place pour continuer à faire progresser les initiatives connexes, notamment en soutenant les activités de recrutement et de maintien en poste, et en offrant aux professionnels de l’AIPRP des programmes de formation et de perfectionnement supplémentaires. Une présence communautaire plus forte peut également améliorer la prestation des services en rehaussant le profil de la communauté de l’AI parmi les autres communautés de pratique. Une meilleure intégration auprès des intervenants pertinents dans l’ensemble du gouvernement du Canada et en facilitant un dialogue plus ouvert sur les défis mutuels pourraient offrir des bénéfices à la collectivité de l’AIPRP.

Planification des effectifs de l’accès à l’information

Une capacité adéquate en matière de ressources humaines est une condition préalable pour que les institutions du gouvernement du Canada soient en mesure de fournir avec succès les services d’AI de façon efficace et opportune. Les responsables des institutions fédérales sont responsables de l’application de la LAI au sein de leurs institutions respectives. Conformément à l’article 95 de la Loi, ils peuvent décider s’ils veulent déléguer certaines de leurs attributions, et comment le faire. Dans les grandes institutions, cela se traduit habituellement par la création d’un bureau spécialisé en AIPRP, bien que les rôles des responsables de l’AIPRP et des coordonnateurs qui dirigent le bureau puissent varier considérablement. Les petites institutions, qui ne reçoivent que peu de demandes, voire aucune au cours d’une année donnée, peuvent n’avoir qu’un seul responsable de l’AIPRP au sein de leur personnel et il est probable qu’il exerce ces fonctions en plus d’autres responsabilités. Chaque responsable d’institution est autonome quant à la façon dont les ressources sont allouées aux bureaux de l’AIPRP, ce qui peut entraîner des variations importantes dans la façon dont les rôles sont définis et maintenus.

Les institutions doivent relever le défi de prévoir le nombre et la complexité des demandes qu’elles recevront afin d’éclairer les décisions de dotation en personnel concernant les opérations d’AI, qui peuvent varier d’une année à l’autre en raison d’événements majeurs inattendus (p. ex. catastrophes naturelles, terrorisme, pandémies, etc.). La pandémie de COVID‑19, par exemple, a introduit de nouveaux défis opérationnels et administratifs alors que les fonctionnaires de l’AI s’adaptaient aux modalités de télétravail. La nature de la pandémie a entraîné une augmentation subite des demandes d’AI pour certaines institutions, telles que Santé Canada et l’Agence de la santé publique du Canada, qui n’étaient pas équipées pour traiter l’augmentation importante du volume.

Dans un rapport 2008-2009 du Commissariat à l’information, 17 des 24 institutions interrogées ont indiqué que les pénuries de personnel de l’AIPRP contribuaient aux retards des demandes d’accès. En 2012, le SCT a publié un rapport indiquant que les pénuries de personnel contribuaient aux retards dans le traitement des demandes d’information. Plus récemment, le rapport annuel 2020-21 du Commissariat a affirmé qu’un « besoin urgent s’impose à l’échelle du gouvernement : investir adéquatement dans les ressources humaines de ce domaine, en créant des bassins, en embauchant du personnel suffisamment qualifié et en élaborant une formation continue appropriée aux employés. » Le rapport intérimaire intitulé : Examen de l’accès à l’information - Rapport intérimaire « Ce que nous avons entendu », publié en décembre 2021, fait écho à ces sentiments en soulignant que les bureaux de l’AIPRP pourraient disposer de meilleures ressources.

Ces rapports et statistiques indiquent que la communauté de l’AI pourrait bénéficier d’un plan à long terme et d’une coordination plus large des besoins de la communauté de l’AI. Un tel plan pourrait contribuer à la création d’une communauté de l’AI plus durable, plus compétente qui répondrait également mieux aux besoins des institutions et du gouvernement du Canada dans son ensemble plutôt qu’institution par institution.

Accessibilité et langues officielles

Les considérations relatives à l’accessibilité et aux langues officielles sont prises en compte dans le traitement des demandes en vertu de la partie 1 et dans les publications proactives en vertu de la partie 2 de la LAI. En vertu du paragraphe 4(2.1) de la partie 1 de la LAI, le responsable d’une institution est assujetti à plusieurs obligations collectivement appelées « d’obligation de prêter assistance. » Selon cette obligation, le responsable doit :

• faire tous les efforts raisonnables pour aider la personne dans le cadre de sa demande;
• répondre à la demande de manière précise et complète ; et
• fournir le document en temps utile sur le support demandé.

En vertu de la partie 1, en plus de l’obligation générale liée à « l’obligation de prêter assistance », l’article 12 de la LAI oblige les institutions à fournir à un requérant des documents dans la langue officielle de son choix si la demande en est faite et que le document existe déjà dans cette langue, ou s’il est dans l’intérêt public de traduire le document. En outre, lorsque le responsable d’une institution estime qu’il est raisonnable de le faire, les institutions peuvent fournir le document sur un support de substitution aux demandeurs. Par exemple, lorsqu’un demandeur a une déficience visuelle dans le cas de l’accessibilité. Sauf demande contraire, les institutions utilisent généralement un logiciel de traitement de l’AI pour fournir aux demandeurs un dossier répondant à leur demande en format PDF et dans la langue dans laquelle le document existe. En vertu de la partie 2 de la LAI, les institutions doivent respecter les mêmes exigences de publication que tout le contenu en ligne publié par le gouvernement du Canada, notamment respecter les normes d’accessibilité et être publié dans les deux langues officielles.

Il est maintenant possible d’améliorer davantage l’accessibilité au sein du régime de la LAI de manière à soutenir l’engagement pris en vertu de la Loi sur l’accessibilité du Canada pour que les institutions du gouvernement fédéral et les sociétés d’État deviennent accessibles d’ici 2040.

Une approche des contrôles des langues officielles et de l’accessibilité consiste à tirer parti d’outils automatisés qui s’améliorent rapidement pour renforcer les capacités humaines. Si les outils d’accessibilité sont encore loin de répondre à toutes les exigences, les logiciels de traitement de l’AI récemment disponibles sont prometteurs. La performance des outils de traduction contextuelle assistée par l’IA est liée à la qualité d’écriture du matériel source. De tels outils parcourent les sources faisant autorité sur le Web, y compris les traductions officielles des pages Web et des publications du gouvernement du Canada pour localiser la syntaxe et les expressions courantes. Beaucoup incluent désormais des options de formulation en un clic. La sophistication de ces outils continue d’évoluer et reste soumise à un examen minutieux autour de la capacité de tout outil technologique à répondre à la qualité de traduction associée à l’expertise humaine.

Le flux constant de demandes dans le système actuel pour les documents répondants aux demandes d’accès à l’information déjà traitées ne serait pas nécessaire si tous les documents divulgués en vertu de la LAI pouvaient être mis immédiatement disponible pour que le public puisse y avoir accès.

Prorogations

La LAI ne fixe pas de délais précis pour les prorogations de délai, mais se fonde plutôt sur des critères pour déterminer quand une prorogation peut être prise, tandis que la durée est déterminée en fonction du caractère raisonnable. Au fur et à mesure que les institutions fédérales ont dû faire face à des problèmes de capacité en matière d’accès à l’information, elles ont eu tendance à recourir à des prorogations de plus en plus longues. L’article 7 de la LAI exige que les institutions fédérales répondent aux demandes d’accès dans les 30 jours civils suivant leur réception. Les institutions peuvent proroger le délai prévu par la loi si l’une des circonstances suivantes est remplie en vertu du paragraphe 9(1) :

• la demande porte sur un grand nombre de documents ou nécessite une recherche dans de nombreux documents et le respect du délai initial entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l’institution;
• des consultations sont nécessaires et ne peuvent être menées à bien dans le délai de 30 jours ; ou,
• si une demande exige qu’un avis soit envoyé à des tiers concernant la divulgation potentielle d’informations.

Une prorogation de délai doit être pour une « période raisonnable, » compte tenu des circonstances particulières. Ceci est évalué au cas par cas, et des conseils supplémentaires sont donnés aux institutions dans le Manuel d’accès à l’information. Les institutions doivent informer le Commissariat à l’information de toute prorogation de délai qui dépasse 30 jours supplémentaires, conformément au paragraphe 9(2) de la LAI.

Un « délai raisonnable » n’est pas défini dans la LAI. Les institutions s’appuient sur les politiques et les directives élaborées par le SCT pour aider à faire cette détermination, ainsi que sur la jurisprudence pertinente.^{Note en bas de page 1} La Directive sur les demandes d’accès à l’information enjoint les institutions à s’assurer que la durée d’une prorogation de délai est la plus courte possible et qu’elle peut être justifiée. Les institutions doivent également établir un processus qui garantirait que les justifications des prorogations sont documentées et appuyées par des preuves. Au cours du processus d’engagement de l’examen de l’AI certaines institutions fédérales ont spécifiquement mentionné le besoin d’avoir plus de directives sur les prorogations de délai ainsi que des exigences plus claires pour les appliquer. Un manque de clarté contribue à des interprétations variées de ce qui est « raisonnable », ce qui produit à son tour un service incohérent au sein du gouvernement du Canada. Cela conduit ensuite à un nombre beaucoup plus élevé de plaintes auprès du Commissariat à l’information, les plaintes relatives aux prorogations constituant l’une des plus grandes catégories de plaintes reçues.

Le rapport statistique sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels pour 2020-21 montre qu’au cours des dernières années, il y a eu un déclin annuel à l’échelle du gouvernement pour ce qui est de répondre aux demandes dans les délais prescrits par la loi. En 2020-21, seulement 51 % des institutions fédérales (à l’exception d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada) ont pu répondre à au moins 90 % de leurs demandes d’accès à l’information dans les délais prescrits. Bien que ce problème puisse être attribué à de multiples facteurs, un manque général de compréhension de la disposition sur les prorogations y contribue. De plus, en l’absence de plafonnement des prorogations, il n’y a pas d’autre levier que de déposer une plainte officielle auprès du Commissariat à l’information pour inciter les institutions à affecter les ressources appropriées au traitement des demandes. C’est aussi le problème des bureaux de première responsabilité et des tiers qui ne répondent pas. Des rapports récents de la Commissaire à l’information ont montré que les délibérations sur la divulgation d’informations au sein des institutions retardaient les réponses et que les délais de réponse interne n’étaient pas clairement communiqués aux bureaux de première responsabilité.

La pandémie de COVID‑19 a mis en lumière ces difficultés, car les employés de l’AIPRP faisaient du télétravail et continuaient de s’appuyer sur des documents qui n’étaient parfois accessibles qu’à partir des bureaux principaux de l’institution. Les bureaux de l’AIPRP ne figuraient généralement pas dans le plan de continuité des activités ou dans les inventaires des services essentiels des institutions, ce qui signifie que les employés de l’AIPRP ne pouvaient pas avoir accès à leurs bureaux.

Bien que la pandémie de COVID‑19 soit sans précédent dans l’histoire de la LAI, les pertes temporaires d’accès aux bureaux de l’AIPRP ne le sont pas. Les événements météorologiques extrêmes et les menaces de violence ou de terrorisme ont entraîné et continueront d’entraîner la fermeture temporaire d’immeubles de bureaux et, par le fait même, des bureaux de l’AIPRP. La LAI ne contient aucune disposition permettant aux institutions de proroger ou de suspendre le délai prévu par la loi dans de telles circonstances extraordinaires, même lorsque la sécurité des employés est menacée.

D’autres juridictions ont plafonné les prorogations de délai, y compris des environnements internationaux similaires ainsi que des provinces canadiennes. Par exemple, au Québec, la législation sur l’accès à l’information permet à une institution de prolonger une réponse d’un maximum de 10 jours, sauf lorsque des renseignements de tiers sont visés par une demande. De même, la loi sur l’accès à l’information (anglais seulement) de la Colombie-Britannique fixe le maximum à 30 jours dans des circonstances précises et exige l’autorisation du Commissaire à l’information de la Colombie-Britannique si la prorogation doit être plus longue. Dans le contexte international, les États-Unis d’Amérique et l’Australie ont fixé des délais maximums pour les prorogations. Aux États-Unis c’est 10 jours, sauf dans certaines circonstances, et 30 jours en Australie. En Australie, le Commissaire à l’information et le demandeur doivent tous deux consentir à la prorogation de délai.

Les opérations d’accès à l’information soutiennent le droit d’accès légal. Des plans doivent être mis en place en cas de perturbation des opérations et/ou pour éliminer tout obstacle potentiel à l’accès. L’établissement de limites plus strictes pour les prorogations, avec des conséquences appropriées en cas de non-respect des délais, tout en prévoyant des protections évidentes pour le personnel et les biens, devient de plus en plus la norme au niveau international.

Consultations

La LAI permet aux institutions de se consulter mutuellement au sujet des demandes d’accès à l’information, et de prendre des prorogations de délai pendant une période raisonnable pour le faire. Les consultations entre institutions sont parfois nécessaires pour répondre à une demande de documents. Cela est particulièrement vrai lorsque l’information détenue par une institution a été créée par une autre, ce qui signifie que l’expertise en la matière se trouve ailleurs dans le gouvernement du Canada. Il n’y a cependant pas de limite stricte au nombre de jours accordés pour mener à bien ces consultations. La section 4.1.31 de la Directive sur les demandes d’accès à l’information stipule que les institutions ne doivent entreprendre des consultations interinstitutionnelles que dans deux circonstances :

• lorsque l’institution qui traite la demande a besoin de plus d’informations pour exercer correctement son pouvoir discrétionnaire de ne pas divulguer des informations ; ou
• lorsque l’institution qui traite la demande a l’intention de divulguer des informations potentiellement sensibles.

La section 4.1.32 indique également que les demandes de consultation émanant d’autres institutions fédérales doivent être traitées avec la même priorité que les demandes d’accès à l’information. La Présidente du Conseil du Trésor a publié un avis de mise en œuvre le 27 septembre 2022, afin de renforcer ces points, tout en fournissant des orientations supplémentaires.

L’article 7 de la LAI exige que les institutions répondent aux demandes d’accès à l’information dans les 30 jours. Toutefois, les institutions peuvent proroger ce délai lorsque des consultations sont nécessaires, à condition que la prorogation soit raisonnable dans les circonstances décrites à l’alinéa 9(1)b) de la LAI. La LAI ne précise pas le délai dans lequel une institution consultée doit répondre. Cependant, l’article 4.3.9.6 de la Politique sur l’accès à l’information stipule que toute consultation doit être entreprise rapidement et l’article 4.1.28 de la Directive sur les demandes d’accès à l’information stipule que toute prolongation doit être la plus courte possible et doit être raisonnablement justifiée.

Le caractère raisonnable n’est pas défini dans la LAI. De plus, la LAI ne définit pas les obligations du destinataire d’une demande de consultation. Aussi, il n’y a pas de conséquences en cas de défaut de réponse, puisque l’institution consultante est responsable du respect des délais prescrits par la loi. Ce problème est aggravé par la tendance à faire preuve de retenue à l’égard des opinions de l’institution consultée, ce qui retarde la prise de décision par l’institution consultante si les délais ne sont pas respectés. Par conséquent, dans la pratique, les consultations n’ont souvent pas la même priorité que les demandes d’AI et contribuent aux retards dans la réponse aux demandes. Ces retards peuvent être exacerbés si les consultations impliquent plusieurs institutions.

Dans son récent rapport au Parlement, la Commissaire à l’information a identifié les consultations interinstitutionnelles comme étant un défi majeur auquel est confronté le régime d’AI du Canada. La Commissaire à l’information a également publié d’autres rapports recommandant des processus de consultation plus efficaces, ce qui réduirait probablement les prorogations prises par les institutions lorsqu’il est nécessaire de procéder à des consultations sur une demande. Une grande partie de toutes les plaintes enregistrées annuellement par la Commissaire à l’information ont trait aux prorogations de délai. Comme l’a souligné le rapport intérimaire Examen de l’accès à l’information - Rapport intérimaire « Ce que nous avons entendu », le public canadien est conscient de cet obstacle à l’accès et s’inquiète de l’utilisation de longues prorogations, même de plusieurs années.

Le plafonnement des prorogations de consultation est devenu la norme dans les régimes modernes d’accès à l’information et de liberté d’information, en utilisant à la fois des plafonds stricts et souples. Les plafonds rigides fixent une limite stricte, tandis que les plafonds souples permettent à un organisme de surveillance, comme le Commissariat à l’information, d’examiner la prorogation avant qu’elle ne soit accordée. Au Canada, par exemple, l’article 10 (anglais seulement) de la Freedom of Information and Protection of Privacy Act de la Colombie-Britannique fixe un plafond de 30 jours supplémentaires pour les consultations avec d’autres institutions, qui peut être prorogé avec l’autorisation du Commissaire à l’information de la Colombie-Britannique.

Alors que le gouvernement du Canada cherche à moderniser sa prestation de services, y compris dans le domaine de l’AI, les délais associés aux consultations doivent également être examinés dans le contexte de services numériques rationalisés et de l’exploitation des plateformes existantes, comme l’AIPRP en ligne.

Gestion des demandes complexes

L’article 6 de la LAI énonce les critères généraux de présentation d’une demande valide. Selon la Loi, une demande doit être faite par écrit à l’institution dont relève le document et doit fournir suffisamment de détails pour permettre à un employé expérimenté d’identifier les documents avec un effort raisonnable. Les demandeurs doivent également payer des frais ne dépassant pas 25 dollars par demande, bien qu’ils soient actuellement fixés à 5 dollars par le règlement. Seule une demande d’accès qui est vexatoire, faite de mauvaise foi ou qui constitue autrement un abus du droit d’accès peut être refusée, par le responsable de l’institution fédérale, avec l’autorisation écrite du Commissaire à l’information.

La plupart des demandeurs sont assez précis, identifiant souvent un seul domaine et un seul type de document, ou une seule période de temps pour les documents, ce qui peut faciliter le traitement de la demande. Les demandeurs ne sont pas tous aussi précis, tandis que d’autres peuvent être extrêmement précis mais cherchent tous les documents sur un sujet particulier, ce qui peut rendre difficile l’évaluation de la pertinence des documents et ralentir le temps de traitement. Qu’une demande génère 10 ou 10 millions de pages, les institutions doivent y répondre, à moins qu’il ne s’agisse d’un abus du droit d’accès, comme décrit ci-dessus. De plus, certaines demandes peuvent ne pas produire un ensemble volumineux de documents en réponse, mais elles peuvent nécessiter une spécialisation - à la fois des outils et de la formation - pour être traitées efficacement (par exemple, les documents audio-vidéo et photographiques).

Que les demandes produisent un volume important de documents ou qu’elles soient d’un type nécessitant des outils et une formation spécialisée pour être traitées, ces types de demandes complexes peuvent poser des défis importants aux institutions. Les régimes d’AI font appel à de multiples stratégies pour gérer les défis que posent ces demandes. Le plus souvent, et cela est utilisé tant au niveau provincial qu’international, des frais de traitement peuvent être appliqués pour limiter la portée ou la complexité d’une demande. D’autres régimes excluent les ébauches de documents ou certains types de données, ou appliquent des critères plus spécifiques pour déterminer ce qui constitue une demande valide.

Les demandes générant plusieurs millions de pages de documents recevables sont devenues un phénomène annuel (par exemple, 2017-18, 2019-20 et 2020-21), qui représentent une charge importante pour les institutions en raison des ressources nécessaires pour les traiter en temps voulu. La prolifération des documents numériques - brouillons et versions multiples d’un même document, par exemple - peut contribuer à la complexité des demandes. Les technologies produisant des supports audiovisuels ont également proliféré ces dernières années.

Les institutions devront toujours collaborer avec les demandeurs pour gérer les demandes complexes, mais les outils à leur disposition peuvent aussi jouer un rôle. Les meilleures pratiques peuvent être intégrées dans le portail AIPRP en ligne du gouvernement, ce qui aidera les demandeurs à être plus précis et les institutions à mieux interpréter leurs demandes. Des champs facultatifs à remplir dans le formulaire de demande, par exemple, pourraient produire des résultats plus cohérents. La prise de décision automatisée peut également faciliter la recherche, l’extraction et l’examen des documents. Les frais de traitement des demandes aient également été discutés dans les soumissions et au cours des activités d’engagement. Cependant, il n’y a pas eu de consensus sur une approche visant à utiliser les frais comme moyen de réduire le volume ou la portée des demandes.

Déclassification

Les agents gouvernementaux attribuent une cote de sécurité aux documents gouvernementaux en fonction des risques associés à la divulgation du document. Ces catégories vont des risques pour la vie privée et la dignité personnelle d’un individu, à ceux liés aux intérêts nationaux et à la sécurité du Canada. Les catégories de sécurité sont fondées sur les risques qui existent au moment où elles ont été appliquées et dictent la façon dont les fonctionnaires du gouvernement traitent et conservent les informations. À ce titre, la conservation de documents classifiés à long-terme peut entraîner des charges financières, techniques et physiques permanentes. La déclassification consiste à réévaluer les risques qui existaient lorsqu’un document a premièrement été créé, tout en tenant compte du passage du temps et de son effet sur la réduction ou la suppression de ces risques. Ce processus peut ou non entraîner un déclassement de la catégorie de sécurité, mais c’est souvent le cas.

La Directive sur la gestion de la sécurité du SCT exige que les ministères et les organisations définissent et documentent les exigences visant à assurer la protection de l’information ministérielle tout au long de son cycle de vie, en fonction des exigences de sécurité et des menaces identifiées (annexe B.2.2.1.3). Il s’agit notamment d’attribuer la période la plus courte possible pour la protection des informations, tout en veillant à ce que la cote de sécurité continue de refléter les incidences potentielles d’une compromission et en tenant compte des considérations de confidentialité, juridiques ou autres (annexe E.2.2.2.2). Cependant, la Directive ne prescrit pas de recommandation ou d’obligation de déclassement, indiquant seulement que la cote de sécurité appliquée aux documents peut être déclassée « lorsque le préjudice attendu est réduit ». Cela laisse la décision à la discrétion des administrateurs généraux concernant l’application de la politique au sein de leurs institutions respectives.

Actuellement, parmi les ministères et les agences, la déclassification n’est pas effectuée régulièrement. Par conséquent, les documents sont classés indéfiniment au niveau de sécurité qui leur a été attribué au moment de leur création. Dans quelques institutions, le seul élément déclencheur pratique de l’examen de ces documents en vue de leur diffusion publique est une demande d’accès à l’information. Le fait d’avoir un grand volume de renseignements historiquement classifiés entraîne de longs retards dans le traitement des demandes d’accès à l’information et peut représenter une charge importante pour le régime d’accès à l’information. Ils doivent ensuite se tourner vers des experts en la matière internes et, assez souvent, vers des experts en la matière d’autres institutions pour effectuer les évaluations de risque appropriées avant la divulgation. Ces deux étapes ralentissent les réponses de l’AI en raison du temps considérable consacré à la consultation, à la recherche et à l’examen, ainsi que de l’expertise spécialisée en la matière requise pour traiter ce type d’information.

Ces problèmes sont particulièrement aigus dans le cas des documents des institutions canadiennes de sécurité nationale et de renseignement, en raison de l’utilisation courante des catégories de sécurité « Secret, » « Très secret » et « Renseignement spécial, » qui sont associées à un préjudice potentiel pour l’intérêt national en cas de divulgation sans autorisation. Le Canada est le seul pays des Cinq Yeux (y compris les États-Unis, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et l’Australie) qui n’a pas d’approche systématique de la déclassification, gérée en fonction des risques, permettant de procéder à des examens, à des déclassements ou à des déclassifications planifiés de documents. BAC est le dépositaire de millions de pages de documents historiques qui restent classifiés indéfiniment sans qu’il existe un moyen d’examiner et de déclasser ou de déclassifier de manière proactive les documents qui ne sont plus sensibles. Le défi est aggravé par l’âge des documents. De plus, la non-disponibilité de PME possédant à la fois des documents historiques et une expertise en la matière constitue une lacune importante dans les secteurs d’accès à l’information de tous les ministères, ce qui limite la capacité d’examiner et de traiter les documents classifiés au sein du gouvernement du Canada. Pour faciliter le processus de déclassification, certains programmes nationaux ont recours à une approche de marquage prospectif, qui consiste à étiqueter les documents avec une date de révision prévue ou attendue. Cette approche peut créer une base pour un examen systématique, tout en réduisant le risque d’ajouter des ensembles de documents qui devront être examinés à l’avenir.

En reconnaissance de ces défis, Sécurité publique Canada a conclu un projet pilote en collaboration avec BAC, le Bureau du Conseil privé et la communauté de sécurité nationale et renseignements pour déclassifier les documents historiques du Comité mixte des renseignements. Les résultats du projet pilote étaient destinés à tester un cadre spécifique aux sécurité nationale et renseignements pour la déclassification et le déclassement. Le projet pilote est une première étape importante pour déterminer comment un examen à grande échelle des documents historiques classifiés pourrait être entrepris, et la manière et la mesure dans laquelle la déclassification peut être effectuée de manière significative.

Le 26 avril 2022, le Commissariat a publié deux rapports, une enquête systémique concernant les retards dans les réponses de Bibliothèque et Archives Canada aux demandes d’accès et un rapport spécial présenté au Parlement qui soulignait cette question ainsi que la nécessité d’un programme de déclassification. Le rapport spécial a souligné qu’une déclassification plus rigoureuse pourrait jouer un rôle important dans la réduction de la charge de travail de BAC en matière d’accès à l’information, en permettant une divulgation plus proactive de l’historique des institutions de la sécurité nationale et renseignements du Canada. La Commissaire à l’information a également noté que le fardeau de consultation de BAC et des institutions de la sécurité nationale et renseignements serait allégé, puisque BAC n’aurait pas besoin de consulter la communauté de la sécurité nationale et renseignements aussi fréquemment sur les renseignements qui pourraient être divulgués s’ils étaient déclassifiés ou déclassés de façon proactive. Le rapport spécial s’appuie sur un thème qui se développe depuis plusieurs années au Commissariat à l’information en rapport avec la déclassification.

Obligation de documenter les décisions

Bien qu’il existe de nombreuses exigences relatives à la création et à la conservation de certains types de documents au sein du gouvernement du Canada, les intervenants en matière d’accès à l’information préconisent depuis longtemps une « obligation de documenter » globale, révisable et exécutoire, sans laquelle l’enregistrement cohérent et complet des décisions ne peut être assuré. Ces types de documents liés aux décisions sont souvent recherchés par le biais de demandes d’accès à l’information.

Le gouvernement du Canada s’appuie sur la Politique et la Directive sur les services et le numérique pour définir les exigences d’une tenue de documents appropriée, et est également appuyé par la Ligne directrice sur les services et le numérique et la Directive sur la gestion de la sécurité. Ces instruments fournissent des conseils, des considérations de sécurité et les meilleures pratiques pour leur mise en œuvre afin d’enregistrer les décisions et les activités ayant une valeur opérationnelle. La Directive sur les services et le numérique, par exemple, est soumise au Cadre stratégique sur la gestion de la conformité du Conseil du Trésor, mais aucune information n’est recueillie sur la conformité. Il n’y a pas d’obligation claire pour les institutions de vérifier et de rendre compte de leurs responsabilités en matière de tenue de documents, ni de mécanisme en place pour mesurer l’efficacité des rapports. Par conséquent, il n’y a pas de conséquences en cas de non-conformité et aucune information sur les questions ou les problèmes rencontrés par les institutions pour remplir leurs obligations. De plus, les instruments ne s’appliquent qu’à 78 des quelque 265 institutions assujetties à la LAI, ce qui représente une importante lacune dans la couverture de la politique, même si ces 78 institutions reçoivent la plupart des demandes d’accès à l’information.

La plupart des pays (anglais seulement) comparables au Canada ont une obligation de documenter prévue par la loi, tout comme certaines provinces (anglais seulement) canadiennes. Cette obligation est parfois formulée dans la législation nationale sur l’accès à l’information; à l’échelle internationale, on la trouve plus souvent dans les lois traitant explicitement des documents officiels ou des archives. La Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada (LBAC) est semblable à d’autres lois relatives aux documents officiels. Elle définit les exigences de BAC en matière de préservation du patrimoine documentaire du Canada et pour aider les institutions fédérales à gérer leur information. La LAI confère un droit d’accès aux documents, tout en habilitant la Présidente du conseil de trésor à faire examiner la manière dont les renseignements sous le contrôle des institutions sont conservés à l’appui de ce droit. Cependant, ni la LAI ni la LBAC n’ont d’obligation légale de créer des documents.

La LAI prévoit des mécanismes de conformité par l’entremise des pouvoirs d’enquête et de rapport de la Commissaire à l’information, ainsi que la possibilité d’un examen par un tribunal fédéral. Si une obligation de documenter était envisagée pour la LAI ou la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada, une quantité importante de travail serait nécessaire pour déterminer la portée et l’application d’une obligation de documenter, conformément aux autres obligations législatives de créer et de conserver des documents spécifiques (p. ex., le registre d’immatriculation des bâtiments dans la Loi sur la marine marchande du Canada), et en vue de développer également des autorités de conformité.

Améliorer le gouvernement ouvert

Améliorer les publications proactives

L’adoption du projet de loi C-58 en 2019 a introduit une exigence en vertu de la partie 2 de la LAI de publier de manière proactive des types spécifiques d’informations gouvernementales tirées de sujets qui ont été systématiquement représentés dans des demandes d’AI. Certaines des exigences de publication proactive s’appliquent à toutes les institutions actuellement couvertes par la partie 1 de la LAI. La partie 2 prévoit des exigences spécifiques de publication proactive pour les cabinets du Premier ministre et des autres ministres, les sénateurs, les membres de la Chambre des communes et les institutions administratives qui appuient le Parlement et les tribunaux. Les types de publication, chacun avec des délais de publication définis, incluent entre autres :

• les lettres de mandat des ministres ;
• certains documents d’information, et titres et numéros de références de notes ;
• les frais de voyage et d’accueil ;
• les subventions et les contributions dépassant un montant déterminé ;
• les contrats dépassant un montant déterminé. 

L’objectif de la partie 2 de la LAI est de publier de façon proactive l’information qui présente un intérêt pour le public sans qu’il soit nécessaire de la demander en vertu de la partie 1. L’évaluation récente de la publication proactive menée au sein du SCT recommande de faire participer les utilisateurs afin d’avoir un aperçu de la pertinence des publications proactives pour les utilisateurs, ce qui à son tour s’aligne sur la section 4.3.2.9 de la Politique sur les services et le numérique, qui exige que les besoins des utilisateurs soient un facteur déterminant dans le choix des divulgations proactives à publier par l’entremise du Portail du gouvernement ouvert.

Tout au long du processus de mobilisation toutefois, nous avons pu mieux comprendre les types de documents susceptibles d’intéresser le public. Une suggestion qui a été appuyée par certaines institutions fédérales, des fonctionnaires et le public a été d’élargir la partie 2 de la LAI pour y inclure les documents fréquemment demandés. La mise à jour de 2022 de la section 4.1.44 de la Directive sur les demandes d’accès à l’information va dans le sens de cette suggestion : elle exige que les institutions examinent régulièrement les demandes reçues en vertu de la partie 1 de la LAI en vue de rendre les informations fréquemment demandées disponibles par d’autres moyens. Cette approche reflète la politique de la Freedom of Information Act 1982 (anglais seulement) de l’Australie qui oblige les institutions à publier les informations auxquelles elles donnent systématiquement accès en réponse à des demandes. Comme on le voit avec les défenseurs des données ouvertes, les autres domaines d’intérêt public comprennent la recherche gouvernementale, les données réglementaires, les enquêtes et les évaluations (p. ex., les impacts environnementaux), et d’autres renseignements sur la santé et la sécurité publiques. En général, les participants à l’examen de l’AI étaient favorables à une approche beaucoup plus large, ouverte par défaut, de la divulgation de l’information gouvernementale.

Au-delà du contenu des publications proactives, les commentaires reçus au cours de l’examen de l’AI ont fait état de deux autres domaines à améliorer : les rapports et la surveillance indépendante de la Partie 2. À l’heure actuelle, il n’y a pas de rapports sur la partie 2 de la LAI, ce qui ne permet pas de savoir si les institutions et les entités fédérales remplissent leurs obligations et quelles ressources sont nécessaires pour que les institutions puissent assumer leurs responsabilités en vertu de la partie 2. L’article 94 de la LAI exige que les institutions fassent rapport sur leur application de la LAI, y compris la partie 2 de la LAI. Cependant, bien que la présidente du Conseil du Trésor ait le pouvoir légal, en vertu de l’alinéa 70(1)d), de faire compiler des statistiques sur la conformité à la partie 1 de la LAI, le même pouvoir n’existe pas pour la partie 2. Le SCT élabore actuellement un cadre stratégique pour la partie 2 de la LAI, à la suite d’une recommandation formulée par le Bureau de la vérification interne et de l’évaluation. Les avantages d’un rapport plus complet et structuré sur la partie 2 pourraient aider à développer un meilleur suivi de l’utilité de la partie 2, en plus d’améliorer les processus opérationnels.

Le public a également noté qu’il n’y a pas de surveillance indépendante directe de la partie 2 de la LAI par la Commissaire à l’information, un pouvoir demandé par la Commissaire. À l’heure actuelle, la surveillance est possible grâce à la capacité de faire une demande en vertu de la partie 1 de la LAI pour les documents contenant l’information publiée de façon proactive et de se plaindre de la réponse à une telle demande. Ce processus ajoute des étapes et des coûts administratifs supplémentaires tant pour les demandeurs que pour les institutions, qui doivent respectivement soumettre et traiter la demande.

Droit d’acces et exceptions au droit d’acces

L’objectif de la LAI est de renforcer la responsabilité et la transparence des institutions fédérales en donnant accès aux documents gouvernementaux. Les institutions doivent donc respecter le principe selon lequel l’information doit être accessible au public, les exceptions nécessaires à ce droit étant limitées et spécifiques. Il convient toutefois de noter que ce droit d’accès est limité aux citoyens canadiens, aux résidents permanents, ainsi qu’aux personnes physiques et morales présentes au Canada.

Les sections suivantes du présent rapport traitent de divers aspects du droit d’accès, y compris les exceptions au droit d’accès, qui visent à protéger certaines informations contre la divulgation. Ces sections examinent également les informations que les institutions publient pour soutenir les requérants, qui peut faire une demande et, lorsque des exceptions sont appliquées, les délais dans lesquels ces exceptions peuvent s’appliquer.

Accès universel

Le paragraphe 4(1) de la LAI définit qui a le droit d’accéder aux documents du gouvernement du Canada. Ce droit est actuellement limité aux citoyens canadiens et aux résidents permanents. Le gouverneur en conseil a étendu l’accès à toutes les personnes physique et morales présentes au Canada, par décret émis en vertu du paragraphe 4(2) de la LAI.

Malgré cette extension, de nombreuses personnes qui ont des affaires légitimes avec le gouvernement du Canada ne peuvent pas demander directement des documents aux institutions du gouvernement fédéral. Le Canada est une destination importante pour les voyageurs et les migrants non-résidents et non canadiens, au sujet desquels des décisions sont prises chaque jour. À la suite de la pandémie de la COVID‑19, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) s’est engagé à apporter des améliorations dans divers domaines, notamment dans ses normes relatives aux services et de transparence pour les migrants, qui utilisent fréquemment l’AI pour accéder à leurs dossiers. Les décisions prises par le gouvernement du Canada ont également des incidences au niveau mondial dans divers secteurs, tant humanitaires qu’économiques. Ces parties doivent s’en remettre à des intermédiaires locaux pour les aider à répondre à leurs besoins (p. ex., des avocats spécialisés en droit de l’immigration), ce qui ajoute des coûts substantiels pour le demandeur individuel et réduit l’obligation de rendre compte de la conduite des institutions fédérales à ceux qui sont servis par ces institutions.

Le Canada a déjà décidé que l’accès universel est essentiel lorsqu’il s’agit de renseignements personnels demandés par l’entremise de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le Décret d’extension n° 3 a étendu le droit d’accès aux renseignements personnels à toutes les personnes se trouvant à l’extérieur du Canada. L’adoption d’un droit d’accès universel au niveau fédéral permettrait au gouvernement du Canada de s’harmoniser avec le reste du Canada, puisque chaque loi provinciale et territoriale sur l’AI offre un accès universel. En outre, en comparaison avec le reste du monde, 76 pays (anglais seulement) ont intégré l’accès universel dans leurs lois respectives sur l’AI. Parmi les partenaires internationaux les plus proches du Canada, seule la Nouvelle-Zélande restreint l’accès de manière similaire.

L’intérêt public et la LAI

Une disposition de primauté de l’intérêt public existe dans de nombreuses juridictions, dans le but d’encourager et de permettre aux institutions de divulguer des informations considérées par le responsable d’une institution comme étant d’intérêt public, même si ces informations seraient normalement exemptées de divulgation. Cela pousse la divulgation de l’information au-delà des intérêts des demandeurs individuels, favorisant ainsi les objectifs plus larges d’un gouvernement ouvert et de la responsabilité générale.

Bien que la LAI du Canada ne comporte pas de disposition générale de primauté de l’intérêt public, la LAI comporte deux dispositions qui traitent de l’intérêt public :

• L’alinéa 19(2)c) permet la divulgation de renseignements personnels conformément au sous-alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, lorsque l’intérêt public de la divulgation l’emporte clairement sur toute atteinte à la vie privée.
• Le paragraphe 20(6) permet la divulgation de renseignements de tiers, lorsqu’il existe un intérêt public lié uniquementà la santé publique, à la sécurité publique ou à la protection de l’environnement, ou si l’intérêt de la divulgation l’emporte clairement sur toute perte ou tout gain financier pour le tiers, ou sur tout préjudice à sa sécurité, à sa compétitivité ou à ses négociations.

Chacune de ces dispositions s’applique à certaines exceptions obligatoires alors que plusieurs autres exceptions ne comportent pas de disposition relative à l’intérêt public. Il s’agit notamment de l’article 13 (renseignements provenant d’autres gouvernements) et de l’alinéa 16(1)a), qui couvre les documents des organismes d’enquête (p. ex., la Gendarmerie royale du Canada). D’autres exceptions à la divulgation sont discrétionnaires, ce qui signifie que le responsable de l’institution peut décider de divulguer l’information même si elle pourrait normalement être exemptée de divulgation. Lorsqu’il exerce son pouvoir discrétionnaire, le responsable de l’institution doit prendre en compte tous les facteurs pertinents pour et contre la divulgation. Bien que ce facteur puisse inclure l’intérêt public, il n’y a pas d’exigence explicite de peser l’intérêt public. S’il y a une plainte, le Commissaire à l’information peut soulever l’intérêt public comme facteur. Pour leur part, les cours fédérales ont évité de soulever des facteurs spécifiques de discrétion pour la considération du responsable de l’institution, au-delà des généralités.

Les juridictions internationales varient en termes de législation sur l’intérêt public. Certaines, comme l’Irlande et le Royaume-Uni, utilisent un modèle dans lequel des dispositions de primauté de l’intérêt public s’appliquent à certaines, mais pas à toutes les exceptions. Cependant, d’autres juridictions, dont l’Inde et certaines provinces canadiennes, comme l’Alberta et la Colombie-Britannique, ont une primauté de l’intérêt public qui s’applique à toutes les exceptions. De plus, dans l’affaire Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, la Cour suprême du Canada a statué sur un critère de primauté de l’intérêt public intégré dans les exceptions discrétionnaires de la législation ontarienne sur l’accès à l’information. La Cour a conclu que l’exercice du pouvoir discrétionnaire doit tenir compte de l’intérêt public à l’égard de la transparence du gouvernement, du débat public et du bon fonctionnement des institutions de l’État, même si dans certains cas, il peut avoir une application limitée. Au cours du processus de mobilisation de l’examen de l’AI, la primauté de l’intérêt public a été identifiée comme un domaine dans lequel des améliorations devraient être apportées.

Examiner le régime des exceptions

Les exceptions prévues par la LAI sont l’une des deux exceptions au droit d’accès ; l’autre exception est appelée exclusion et sera abordée plus bas. Les exceptions sont un pilier de tout régime d’accès à l’information, tant au niveau international que national, et elles couvrent souvent des sujets similaires, comme la défense d’une nation contre des activités hostiles, la sauvegarde de l’intégrité des processus judiciaires ou la protection de la sécurité ou de la vie privée des personnes, entre autres. Les exceptions sont considérées comme des protections importantes, tant dans l’intérêt public que dans l’intérêt national. Au Canada les exceptions en vertu de la LAI sont toujours une combinaison de chacune des catégories suivantes :

• soit fondée sur la catégorie ou sur le préjudice, la première exigeant que l’information soit d’un type défini, et la seconde exigeant qu’un préjudice ou un dommage se produise si l’information devait être divulguée;
• soit obligatoire ou discrétionnaire, la première exigeant que l’information ne soit pas divulguée, et la seconde exigeant une évaluation des facteurs pour et contre la divulgation avant que l’exemption ne soit appliquée.

Une exception peut donc être une exception fondée sur une catégorie et être obligatoire (p. ex., renseignements personnels) ou être discrétionnaire (p. ex., conseils à un ministre). De même, une exception fondée sur le préjudice peut être obligatoire (p. ex., préjudice à la position concurrentielle d’un tiers) ou discrétionnaire (p. ex., préjudice au déroulement d’une enquête).

La complexité du régime d’exception de la LAI peut prendre des années à apprendre et à appliquer correctement pour les professionnels de l’AIPRP. Il est encore plus difficile à comprendre pour les membres du public. Les intervenants publics critiquent depuis longtemps l’ampleur du régime d’exception du Canada, faisant valoir le plus souvent qu’il y a de nombreuses dispositions fondées sur des catégories qui n’exigent pas que les institutions démontrent un préjudice en matière de divulgation. L’approche du Canada en matière d’exceptions n’a pas été mise à jour depuis la création de la LAI en 1983 ; depuis, la LAI n’a fait qu’ajouter de nouvelles catégories et sous-catégories d’exceptions.

Il existe plusieurs façons d’aborder les exceptions, tant au Canada qu’à l’étranger. Certains régimes utilisent une approche similaire à celle du Canada, mais ils ont mieux défini les cas où ces exceptions ne s’appliquent pas. Cela peut être fait dans la législation, comme dans la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée de l’Ontario, qui énumère les circonstances dans lesquelles les exceptions ne peuvent être appliquées. Cela peut également se faire par l’entremise de politiques et de directives, ou d’un avis de mise en œuvre en vertu de l’article 70(1)c) de la LAI, dans lequel des cas précis de non-application pourraient être exprimés. Ces approches sont peut-être pratiques, mais elles ne résolvent pas nécessairement le problème de la complexité. Elles peuvent même l’aggraver, en exigeant de multiples lectures et considérations parallèles.

Plus récemment, les lois sur l’accès à l’information révisées ou élaborées ont ramené les exceptions à des catégories simples, fondées sur le préjudice. Cette approche décrit toutes les formes d’exceptions valides en termes généraux tout en les liant explicitement à la probabilité de préjudice que la divulgation pourrait causer. Le régime canadien comporte de nombreux cas où le préjudice doit être pris en compte, mais beaucoup plus où il ne l’est pas. L’exception d’informations basée sur des catégories ou des types de documents suppose un préjudice dans chaque cas. Les intervenants ont fait valoir que l’adoption d’exceptions suffisamment générales, fondées sur les préjudices, encouragerait une plus grande divulgation de l’information lorsqu’il n’y a aucun préjudice à le faire.

Le SCT est en train d’élaborer un guide en langage clair, qui vise à améliorer la compréhension de la LAI, y compris des exceptions. Une meilleure connaissance et une meilleure compréhension de la raison d’être des exceptions, tout en favorisant une utilisation plus cohérente des exceptions dans l’ensemble du gouvernement.

Exclusions

Le deuxième type d’exception au droit d’accès s’appelle une exclusion. Contrairement aux renseignements exemptés, si les renseignements font l’objet d’une exclusion, ils ne peuvent être divulgués en vertu de la LAI. Comme les documents exclus ne sont pas assujettis à la LAI, ils ne sont pas non plus soumis au même type de surveillance que les renseignements exemptés.

Les participants au processus de mobilisation ont indiqué qu’ils ne comprenaient pas l’objectif des exclusions et souhaitaient qu’elles soient supprimées ou converties en exceptions. De plus, les intervenants ont observé que les dispositions sont parfois appliquées différemment ou pas du tout. Les intervenants publics et la Commissaire à l’information ont particulièrement pointé du doigt l’exclusion essentiellement absolue des documents confidentiels du Cabinet, qu’ils estiment trop large. Par exemple, de nombreux intervenants, y compris des institutions fédérales, ont noté que l’alinéa 69(1)g) est extrêmement large. Ils ont observé que presque tout ce qui est présenté à un ministre peut être identifié comme étant « lié » à un document confidentiel du Cabinet, puisqu’un ministre peut en discuter avec ses collègues.

La Commissaire à l’information a aussi suggéré que toutes les exclusions soient révisables afin de garantir la diligence raisonnable et la responsabilité au sein du processus. La Cour fédérale a statué, par exemple, que la Commissaire à l’information peut vérifier si l’exclusion de la Société Radio-Canada a été correctement appliquée. Cette exclusion couvre tous les renseignements de la Société Radio-Canada liés à ses activités journalistiques, créatives ou de programmation, à l’exception des renseignements relatifs à l’administration générale. Cela n’a pas été étendu à toutes les exclusions, ce qui a provoqué des plaintes des intervenants concernant une application incohérente. Par exemple, si un demandeur se plaint de l’application de l’exclusion des documents confidentiels du Cabinet, le processus d’examen consiste, pour la Commissaire à l’information, à demander au coordonnateur de l’AIPRP, après consultation auprès des services juridiques ministériels, de confirmer que les exclusions des documents confidentiels du Cabinet sont correctement appliquées.

À l’échelle internationale, la plupart des Cabinets ou des organismes fonctionnellement similaires sont à la fois soumis à leur législation nationale en matière d’accès à l’information et peuvent faire l’objet d’un examen indépendant. Dans de rares cas, comme au Royaume-Uni, l’examen indépendant du privilège parlementaire, qui, au Royaume-Uni, englobe les discussions du Cabinet, peut faire l’objet d’un veto ministériel. Au Royaume-Uni, ce veto a fait l’objet d’un examen minutieux depuis 2010. Au Canada, les documents confidentiels du Cabinet sont ancrés à travers la législation fédérale, ce qui signifie que tout examen de leur application va nécessairement bien au-delà de la LAI.

Disposition de temporisation pour les exceptions et les exclusions

Une « disposition de temporisation » est une disposition de la législation qui sert de date d’expiration pour le moment où une question juridique cesse de s’appliquer. Dans la LAI, quelques exceptions et exclusions sont annulées en raison du passage du temps. Il s’agit notamment de :

• L’alinéa 16(1)a) prévoit 20 ans pour les renseignements obtenus ou préparés par certains organismes d’enquête (p. ex., la Gendarmerie royale du Canada) au cours d’enquêtes licites portant sur des infractions à la loi ou des menaces à la sécurité du Canada.
• Le paragraphe 21(1) prévoit 20 ans pour les renseignements qui (a) portent sur des avis ou des recommandations, b) contiennent un compte rendu de consultations ou de délibérations, c) contiennent des positions ou des projets préparés en vue de négociations, ou d) comportent des projets relatifs à la gestion du personnel ou à l’administration d’une institution qui n’ont pas encore été mis en œuvre.
• Le paragraphe 22.1(1) prévoit 15 ans pour l’établissement de rapports préliminaires ou les documents de travail de vérifications internes.
• L’alinéa 69(3)a) prévoit 20 ans pour les documents confidentiels du Conseil privé du Roi (c’est-à-dire les documents confidentiels du Cabinet).
• Le sous-alinéa 69(3)b)(ii) prévoit quatre ans à partir de la date où une décision a été prise, lorsque les décisions n’ont pas été rendues publiques, pour les documents de travail destinés à présenter des explications de base aux décisions du Cabinet.

On suppose généralement que le passage du temps réduit la sensibilité des renseignements protégés, particulièrement dans les cas où des décisions ont été prises ou des événements ont pris fin. De longues clauses de temporisation peuvent ajouter au fardeau opérationnel des bureaux de l’AIPRP, car les exceptions au droit d’accès doivent être prises en considération au moins pour la durée de la clause de temporisation.

Néanmoins, tout au long du processus de mobilisation de l’examen de la LAI, il y a eu un large consensus sur le fait que les clauses d’extinction de 20 ans pour les exceptions et les exclusions sont trop longues. Dans certains cas, les clauses d’extinction sont plus longues que la période de conservation de l’information elle-même.

Au niveau international, il existe des variations importantes en ce qui concerne le temps qui doit s’écouler avant que les informations puissent être divulguées en toute sécurité par défaut, ainsi que dans le traitement des différentes catégories d’informations. Par exemple, dans le contexte nord-américain, le Mexique fixe un délai de cinq ans pour certains types de documents, tandis que les États-Unis prévoient jusqu’à 25 ans pour leurs documents relatifs à la sécurité nationale. Dans ce dernier cas, la clause de caducité de 25 ans pour les dossiers de sécurité nationale est également liée directement au programme de déclassification des États-Unis.

Contrôle de l’information et des données

Depuis de nombreuses années, les groupes autochtones et les organes directeurs autochtones affirment que la manière dont l’information est gérée à l’avenir jouera un rôle-clé dans l’autodétermination des Autochtones et leur reconnaissance en tant que nations. Ce point de vue a été avancé par l’Assemblée des Premières Nations, l’Association des femmes autochtones du Canada, le Congrès des peuples autochtones, les directeurs nationaux de recherche sur les revendications et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique et la Première Nation Tsawwassen avant l’adoption du projet de loi C-58, et il demeure une priorité dans le cadre de l’examen de la LAI. Des organisations telles le Centre de gouvernance de l’information des Premières nations, qui avaient été financées en 2018 afin d’élaborer un cadre devant servir à la souveraineté de l’information et des données autochtones (anglais seulement), ont déterminé que l’autodétermination ne peut être atteinte sans que les Premières nations soient en mesure d’exercer un contrôle sur leurs propres données. L’Inuit Tapiriit Kanatami est également en train de mettre en place une vaste stratégie d’accès, de propriété et de diffusion des informations et des données (anglais seulement).

De nombreux types de revendications autochtones reposent sur des informations qui doivent régulièrement être obtenues par le biais de demandes d’accès à l’information, souvent dans les limites des délais des processus juridiques ou gouvernementaux. Les processus alternatifs d’acquisition de documents ont des contraintes similaires selon les chercheurs autochtones. Les chercheurs sur les revendications des Premières nations, par exemple, signalent que les dates clés des processus de revendication sont manquées en raison des retards, et que les fonds de recherche limités dans le temps s’épuisent, ce qui peut imposer des difficultés financières importantes aux chercheurs et aux organisations qu’ils soutiennent. Les directeurs nationaux de la recherche sur les revendications et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique déclarent que cette situation n’est pas conforme à la Déclaration des NU, qu’ils interprètent comme garantissant l’accès à la réparation des griefs historiques. Les directeurs nationaux de recherche ont formulé des recommandations spécifiques, notant que celles-ci « dépendent du fait que le Canada maintienne l’honneur de la Couronne et agisse dans le cadre de son mandat de réconciliation en reconnaissant son conflit d’intérêt dans le contrôle des informations détenues par les institutions fédérales dont les Premières Nations ont besoin pour poursuivre leurs revendications historiques contre la Couronne, et en prenant des mesures immédiates pour l’éliminer » (trad. de l’anglais). Le Centre de gouvernance de l’information des Premières nations et d’autres organismes et gouvernements autochtones comme la Fédération Métisse du Manitoba se sont fait l’écho de ce point de vue, en notant qu’il existe un conflit d’intérêts pour le gouvernement du Canada dans la gestion des efforts des autochtones pour accéder à ces documents.

Ce conflit s’affirme dans plusieurs domaines, tant en termes de propriété, d’accès et de contrôle de l’information, que de responsabilités concurrentes des responsables des institutions. Premièrement, les peuples autochtones affirment que les documents dont ils ont besoin devraient leur appartenir et être sous leur contrôle, mais qu’ils sont en fait sous le contrôle de la Couronne. Deuxièmement, le même responsable d’institution, dont le pouvoir discrétionnaire détermine s’il convient de divulguer des informations aux peuples autochtones à l’appui de leurs revendications, est également chargé d’appuyer la position de la Couronne en réponse à ces revendications.

Les organisations autochtones participant à cet examen reconnaissent que si le transfert des données et des informations autochtones vers un lieu mieux contrôlé par les intérêts autochtones est l’objectif visé, il ne peut être atteint qu’en y consacrant beaucoup de temps et de ressources. Leurs contributions comprenaient une variété d’approches, incluant une solution provisoire consistant à transférer le pouvoir de décision aux peuples autochtones relatif aux documents dont ils ont besoin pour leurs revendications, tout en maintenant la garde actuelle du gouvernement du Canada. Elles pourraient également favoriser les approches fondées sur les distinctions en matière de gestion de l’information entre les Premières nations, les Inuits et les Métis.

Les organisations autochtones reconnaissent également que le régime d’accès à l’information est une composante du cadre plus large de gestion de l’information du gouvernement du Canada. Il existe des possibilités de faire progresser la propriété, le contrôle et l’accès à l’information et aux données autochtones au-delà de la LAI.

Services adaptés à la culture

Pour atteindre les objectifs de la LAI pour les requérants autochtones, il faut comprendre que le gouvernement du Canada reconnaît les Premières nations, les Inuits et les Métis en tant que peuples autochtones du Canada, qui sont constitués en collectivités distinctes ayant des droits et leur propre histoire, y compris avec la Couronne. Il faut également comprendre qu’une approche fondée sur la particularité des collectivités est nécessaire pour s’assurer que les droits, les intérêts et les circonstances uniques des Premières nations, des Inuits et des Métis sont reconnus, affirmés et mis en œuvre. Cependant, les personnes et les organisations autochtones qui ont participé à cette étude ont signalé un manque de compréhension dans leurs interactions avec les représentants du gouvernement. Les requérants autochtones ont exprimé une frustration considérable en recevant des réponses incorrectes ou des réponses qui s’appliquent à d’autres autochtones qu’eux-mêmes parce qu’ils avaient affaire à des personnes qui ne comprenaient pas quelles informations ils recherchaient ni pourquoi.

Au cours du processus d’engagement de la révision de l’accès à l’information, les utilisateurs autochtones du régime d’accès à l’information ont identifié des problèmes liés au processus de soumission d’une demande. De nombreux documents sous le contrôle des institutions fédérales concernant les questions autochtones ont été mal conservés, ce qui se traduit par des documents de mauvaise qualité, parfois illisibles, manquants ou difficiles à identifier, ce qui entraîne des lacunes dans les informations. Les informations ne sont pas toujours disponibles ou fournies sous forme de documents numériques lisibles et consultables par machine, ce qui rend leur utilisation difficile, voire impossible, à des fins de recherche ou d’analyse. Les utilisateurs autochtones font également état d’obstacles technologiques, ce qui peut rendre plus difficile la soumission de demandes par voie électronique, notamment dans les zones reculées dépourvues de service internet stable. En outre, les demandeurs peuvent rencontrer des difficultés à payer les frais de demande, qui nécessitent au minimum l’accès à des services bancaires, et souvent à des cartes de crédit.

Pour les requérants autochtones qui cherchent à obtenir des informations sur des proches éloignés, disparus ou décédés, il peut être particulièrement difficile de faire face à la bureaucratie. Les processus informels ont parfois permis aux demandeurs autochtones d’avoir accès à l’information d’une manière qui facilite le contact personnel et permet la résolution de problèmes et la discussion en collaboration entre les demandeurs et les professionnels de l’AIPRP. En même temps, les requérants autochtones rapportent que les demandes informelles peuvent aussi être une expérience de non-coopération et de longs délais, ce qui les pousse à s’en remettre aux demandes formelles d’AI qui ne répondent pas non plus à leurs besoins.

Pour faire avancer les efforts de réconciliation, il est nécessaire que les peuples autochtones et le gouvernement du Canada élaborent conjointement des pratiques afin de s’assurer que les peuples autochtones reçoivent des services culturellement appropriés et sans obstacles à l’accès. Selon la Fédération Métisse du Manitoba, « il est important que le personnel qui traite les demandes d’accès à l’information soit bien formé aux normes d’accès et qu’il ait l’expérience de la distinction entre les organisations, les groupes et les gouvernements Métis, Inuits et des Premières nations » (trad. de l’anglais). Une formation et une sensibilisation accrues dans les institutions fédérales peuvent contribuer à combler cette lacune.

Surveillance indépendante

Ce rapport présente trois thèmes en matière d’accès et de contrôle de l’information concernant les peuples autochtones : la définition de « gouvernement autochtone » dans la LAI, le contrôle autochtone des données et de l’information, et l’élaboration de services culturellement appropriés pour soutenir l’accès autochtone à l’information. Ces deux derniers thèmes comprennent le point de vue selon lequel un mécanisme de contrôle indépendant et spécifique aux autochtones est essentiel pour atteindre une plus grande équité pour les demandeurs autochtones et un plus grand contrôle sur les informations et les données. Le Centre de gouvernance de l’information des Premières Nations, les directeurs nationaux de la recherche sur les revendications et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique, parmi d’autres parties prenantes autochtones, recommandent un mécanisme qui permettra de s’assurer que le Canada n’est pas en conflit d’intérêts lorsqu’il résout les demandes qui lui sont adressées, comme indiqué dans une section précédente du présent rapport. Il a été recommandé que ce mécanisme aille au-delà de la LAI, et cette question a été soulevée de façon similaire lors de l’engagement sur l’initiative de modernisation de la Loi sur la protection des renseignements personnels menée par le ministère de la Justice. Par exemple, certaines organisations plaident depuis longtemps en faveur d’un processus de résolution des réclamations totalement indépendant, qui constituerait un élément important d’un vaste mécanisme de contrôle indépendant. La surveillance et la responsabilisation sont des éléments essentiels du cadre du Centre de gouvernance de l’information des Premières Nations (anglais seulement) sur la gouvernance de l’information et des données des Premières nations. Dans ce cadre, un mécanisme de surveillance serait chargé d’examiner les décisions des institutions lorsque des demandeurs des Premières Nations, ou le contrôle des données et des informations des Premières Nations sont en cause, et aurait la capacité de faire des recommandations sur la façon d’améliorer l’accès pour les utilisateurs des Premières Nations.

La Commissaire à l’information sert actuellement de mécanisme de surveillance des pratiques d’accès à l’information du gouvernement du Canada. En vertu du paragraphe 30(1) de la LAI, la Commissaire à l’information a l’obligation d’enquêter sur de nombreux problèmes dans le cadre du régime d’accès à l’information, y compris ceux que rencontrent couramment les requérants autochtones. Il s’agit notamment des cas où des requérants se voient refuser l’accès à des documents, sont confrontés à des retards administratifs ou à des prorogations de délai, reçoivent des réponses incomplètes, ainsi que de toute autre question liée à la demande ou à l’obtention de documents.

Un engagement plus approfondi avec les Premières nations, les Inuits et les Métis sera nécessaire, en collaboration avec la Commissaire à l’information en tant qu’agent indépendant du Parlement, pour proposer une façon à plus long terme d’aborder les questions de surveillance et de responsabilité.

Définition de « gouvernement autochtone » dans la LAI

L’article 13 de la LAI exige que le responsable d’une institution fédérale refuse de divulguer des renseignements obtenus à titre confidentiel des entités suivantes :

• le gouvernement d’un État étranger;
• les organisations internationales d’États (p. ex., l’Union européenne);
• les gouvernements provinciaux et municipaux et leurs institutions; et
• certains gouvernements « autochtones » spécifiquement nommés.

Les peuples autochtones ont souligné que l’expression « gouvernement aborigène », dans la version anglaise de la loi, est démodé et ne tient pas compte des gouvernements et des organes directeurs des Premières nations, des Inuits et des Métis. Beaucoup ont demandé que le mot « aborigène » soit remplacé par « autochtone ». Mais surtout, la définition ne mentionne que neuf gouvernements et conseils des Premières nations, ainsi que les conseils de bande tels que définis dans la Loi sur les Indiens. Beaucoup ont également demandé que le mot « aborigène » dans la version anglaise de la LAI soit remplacé par « indigène. »

Cette définition limitée signifie que les peuples autochtones n’ont pas la capacité de protéger de manière appropriée les informations de nature sociale, politique, culturelle, spirituelle, environnementale ou traditionnelle. À l’heure actuelle, les gouvernements autochtones et les autres organes directeurs sont parfois tenus de partager certaines informations avec le gouvernement du Canada afin de bénéficier de services pour leurs peuples. Les autres gouvernements contrôlent généralement leurs données et peuvent les partager avec l’assurance de la confidentialité, mais ce même sentiment de propriété, de contrôle et d’autorité ne s’étend pas actuellement à tous les gouvernements ou organes directeurs autochtones.

Toutefois, en l’absence d’une telle autorité, plusieurs gouvernements autochtones doivent plutôt se fier sur d’autres dispositions en matière de confidentialité, comme les dispositions à l’intention des tiers prévues à l’article 20 de la LAI. Les protections des tiers, cependant, sont destinées à protéger les informations commerciales ou autres renseignements exclusifs; ces dispositions ne couvrent pas l’ensemble des informations partagées avec ou par les gouvernements autochtones et autres organes directeurs.

Trois provinces (l’Ontario, la Colombie-Britannique et l’Alberta) et deux territoires (les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut) ont des définitions plus larges de leurs équivalents de « gouvernement autochtone » dans leur législation sur l’accès à l’information. Au niveau fédéral, depuis 2017, le Parlement a mis à jour ce langage dans de nombreuses lois, abandonnant le « gouvernement autochtone » pour adopter « organes directeurs autochtones ». Cela se retrouve, entre autres, dans la Loi sur les pêches, la Loi sur les langues autochtones et la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis. Le terme « organe directeur autochtone » est défini dans ces lois comme tout conseil ou autre entité autorisée qui agit au nom d’une collectivité, d’un groupe ou d’un peuple autochtone qui détient des droits reconnus et affirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. La Loi sur les pêches comprend, notamment une section sur les connaissances autochtones et exige que le gouvernement du Canada reçoive un consentement écrit pour divulguer ou rendre public toute connaissance autochtone partagée en toute confidentialité. L’adoption par le Canada de la Loi sur la Déclaration des NU exigera que les lois canadiennes soient compatibles avec les questions relatives aux droits des Autochtones.

L’accès à l’information à l’ère numérique

Cette section examine diverses innovations numériques, ou des opportunités pour de l’innovation supplémentaire dans un format concis sans tirer des conclusions de la même manière que les sections précédentes :

• La plateforme AIPRP en ligne
• Logiciels de traitement des demandes
• Désinformation et malinformation
• Intelligence artificielle et l’apprentissage automatique