Évaluation du Programme des aires protégées

Liste des tableaux

• Tableau 1 : Délai entre l’autorisation d’établissement et la désignation réglementaire
• Tableau 2 : Dépenses du programme des aires protégées
• Tableau 3 : Progrès par rapport aux objectifs de rendement
• Tableau 4 : Infractions enregistrées dans les aires protégées d’ECCC
• Tableau 5 : Délivrance de permis réglementaires et résultats
• Tableau 6 : Progrès vers l’achèvement des plans de gestion des aires protégées d’ECCC
• Tableau 7 : Amélioration de l’efficacité de la gestion des aires protégées.
• Tableau 8 : Résultats du METT sur l’adaptation aux changements climatiques
• Tableau 9 : Résultats du METT sur la participation des peuples autochtones à la gestion des aires protégées

Liste des acronymes

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

EGAP

Efficacité de la gestion des aires protégées

ERAI

Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits

LESC

Loi sur les espèces sauvages du Canada

METT

Outil de suivi de l’efficacité de la gestion

PAP

Programme des aires protégées

PCPH

Programme de conservation et protection des habitats

PG

Plan de gestion

PSCÉco

Programme de surveillance pour la conservation et l’écologie

RNF

Réserve nationale de faune

ROM

Refuge d’oiseaux migrateurs

1. Introduction

Le gouvernement du Canada a pris plusieurs engagements en faveur de la protection de la biodiversité par le biais de politiques, d’initiatives de financement et de lois. Ces efforts visent à préserver l’environnement naturel du Canada et les services écosystémiques qu’il fournit, à protéger les habitats fauniques et les corridors de connectivité pour les espèces, et à offrir des certitudes pour le développement des ressources naturelles. 

Le Programme de conservation et de protection des habitats (PCPH) d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) permet d’acquérir, de protéger, de connecter, d’améliorer et de remettre en état les habitats écosensibles, dont les milieux humides, afin de contribuer à la conservation et à la protection des oiseaux migrateurs, des espèces en péril et d’autres espèces sauvages. Il s’inscrit dans la responsabilité fondamentale d’ECCC de conserver la nature.

1.1. Contexte

Le PCPH est administré au niveau national et mis en œuvre au niveau régional. Il fournit des mécanismes permettant de mobiliser des organisations et des individus. Les partenaires du programme comprennent les gouvernements provinciaux et territoriaux; des propriétaires fonciers; des organisations environnementales non gouvernementales; des organisations autochtones nationales; des peuples, gouvernements et collectivités autochtones; ainsi que d’autres intervenants. Ce programme aide ECCC à remplir ses obligations en vertu de la Loi sur les espèces en péril, de la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, et de la Loi sur les espèces sauvages du Canada (LESC), ainsi que les engagements du mandat ministériel. De plus, le programme contribue aux indicateurs des résultats ministériels suivants liés à la conservation de la nature : la faune et les habitats du Canada sont préservés et protégés; les espèces en péril canadiennes sont rétablies; les peuples autochtones participent à la conservation.

Le PCPH comprend les 11 volets suivants :

• Le programme des aires protégées;
• Le Programme des dons écologiques;
• Le Fonds de la nature du Canada – Programme de conservation du patrimoine naturel;
• Le Fonds de la nature du Canada – Défi de l’objectif 1;
• Le Fonds de la nature du Canada – Programme de conservation par zone menée par les Autochtones;
• Le Fonds de la nature du Canada – Programme des gardiens autochtones;
• Le Fonds des solutions climatiques axées sur la nature – volet des partenariats avec les Autochtones;
• L’Initiative horizontale relative aux objectifs de conservation marine;
• La Participation d’ECCC à l’initiative En route;
• La Participation d’ECCC au Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et au Conseil nord-américain de conservation des terres humides (Canada);
• La Participation d’ECCC à la Convention relative aux zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar);

La présente évaluation a porté sur le volet du programme des aires protégées.

1.2. Aperçu du programme des aires protégées

Le mandat du programme des aires protégées (PAP) d’ECCC est d’identifier, de désigner et de gérer des aires protégées terrestres et marines pour favoriser la conservation de la faune et de la flore. En vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par la LESC et la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, le programme gère et surveille le réseau d’aires protégées d’ECCC, restaure les écosystèmes, favorise la recherche et les partenariats communautaires, et maintient l’infrastructure nécessaire à la fréquentation du public.

Les administrateurs du programme collaborent avec diverses organisations, en plus de promouvoir l’intégration des connaissances autochtones, des usages culturels et des valeurs liées aux aires protégées. La participation du public à la conservation des espèces sauvages est encouragée par des activités scientifiques et de surveillance, et par l’établissement d’un lien avec la nature grâce à l’observation des espèces sauvages, à la randonnée, au canotage, à la chasse et à la pêche, dans la mesure où ces activités ne compromettent pas les objectifs de conservation.

En date du 31 mars 2024, le réseau d’aires protégées d’ECCC comprenait 57 réserves nationales de faune (RNF) et 92 refuges d’oiseaux migrateurs (ROM), situés dans plusieurs éco zones du Canada. En 2022, le PAP gérait 11 996 105 hectares d’aires protégées de conservation, soit 1,2 % de la superficie des terres et des eaux douces du Canada, ce qui le classe au quatrième rang des réseaux d’aires protégées et de conservation au Canada, derrière Parcs Canada (3,6 %), le gouvernement du Québec (2,5 %) et le gouvernement de la Colombie-Britannique (1,4 %).

Comme indiqué dans le plan stratégique et vision à l’horizon 2030 du PAP, les opérations sont guidées par les trois objectifs stratégiques suivants :

• Protéger, gérer et surveiller les aires protégées existantes pour atteindre les objectifs de conservation des sites;
• Élargir le réseau d’aires protégées pour soutenir la conservation de l’habitat des oiseaux migrateurs, des espèces en péril et d’autres aires importantes pour la faune au Canada;
• Encourager les Canadiens à découvrir et à comprendre les valeurs et les avantages du réseau d’aires protégées.

Des informations supplémentaires sur les activités du PAP sont disponibles sur le site web des Aires protégées.

1.3. À propos de cette évaluation

L’évaluation du PCPH fait partie du Plan d’audit et d’évaluation d’ECCC 2022 à 2027. Elle entreprend une évaluation de la pertinence, de l’efficacité et de l’efficience du PAP pour la période de 2018-2019 à 2023-2024. L’examen a porté sur la conception, le rendement, l’efficience et les alternatives d’exécution du programme, ainsi que sur la mesure du rendement et la contribution à la réconciliation avec les peuples autochtones au Canada.

La conduite de l’évaluation a utilisé la méthodologie suivante :

• Examen des dossiers, y compris les plans de travail, les rapports et communications internes, les documents de recherche, les communiqués de presse, les documents d’information et les analyses documentaires (plus de 150 documents).
• Analyse des données administratives et d’enquête (plus de 30 000 points de données).
• Entretiens avec des administrateurs et des responsables du programme (13).
• Quatre études de cas portant respectivement sur la conservation des habitats dans le sud du Canada; la création et la gestion d’aires de conservation et protégées dans le nord du Canada; la valeur de la restauration des habitats pour la conservation de la biodiversité; et les effets des changements climatiques sur les écosystèmes, les valeurs de conservation et la gestion des aires protégées.
• Visites des RNF du Cap-Tourmente (Québec) et d’Alaksen (Colombie-Britannique), et du ROM George C. Reifel (Colombie-Britannique).

2. Autorités et ressources

Cette section présente les résultats de l’évaluation concernant les autorités et le financement dont dispose le programme pour atteindre ses objectifs et remplir le mandat du ministère.

2.1. Autorités de programme

ECCC met en œuvre le PAP en vertu des autorités conférées par les lois fédérales et les décrets du gouverneur en conseil, ainsi qu’en adhérant aux politiques et directives du gouvernement du Canada et aux processus ministériels.

2.1.1. Autorités d’acquisition des terres

L’établissement d’aires protégées est un processus complexe qui prend du temps, et la mise en place de RNF ne fait pas exception. Au cours de la période évaluée, trois nouvelles RNF ont été créées dont deux étaient l’aboutissement d’efforts sur plusieurs décennies, et une correspondait à la désignation d’une ROM existante à titre de RNF.

L’un des principaux défis pour les administrateurs du PAP est que la LESC ne donne pas le pouvoir d’acquérir des terres directement au ministre d’Environnement et Changement climatique. Le ministre doit demander au gouverneur en conseil l’autorisation de conclure des ententes concernant des intérêts fonciers ou d’engager des transactions foncières. Malgré les stratégies d’atténuation adoptées par les administrateurs du PAP (tels que le regroupement des demandes et une autorisation générale autorité d’acquisition de terres situées à proximité des RNF existantes), il a fallu en moyenne 333 jours (ou 11 mois) pour obtenir l’approbation du gouverneur en conseil pour les transactions foncières visant l’expansion des RNF, après la recommandation de l’acquisition par la haute direction du programme.

Bien que les récentes modifications apportées au processus d’acquisition des terres et aux instruments habilitants aient été considérées comme des améliorations, les autorités actuelles restent restreintes et ne permettent pas une exécution efficiente du mandat. En outre, il convient de souligner que le gouverneur en conseil n’a refusé aucune demande d’autorisation d’acquisition de terres ou d’intérêt foncier à des fins de conservation en vertu de la LESC au cours de la période évaluée ni depuis au moins 2011. Cet appui du gouverneur en conseil et des organismes centraux aux propositions d’ECCC confirme le bien-fondé du processus décisionnel du PAP dans ces domaines.

Les administrateurs du programme ont élaboré des propositions législatives et réglementaires visant à accroître les autorités en matière d’acquisition des terres. L’évaluation a montré que l’octroi d’une plus grande marge de manœuvre aux administrateurs pourrait renforcer l’efficience du programme, tout en maintenant une gestion saine des ressources publiques en déléguant la prise de décision et la responsabilité aux niveaux appropriés.

2.1.2. Examen de diligence raisonnable et limitation des dépenses relatives à l’acquisition de terres

Une fois les autorisations accordées, un processus complet est amorcé pour acquérir des terres présentant un intérêt pour la conservation. Ce processus comprend plus de 30 étapes réalisées par les administrateurs du PAP, en collaboration avec les facilitateurs ministériels responsable de la planification financière, des services immobiliers, de l’examen de la diligence raisonnable, de la négociation, de la signature, de l’acquisition des terres et de l’enregistrement. Ainsi, le processus obligatoire de diligence raisonnable s’échelonne sur plusieurs mois. Bien que la plupart des acheteurs de terrains fassent preuve de diligence raisonnable, celle-ci n’est généralement pas aussi étendue et longue que la procédure d’ECCC.

La capacité d’ECCC à négocier au nom des administrateurs du PAP est limitée par la Directive sur la gestion des biens immobiliers, qui impose une limite supérieure aux dépenses autorisées pour l’acquisition de biens immobiliers. Sur la base des principes de saine gestion des ressources publiques et d’équité, les administrateurs de programme du gouvernement du Canada n’ont que peu ou pas de marge de manœuvre pour aller au-delà de la juste valeur marchande pour l’acquisition de biens immobiliers. Bien que tous les acheteurs de terres aient une capacité de paiement limitée, cette capacité n’est pas aussi restreinte que dans le cas d’ECCC.

Au cours de la période évaluée, au moins 14 projets d’expansion de RNF totalisant 472 hectares ont été interrompus en raison de l’impossibilité d’acquérir les propriétés. Parmi ces projets, huit, représentant 416 hectares, n’ont pas été finalisés parce que les propriétaires ont rejeté l’offre du programme, accepté une offre concurrente ou vendu leur propriété avant que le programme n’ait pu faire une offre. Selon les administrateurs du PAP, les négociations sont de plus en plus difficiles dans les marchés concurrentiels.

Les examens de diligence raisonnable en place et les limites imposées en matière de dépenses d’acquisition de biens immobiliers appuient les transactions qui offrent à l’État une valeur optimale. Cependant, ils peuvent se traduire par une incapacité à soumettre des offres compétitives sur les marchés immobiliers ouverts et par des occasions manquées d’acquisition de terres.

2.1.3. Échéanciers pour l’acquisition des terres

Au cours de la période évaluée, 42 projets d’expansion de RNF pour lesquels les administrateurs du programme ont décidé d’aller de l’avant avec les options potentielles d’acquisition de sites n’avaient pas encore abouti à l’acquisition des biens immobiliers. Ces projets sont en cours depuis 489 jours en moyenne, le projet d’acquisition le plus long étant actif depuis 1 634 jours au 31 mars 2024. Il convient de signaler que les retards ne sont pas tous imputables au processus d’acquisition. Des retards peuvent survenir pour diverses raisons, notamment des problèmes de titres fonciers légaux nécessitant l’intervention d’autres administrations.

2.1.4. Échéanciers pour la désignation réglementaire

Les terres ayant une valeur de conservation acquises par le PAP sont protégées contre les usages préjudiciables à la biodiversité en vertu de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux, mais les protections réglementaires ne s’y appliquent que de façon limitée tant qu’elles ne sont pas désignées comme RNF ou ROM. La désignation d’une RNF se fait par le biais d’un processus réglementaire, par lequel le Règlement sur les réserves d’espèces sauvages est modifié pour inclure de nouvelles zones, la précision des limites et la mise à jour des activités qui peuvent être autorisées dans certaines zones malgré les interdictions générales à cet effet^{Note de bas de page 1} .

Entre l’acquisition et la désignation, les terres acquises font l’objet de mesures de protection limitées, ce qui permet aux administrateurs du programme de gérer les terres comme aire de conservation en vertu des pouvoirs prévus par la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux. Par conséquent, l’habitat n’est pas menacé par la conversion et la perte irréversible d’habitat naturel est évitée, et les aires de conservation sont prises en compte dans la base de données canadienne sur les aires protégées et de conservation.

La désignation réglementaire et l’expansion des RNF est un processus long et séquentiel qui s’échelonne d’ordinaire sur environ 18 mois. Les consultations avec les parties prenantes et l’élaboration de descriptions de limites de terrain appropriées à utiliser dans les règlements ont eu un impact sur cet échéancier. Le Tableau 1 montre la durée du processus réglementaire une fois l’approbation de la haute direction reçue pour trois RNF récemment désignées.

2.1.5. Les défis liés à la gestion du financement des immobilisations

Alors que la planification du réseau est guidée par une stratégie, l’acquisition de terres dans le cadre du PAP est basée sur le suivi du marché de l’immobilier et la saisie des occasions qui se présentent, dans le cadre d’une approche selon une approche de gré à gré entre le vendeur et l’acheteur. Les administrateurs du programme repèrent les occasions d’acquisition de terres au fur et à mesure qu’elles se présentent et doivent répondre aux attentes et aux besoins des acheteurs en matière de prix et les délais de clôture pour finaliser une transaction. En conséquence, il n’est pas possible de planifier avec précision les dépenses d’investissement, certains projets d’acquisition n’aboutissant pas et d’autres projets prenant plus de temps que prévu, ce qui a une incidence sur les délais de décaissement.

Entre 2019-2020 et 2021-2022, les dépenses à partir du fonds d’immobilisations pour l’acquisition de terres ont représenté en moyenne 58 % des dépenses prévues. En 2021­2022, 9 millions de dollars ont été reportés aux exercices suivants, et ce financement devrait être de nouveau reporté si les principales acquisitions foncières ne sont pas achevées dans les délais.

Le rapport sur les aires protégées fédérales de 2017 du Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes indique que l’obtention et l’utilisation du financement pour les achats stratégiques de biens immobiliers en temps opportun constituent un défi permanent pour le PAP. La commission a également recommandé au gouvernement du Canada d’envisager des mécanismes de financement novateurs et d’autres mécanismes pour soutenir et étendre les aires protégées et de conservation, notamment en créant un fonds d’acquisition dédié aux aires protégées fédérales.

Un instrument de gestion financière bien conçu et adapté pourrait offrir une plus grande flexibilité pour la gestion du financement des immobilisations et remédier à la mauvaise adéquation entre les échéanciers opérationnels, les processus réglementaires et les exigences en matière de gestion financière qui s’appliquent actuellement au PAP d’ECCC. L’Agence Parcs Canada bénéficie du « Compte des nouveaux parcs et lieux historiques », un compte à fins déterminées consolidé qui confère aux administrateurs de l’Agence des pouvoirs de gestion financière adaptés à l’acquisition de terres et à l’entretien continu des zones du patrimoine naturel.

2.2. Ressources

L’allocation d’un financement temporaire supplémentaire provenant des budgets 2018 et 2021 a directement contribué aux résultats du PAP obtenus au cours de la période évaluée. Ces ressources ont permis aux administrateurs du programme de commencer à résoudre les problèmes d’intégrité du programme qui se posaient depuis longtemps, tels que l’absence de plans de gestion (PG) pour la plupart des aires protégées, le manque d’informations sur le suivi de l’intégrité écologique et la faible efficacité globale de la gestion dans l’ensemble des sites.

Malgré les récentes augmentations du financement, le modèle et les niveaux de financement actuels pourraient ne pas être à la hauteur des responsabilités et des objectifs du PAP, ni aux engagements du gouvernement du Canada en matière de conservation de la nature. Les sous-sections suivantes décrivent l’effet des niveaux de financement actuellement alloués au PAP sur la capacité de celui-ci à respecter ses engagements, ses cibles, les attentes et à faire face à ses responsabilités.

2.2.1. Dépenses du programme

Avant le budget 2018, les ressources annuelles du PAP étaient fixées à environ 12 millions de dollars par an. Grâce au nouveau financement temporaire fourni dans le cadre de l’Initiative du Patrimoine naturel (budget de 2018) et de l’Initiative du Patrimoine naturel bonifié (budget de 2021), le PAP dispose de ressources accrues pour réaliser le mandat ministériel et les priorités du ministère. Le Tableau 2 fournit une ventilation détaillée des dépenses réelles du programme au cours de la période évaluée.

Remarque 1 : Données fournies par les administrateurs du PAP.

Remarque 2 : En raison de l’arrondissement, les totaux peuvent ne pas correspondre à la somme.

2.2.2. Financement temporaire de responsabilités continues

Au cours de la période évaluée, près de 75 % des fonds alloués à l’administration du PAP correspondaient à des fonds temporaires tirés des budgets 2018 et 2021. En principe, du financement temporaire est alloué pour l’atteinte de résultats limités dans le temps à court terme. Bien qu’elles ne soient pas sans inconvénients, ces décisions de financement peuvent renforcer l’obligation de rendre compte de l’administration du programme et améliorer le rapport coût-efficacité de la mise en œuvre.

Dès 2008, un rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable indiquait que la capacité d’ECCC à gérer les aires protégées était en déclin depuis 1977, et que les ressources humaines et financières allouées à son programme d’aires protégées n’étaient pas suffisantes pour permettre au ministère de répondre à toutes ses exigences législatives et opérationnelles. En 2014, une évaluation interne du programme a permis de constater que les ressources allouées à la gestion des aires protégées d’ECCC (1,24 $ par hectare) étaient en moyenne quatre à treize fois inférieures à celles d’autres organisations comparables au Canada et aux États-Unis, dont les coûts de gestion permanents variaient de 5 à 16 $ par hectare.

Les responsabilités de gestion des administrateurs du PAP d’ECCC ne sont pas limitées dans le temps. Les terres protégées en vertu de la LESC et du Règlement sur les réserves d’espèces sauvages sont protégées contre les menaces et conservées à perpétuité, ce qui signifie que les administrateurs du programme sont responsables et imputables de la surveillance et de la gestion de toutes les aires du réseau d’aires protégées, à perpétuité. En 2017, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes a recommandé que le gouvernement du Canada fournisse « un financement uniforme, prévisible et continu à tous les programmes relatifs aux aires protégées relevant de sa compétence », et que des évaluations de l’intégrité des programmes soient menées régulièrement pour « vérifier si le financement est suffisant pour atteindre les objectifs de conservation du Canada ». Les budgets 2018 et 2021 comprenaient un financement supplémentaire au PAP, mais ce financement est temporaire et n’a pas été fourni pour résoudre les problèmes connus liés à l’intégrité du programme.

2.2.3. Incidences sur la mise en œuvre des mesures de conservation

La gestion des aires protégées et le soutien à la réconciliation avec les peuples autochtones nécessitent un niveau approprié de ressources. Avec le modèle de financement actuel, le PAP a eu du mal à élaborer, à approuver et à mettre en œuvre des PG pour tous les sites depuis l’entrée en vigueur de la LESC, en 1973. Malgré les critiques répétées des organismes de surveillance et de reddition de comptes internes et externes et les engagements d’ECCC à apporter des améliorations, cette question n’est toujours pas résolue.

D’après une enquête interne (voir section 3.3.3.) menée par le programme en 2023-2024, seulement 40 % des sites des aires protégées sont gérés de manière adéquate, même avec les ressources supplémentaires fournies par les budgets 2018 et 2021. À l’inverse, 60 % d’aires protégées continuent d’être évaluées comme ne bénéficiant que de la gestion de base tout en présentant des lacunes majeures (51 %) ou comme étant mal gérés (9 %). De plus, les réponses des gestionnaires des aires protégées révèlent que :

• 89 sites (sur les 114 sites inclus dans le sondage et pour lesquels cette question s’appliquait), ne disposent pas de suffisamment d’information sur les habitats essentiels des espèces en péril, les espèces, les processus écologiques et les valeurs culturelles pour appuyer tous les domaines de la planification et de la prise de décisions.;
• 99 sites (sur les 113 sites inclus dans le sondage et pour lesquels cette question s’appliquait), ne reçoivent pas suffisamment de fonds pour répondre à l’ensemble des besoins de gestion;
• 109 sites (sur les 114 sites inclus dans le sondage et pour lesquels cette question s’appliquait), n’ont pas de plan de travail régulier qui est mis en œuvre à 75 % ou plus.

Avec le modèle de prestation actuel, le programme fait face à divers défis pour gérer efficacement tous les sites. Des facteurs tels que la définition des priorités régionales, les capacités internes et l’expertise ont eu une incidence sur la mise en œuvre du programme. Au cours de la période évaluée, des partenaires de conservation disposant d’une expertise technique et en la matière ont été recrutés pour appuyer les administrateurs du PAP en vue de la gestion continue des sites, soit par le biais d’ententes de contribution ou de contrats de service. La dépendance à l’égard de l’expertise, de l’équipement et des capacités externes constitue un risque pour l’exécution continue du programme et pour l’efficacité de la gestion.

Les informations systématiques de suivi écologique et de conservation qui seront produites par un Programme de surveillance pour la conservation et l’écologie (PSCÉco) pleinement opérationnel ne sont pas encore disponibles, ce qui limite la capacité des administrateurs des programmes d’aires protégées à évaluer les besoins en matière de gestion dans l’ensemble du réseau. Au cours des prochaines années, d’autres PG des RNF et des ROM devraient être finalisés et approuvés. Ainsi, les responsabilités de gestion du PAP concerneront une zone beaucoup plus vaste que la zone actuelle, ce qui accentuera l’écart entre les capacités actuelles et les responsabilités continues.

3. Exécution et résultats

Cette section présente les observations de l’évaluation relatives à la mise en œuvre du programme et à l’obtention des résultats attendus.

3.1. Planification, acquisition et désignation

Les terres de la Couronne fédérale ne représentent que 5 % du territoire canadien. À titre de comparaison, les terres fédérales correspondent à 28 % du territoire des États-Unis. Par conséquent, les possibilités d’intervention directe du gouvernement du Canada pour la conservation par zone sont limitées : l’acquisition de terres ou la conclusion d’ententes sont souvent une première étape nécessaire pour protéger les habitats.

Les initiatives Patrimoine naturel de 2018 et Patrimoine naturel bonifié de 2021 ont fourni une orientation politique et du financement au PAP pour qu’il se concentre à nouveau sur l’acquisition de terres. Avant l’adoption de la LESC en 1973, le seul outil juridique de protection des habitats dont disposait le gouvernement fédéral était la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs. Aujourd’hui, la LESC est le principal outil juridique pour l’établissement et la gestion des aires protégées pour le Service canadien de la faune, et elle continue d’orienter son travail.

3.1.1. Planification à l’échelle du réseau

Le réseau d’aires protégées d’ECCC a évolué en fonction de différents processus et priorités au fil des décennies. Depuis l’établissement de la première aire protégée au Canada en 1887 jusqu’à la signature de l’Accord pour la protection des espèces en péril en 1996, les oiseaux migrateurs et la sauvagine étaient au centre des préoccupations en raison d’un lien de longue date entre la chasse aux oiseaux et la conservation de la nature. Au cours de cette période, le réseau a été étendu grâce à la protection et à la désignation de milieux humides. Après 1996, l’objectif qui sous-tend la planification du réseau a été recentré sur le soutien à la protection et au rétablissement des espèces en péril, par la protection et la désignation des habitats essentiels. L’orientation du programme a également évolué au fil du temps, passant de l’acquisition de terres à la protection et à la désignation d’aires sur les terres fédérales, ce qui a mené à l’établissement de la RNF de la Base des Forces canadiennes Suffield, l’une des aires protégées les plus importantes créées à cette époque.

Au cours de la période évaluée, la planification du réseau a été orientée par deux nouveaux objectifs stratégiques. Premièrement, la priorité a été accordée aux terres susceptibles d’être ajoutées aux aires protégées existantes en raison de leur proximité. Deuxièmement, la priorité a aussi été accordée aux sites désignés comme zones clés pour la biodiversité, en raison de leur valeur de conservation élevée démontrée (en anglais seulement). L’Union internationale pour la conservation de la nature a établi des critères scientifiques pour déterminer les zones d’importance mondiale pour la protection de la biodiversité, connues sous le nom de zones clés pour la biodiversité. La norme nationale pour les zones clés pour la biodiversité au Canada, publiée en 2021, appuie l’identification des sites essentiels à la conservation de la biodiversité à l’échelle nationale. Des efforts sont actuellement déployés pour répertorier les zones clés pour la biodiversité du Canada, 167 sites ayant été identifiés et 724 sites ayant été désignés comme candidats en avril 2024.

3.1.2. Réserves nationales de faune

Trois nouvelles RNF ont été établies au cours de la période évaluée, à savoir : la RNF marine des îles Scott en Colombie-Britannique (2018), la RNF d’Edéhzhíe et aire protégée Dehcho dans les Territoires du Nord-Ouest (2022), et la RNF du Lac-Big Glace Bay en Nouvelle-Écosse (2022)^{Note de bas de page 2} . Collectivement, les nouvelles aires protégées ont augmenté la superficie totale de RNF de 261 %, la faisant passer de 987 363 hectares à 3 566 684 hectares. Avant l’établissement des trois nouvelles RNF, aucune ne l’avait été depuis 2010, et aucune n’avait été établie dans le sud du Canada^{Note de bas de page 3}  depuis près de 20 ans.

Outre l’établissement de nouvelles RNF, l’expansion des sites existants contribue également à l’augmentation de la superficie totale des aires protégées d’ECCC. Au cours de la période évaluée, 20 projets d’expansion ont été menés à bien dans 14 RNF, menant à une expansion totale de 1 447 hectares.

3.1.3. Refuges d’oiseaux migrateurs

Bien que le PAP accorde la priorité à l’expansion du réseau d’aires protégées d’ECCC par la désignation de nouvelles RNF et l’expansion des RNF existantes, certains ROM existants sont également élargis. Au cours de la période évaluée, neuf projets d’expansion ont été lancés pour élargir la superficie de trois ROM situées en Nouvelle-Écosse dont ROM de Kentville, ROM de Port Hebert, et ROM de Sable River. Une fois achevés, ces projets d’expansion devraient permettre d’accroître la superficie protégée de 189 hectares, ce qui représente une augmentation de 23 % par rapport à la superficie initiale des trois ROM. Le plan à long terme consiste à désigner ces sites à titre de RNF.

3.1.4. Projets d’établissement et d’expansion en cours

Des travaux sont en cours en vue de l’établissement de dix RNF supplémentaires dans le sud du Canada. Ces sites devraient protéger au moins 83 030 hectares, ce qui augmenterait la superficie totale du réseau de RNF de 8 % par rapport à la valeur de référence de 2017-2018.

L'Aire de conservation des pâturages des Prairies située dans le sud-ouest de la Saskatchewan a été sécurisée en 2020 et elle ajoute 80 093 hectares au réseau des RNF, une superficie presque aussi grande que la superficie combinée des 47 RNF situées dans le sud du Canada. Cependant, cette zone n'a pas été désignée comme aire protégée au cours de la période visée par la présente évaluation. L'Aire de conservation des pâturages des Prairies est située dans un lieu prioritaire, tel que défini par l'approche pancanadienne pour la transformation de la conservation des espèces en péril.

Les administrateurs du programme travaillent également à l’établissement de trois RNF marines supplémentaires. Une fois ces projets achevés, la superficie des aires marines protégées d’ECCC devrait augmenter de 13 780 kilomètres carrés. En outre, 41 projets d’expansion de RNF sont en cours; une fois achevés, ils devraient porter à 18 le nombre de sites de RNF ayant fait l’objet d’une expansion et ajouter 2 261 hectares aux aires protégées d’ECCC.

3.1.5. Rendement par rapport aux cibles

Les cibles du PAP ont été fixées dans le cadre de l’initiative Patrimoine naturel et de l’initiative Patrimoine naturel bonifié; elles reflètent les attentes en matière de résultats escomptés grâce à la fourniture et à l’affectation de ressources supplémentaires.

Les cibles d’ECCC en matière de protection des habitats sont de 1,4 % de la superficie des terres et des eaux douces du Canada (136 848 sur 9 984 670 kilomètres carrés) et de 0,5 % de la superficie des zones marines et côtières du Canada (31 187 sur 5 749 120 kilomètres carrés).

Le Tableau 3 résume les progrès accomplis par rapport aux cibles en matière d’aires terrestres et marines pour les habitats protégés en tant que RNF, ROM et aires de conservation d’ECCC, ainsi que les objectifs d’expansion des RNF. Les indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement offrent des informations supplémentaires sur les cibles nationales de conservation par zone du Canada et la contribution du PAP d’ECCC.

Remarque : Données fournies par les administrateurs du PAP.

Les travaux visant à atteindre les cibles de décembre 2025 sont en cours. Comme indiqué dans les sections ci-dessous, les administrateurs du PAP n’ont qu’un contrôle limité sur les processus d’acquisition des terres et de désignation réglementaire, ce qui peut retarder les progrès et compromettre la capacité du programme à respecter les délais.

3.2. Administration réglementaire

Une fois les aires protégées établies, les administrateurs du PAP et les facilitateurs ministériels sont chargés de leur administration réglementaire continue, conformément aux dispositions de la LESC, du Règlement sur les réserves d’espèces sauvages, du Règlement sur la zone marine protégée des îles Scott, la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, du Règlement sur les refuges d’oiseaux migrateurs, du Règlement sur les oiseaux migrateurs et de la Loi sur les espèces en péril.

Pour favoriser l’atteinte des résultats escomptés en matière de conservation, les interdictions doivent être respectées par tous la population canadienne. Les stratégies et programmes de promotion de la conformité et d’application de la loi permettent de s’assurer que la population canadienne est au courant de ses obligations juridiques et que des mesures d’application de la loi sont prises contre les contrevenants, ce qui contribue à l’efficacité des règlements sur les aires protégées.

3.2.1. Activités de surveillance de la conformité et d’application de la loi

En 2020, la Direction générale de l’application de la loi d’ECCC a adopté un cadre fondé sur les risques et fondé sur des données probantes pour soutenir l’affectation des ressources limitées et l’exécution du mandat. À la suite d’une évaluation des menaces et des risques menée en 2021, 14 aires protégées ont été identifiées comme présentant un risque élevé et recommandées pour la réalisation éventuelle de projets d’application de la loi et la planification d’inspections. Au cours de la période évaluée, trois fois plus d’inspections, en moyenne, ont été réalisées dans les aires protégées à risque élevé que dans les autres sites, ce qui s’est traduit par une augmentation de 35 % du nombre d’infractions enregistrées dans les sites à risque élevé. Le Tableau 4 présente la synthèse des infractions enregistrées dans les aires protégées d’ECCC ayant fait l’objet d’une surveillance au cours de la période évaluée.

Remarque : Données fournies par la Division de l’application de la loi sur la faune.

Selon un sondage interne mené en 2023-2024 auprès des administrateurs du PAP (voir la section 3.3.3.), 11 aires protégées (sur les 114 sites visés par le sondage) présentent d’importantes lacunes dans leur capacité à appliquer les lois et règlements pertinents. Il s’agit toutefois d’une amélioration par rapport aux réponses obtenues à un sondage mené en 2019‑2020, lorsque les administrateurs du programme ont indiqué que 4 sites n’avaient aucune capacité et que 36 sites présentaient des lacunes importantes en matière de capacité (sur les 106 sites visés par le sondage).

3.2.2. Délivrance de permis

Le ministre d’Environnement et Changement climatique a le pouvoir d’accorder ou de refuser la délivrance d’un permis autorisant une personne, une société ou un organisme gouvernemental à exercer une ou plusieurs activités qui sont autrement interdites ou non autorisées dans les RNF ou les ROM, conformément aux lois et règlements applicables. En pratique, les pouvoirs ministériels sont délégués aux fonctionnaires du Ministère qui examinent les demandes de permis et délivrent les permis, conformément à l’orientation interne révisée en octobre 2022. Les décisions réglementaires en matière de délivrance de permis sont éclairées par une évaluation visant à déterminer si les effets que l’activité proposée pourrait entraîner sur la faune et l’habitat sont négatifs. Le Tableau 5 présente une synthèse sur la délivrance des permis réglementaires et les résultats.

Remarque : Données fournies par les administrateurs du PAP.

3.2.3. Retrait de la liste et disposition

Malgré les efforts déployés pour conserver les habitats et les espèces, les aires protégées peuvent perdre leur valeur en matière de biodiversité au fil du temps. Lorsque cela se produit, il n’est pas approprié de maintenir les interdictions réglementaires, et le retrait de la liste est le processus par lequel les règlements sont modifiés pour retirer la désignation de RNF ou de ROM de certains sites.

Aucune RNF n’a été retirée de la liste, ni disposée complètement au cours de la période évaluée ni depuis l’établissement de la première RNF en 1967. Trois RNF ont été partiellement retirées de la liste, et trois autres sont en voie de l’être, partiellement. Bien que plusieurs ROM aient été retirés de la liste et disposés depuis l’établissement du premier ROM en 1919, aucun n’a été retiré de la liste, en partie ou en totalité, au cours de la période évaluée.

Dans l’ensemble, le retrait de la liste a eu et devrait continuer d’avoir un effet négligeable sur l’étendue du réseau, tout en augmentant dans certains cas la valeur de conservation, révélant ainsi une saine gestion du programme et une utilisation responsable des ressources publiques.

3.3. Gestion et surveillance

En plus de leur administration réglementaire, les aires protégées doivent être surveillées et gérées activement pour obtenir des résultats en matière de conservation. À cette fin, le PAP élabore un plan de gestion (PG) pour chaque aire protégée, conformément à la politique interne du programme et aux pratiques exemplaires internationales (en anglais seulement). Les PG sont conçus de façon à soutenir la prise de décisions relatives à la gestion des aires protégées qui tiennent compte des situations changeantes et des priorités émergentes.

Les évaluations antérieures du PAP mentionnées plus haut à la section 2 ont mis en évidence des faiblesses dans la gestion du réseau d’aires protégées d’ECCC. Dans l’ensemble, à l’issue de ces évaluations, les responsables des évaluations ont recommandé de mettre régulièrement à jour les PG pour faire face efficacement aux nouvelles menaces à l’intégrité environnementale et d’affecter des ressources budgétaires suffisantes à la mise en œuvre des PG. Les administrateurs du PAP étaient au courant de ces faiblesses et ont indiqué, dans leurs réponses officielles à ces évaluations, que les attentes en matière de conservation n’étaient pas alignées avec ressources disponibles.

3.3.1. Progrès réalisés dans l’exécution des plans de gestion

Les lignes directrices sur l’administration du programme exigent l’élaboration et l’approbation d’un PG dans les cinq premières années suivant l’établissement de l’aire protégée, puis une première révision dans les cinq années suivantes et des révisions régulières aux dix ans par la suite.

Le Tableau 6 présente une synthèse des progrès réalisés dans l’exécution des PG des aires protégées d’ECCC. Les PG publiés sont offerts dans les deux langues officielles, soit en français (PG de RNF; PG de ROM) et en anglais (PG de RNF; PG de ROM), et les PG établis avec des partenaires de cogestion inuits sont également offerts en inuktitut (quatre PG) et en inuinnaqtun (un PG).

Les administrateurs du programme ont réalisé des progrès en relativement peu de temps pour combler les lacunes du passé liées à l’établissement et à l’approbation des PG. Sous réserve de l’affectation continue de ressources et de la capacité, tous les PG en suspens devraient être achevés d’ici la fin de décembre 2026, et la révision et la mise à jour des PG devraient reprendre par la suite.

Remarque 1 : Données fournies par les administrateurs du PAP.

Remarque 2 : Dans le cas des RNF, la catégorie « Autres situations » renvoie à six sites qui sont en train d’être partiellement retirés de la liste. Pour cette raison, l’élaboration des PG est mise en attente. Dans le cas des ROM, la catégorie « Autres situations » renvoie au fait que 10 sites sont situés au même endroit que des RNF et qu’un seul PG sera élaboré pour l’aire protégée, dans le cadre de la désignation comme RNF.

3.3.2. Mise en œuvre des plans de gestion

La mise en œuvre des PG s’étend sur une période de dix ans. Les plans de travail annuels sont élaborés conformément aux priorités et aux budgets, et les détails de la mise en œuvre des PG sont précisés dans le cadre du processus annuel de planification ministérielle. Les plans de travail sont mis en œuvre lorsque les ressources humaines et financières le permettent. Avant l’attribution du financement du patrimoine naturel bonifié, seulement 5 % des activités de gestion (soit 46 sur 936) avaient été entreprises en 2019-2020 et 2020-2021. L’afflux de fonds temporaires supplémentaires a permis une augmentation relative d’un facteur de 12 des activités de gestion prévues ayant été menées entre 2021-2022 et 2023-2024, augmentation passant de 5 % à 62 % (ou 1 749 activités sur 2 833).

3.3.3. Évaluation régulière de l’efficacité de la gestion des aires protégées

L’efficacité de la gestion des aires protégées (EGAP) est un concept bien établi dans le domaine de la conservation de la biodiversité. Elle découle de la reconnaissance que la gestion des aires protégées peut être plus ou moins efficace pour atteindre les objectifs de conservation et préserver l’intégrité environnementale des sites. Par conséquent, toutes les parties à la Convention sur la diversité biologique sont appelées à évaluer l’EGAP, comme en témoigne actuellement l’objectif 3 du Cadre mondial de la biodiversité (en anglais seulement), qui souligne que les aires protégées devraient être « conservées et gérées efficacement ». L’évaluation régulière de l’EGAP renseigne les administrateurs et la haute direction du programme sur le rendement ainsi que sur l’intégrité du programme, ce qui facilite la reddition de compte et l’apprentissage organisationnel.

En 2016, les administrateurs du PAP se sont engagés à évaluer régulièrement l’EGAP et ont adopté l’outil de suivi de l’efficacité de la gestion (en anglais seulement) (METT) pour ce faire. La méthodologie du METT a été développée au début des années 2000 et est depuis devenue l’outil EGAP le plus utilisé à l’échelle mondiale. Il se compose des deux volets suivants :

• des fiches techniques contenant des renseignements clés sur l’aire protégée, comme des faits de base sur la zone, qui a mené la vérification et une évaluation de la menace; et
• un formulaire d’évaluation contenant un questionnaire de 30 questions, chacune comportant quatre réponses allant d’inadéquate à adéquate, avec une note associée, et des champs pour les notes, la justification des réponses et les réponses potentielles pour améliorer l’efficacité de la gestion.

Le questionnaire METT cible six domaines clés de l’EGAP, à savoir : le contexte, la planification, les intrants, le processus, les extrants et les résultats. Le questionnaire est principalement axé sur les quatre premiers domaines et n’est pas conçu pour être corrélé avec les résultats globaux en matière de biodiversité. On s’attend à ce que l’ECOMaP complète les résultats du METT avec des données d’observation liées aux extrants et aux résultats. L’outil est conçu pour évaluer les changements dans l’EGAP propre au site au fil du temps plutôt que de comparer les sites.

Les administrateurs du PAP ont utilisé le METT à trois reprises, en 2015-2016, en 2019-2020 et en 2023-2024. Un guide interne à l’intention des répondants au questionnaire a été élaboré et des ateliers en personne ont eu lieu avant l’étude de 2023-2024. Grâce à des ressources supplémentaires et à des interventions ciblées, les rapports internes montrent une amélioration continue de l’EGAP dans l’ensemble du réseau d’aires protégées d’ECCC et dans toutes les régions. Les notes et les résultats sont présentés sous forme de synthèse dans le Tableau 7. Les résultats devraient être publiés dans la base de données mondiale sur l’efficacité de la gestion des aires protégées (Global Database of Protected Area Management Effectiveness) (en anglais seulement).

3.3.4. Établissement d’un programme national de surveillance

Au cours de la période évaluée, les administrateurs du PAP ont établi le PSCÉco, qui met en œuvre une approche systématique de surveillance normalisée et standardisée de l'état de l’écologie et de la conservation du réseau d'aires protégées d'ECCC. Bien que les travaux préliminaires aient commencé en 2018, PSCÉco n’a été officiellement établi qu’en janvier 2021, après avoir reçu l'approbation d'un plan stratégique de 10 ans, relatif au programme de surveillance, de la haute direction.

La mise en place d’une capacité et d’un processus de surveillance dédiés constitue une amélioration significative dans conception du PAP. Il vient combler une lacune importante de longue date, à savoir l'absence de données de référence et de suivi systématiques. À l'avenir, le PSCÉco devrait fournir aux administrateurs de programme l'information dont ils ont besoin pour effectuer le suivi des changements apportés aux aires protégées au fil du temps, évaluer l'efficacité des mesures de gestion, cerner les menaces nouvelles et émergentes et adapter les mesures de gestion en temps opportun. Le PSCÉco devrait également répondre à plusieurs besoins scientifiques et de connaissances à l’appui de la mise en œuvre par le Canada, du Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal défini par un groupe d'experts, notamment en appuyant le domaine de recherche lié à l'évaluation de l'efficacité des mesures actuelles de gestion de la biodiversité.

Remarque 1 : Pour permettre la comparaison et l’analyse statistique, les notes du METT sont exprimées en pourcentage de la note maximale pour un site donné, ce qui tient compte du fait que certaines questions évaluées ne s’appliquent pas à tous les sites.

Remarque 2 : Les sites sont rangés dans la catégorie « gestion adéquate » (note du METT comprise entre 68 % et 100 % de la note maximale pour un domaine précis), la catégorie « gestion de base et des lacunes majeures » (note du METT comprise entre 34 % et 67 %) ou la catégorie « gestion inadéquate » (note du METT comprise entre 0 et 33 %).

3.3.5. Permission d’utiliser des pesticides sur les propriétés des RNF

De nombreuses RNF du réseau d’aires protégées d’ECCC se trouvent dans des zones à vocation fortement agricole qui abritent d’importantes populations d’oiseaux migrateurs. Malgré l’interdiction générale de mener des activités agricoles dans une réserve de faune, les gestionnaires de sites continuent de recourir aux cultures agricoles pour diversifier l’habitat disponible dans la RNF afin de fournir des habitats d’alimentation et de nidification propices au développement de la faune, y compris les oiseaux migrateurs. C’est pourquoi les administrateurs du programme ont délivré des permis pour quatre propriétés de la RNF, à savoir, Alaksen (Colombie-Britannique), baie de l’Isle-Verte (Québec), Cap-Tourmente (Québec) et Last Mountain (Saskatchewan).

En 2023-2024, un total de 36 permis ou licences agricoles étaient actifs dans les quatre propriétés d’ECCC. Les licences et permis délivrés à des agriculteurs locaux précisent les utilisations autorisées (comme le pâturage, la fenaison et la culture) et leurs conditions générales. Les conditions comprennent la permission d’utiliser des pesticides, à la condition que les titulaires de permis et de licences se conforment à plusieurs exigences, y compris l’enregistrement systématique des applications.

Les administrateurs du programme reconnaissent qu’il est souhaitable de réduire au minimum l’application de pesticides dans les RNF, comme l’indiquent les buts et objectifs du PG. Cependant, comme les administrateurs comptent sur les agriculteurs pour gérer les habitats agricoles des RNF, il s’est avéré difficile de réduire l’application de pesticides ou de renoncer complètement à leur utilisation, car dans le régime d’agriculture classique, ces produits sont nécessaires pour assurer la viabilité économique des exploitations agricoles.

De 2019 à 2024, 230 des 277 applications enregistrées d’intrants agricoles sur les terres d’Alaksen étaient des applications de pesticides^{Note de bas de page 4} . Sur les 230 applications de pesticides, 90 (ou 39 %) étaient des applications de fongicides, 84 (ou 37 %) d’herbicides et 56 (24 %) d’insecticides. De plus, 27 des 230 applications de pesticides (ou 10 %) ont été enregistrées comme étant à des fins préventives. L’application de pesticides a été stable au fil du temps pendant la période évaluée. Les données n’étaient pas disponibles pour les trois autres propriétés de la RNF.

Bien que les administrateurs du programme aient l’intention d’éliminer progressivement les cultures ou à faciliter la transition vers l’agriculture biologique à long terme, il n’y a pas d’objectifs à court terme pour réduire ou éliminer progressivement l’application des pesticides. L’utilisation continue des pesticides, même si elle est réduite au minimum, va à l’encontre de l’objectif principal des aires protégées d’ECCC qui est de conserver la faune et la biodiversité.

3.4. Rapprocher les Canadiens de la nature

L’initiative Rapprocher les Canadiens de la nature fut créée en 2014 dans le cadre du Plan national de conservation. Il continue d’être une priorité fédérale dans le cadre du Patrimoine naturel bonifié et est mis en œuvre par ECCC. L’initiative souligne l’un des trois objectifs fondamentaux du PAP, qui consiste à encourager les Canadiens à découvrir et à comprendre les valeurs et les avantages du réseau d’aires protégées. À cette fin, les aires protégées sont agrandies et la gestion du réseau est effectuée régulièrement.

3.4.1. Visites publiques et infrastructures

Le PAP compte 10 sites de RNF accessibles au public, situés à proximité de centres urbains ou suburbains. Dans le cadre de l’initiative Rapprocher les Canadiens de la nature, les administrateurs du programme ont commencé à encourager la population canadienne à visiter ces sites et ont construit et amélioré certaines infrastructures pour en accroître la fréquentation.

Entre 2018-2019 et 2022-2023^{Note de bas de page 5} , 854 847 personnes ont visité des RNF accessibles au public^{Note de bas de page 6} , ce qui représente une moyenne de 170 969 visiteurs par année. Bien que ces sites aient été parmi les tout premiers à rouvrir au public pendant la pandémie de COVID-19, la pandémie et les mesures prises pour réduire le nombre excessif de visites dans la RNF d’Alaksen et le ROM de George-C.-Reifel (installés au même endroit) ont néanmoins entraîné une baisse du nombre de visiteurs en 2020-2021. Malgré une légère augmentation du nombre de visiteurs au cours des années suivantes, l’objectif d’une augmentation de 25 % par rapport à l’année de référence 2015 n’a pas été atteint avant le 31 mars 2023. Un décompte de 207 858 visiteurs a été atteint en 2022-2023, soit 6 % de moins par rapport aux données de l’année de référence et 24 % de moins que l’objectif fixé à 275 063 visiteurs. Les données de surveillance disponibles ne permettent pas de déterminer si la fréquentation du public a une incidence sur les résultats de conservation propres à chaque site.

Au cours de la période évaluée, l’infrastructure a été améliorée dans plusieurs sites accessibles au public. Au nombre des infrastructures ayant été améliorées, notons les tours d’observation de la faune, les caches d’observation des oiseaux, les postes de surveillance des migrations, les sentiers, les trottoirs de bois, les pavillons d’accueil des visiteurs, les bornes de recharge pour véhicules électriques et la signalisation. Des travaux sont également en cours pour rendre les commodités plus accessibles au public. Des évaluations de l’accessibilité ont été réalisées dans quatre sites au cours de la période évaluée. Les observations de ces évaluations devraient orienter les futures améliorations à apporter en matière d’accessibilité.

3.4.2. Appuyer les partenaires de conservation

Le PAP appuie plusieurs organisations qui contribuent à l’initiative Rapprocher les Canadiens de la nature. Au cours de la période évaluée, 26 ententes de contribution d’une valeur totale de 5,2 M$ ont été signées pour soutenir financièrement des organismes de conservation. De ce nombre, quatre ententes de contribution ont été conclues avec des Autochtones pour l’élaboration de contenu autochtone destiné aux programmes d’interprétation dans les RNF de Shepody, de Cap Jourimain et du Lac-Last Mountain.

Par exemple, ECCC appuie le programme CommuNature de Nature Canada dans le cadre de ses 10 RNF de l’initiative Rapprocher les Canadiens de la nature et de plusieurs ROM près des centres urbains depuis 2015. CommuNature cherche à connecter les gens de tous âges, en particulier les enfants et les jeunes, à la nature là où ils vivent, par le biais d’événements de célébration, d’activités éducatives et d’observation de la faune dans des espaces verts urbains ou quasi urbains. En 2020-2021, Nature Canada s’est adaptée aux restrictions liées à la COVID en investissant des efforts en ligne, notamment en mobilisant les communautés pour identifier et éliminer les obstacles qui empêchent les Canadiens racisés de se rapprocher de la nature. Le PAP a investi 1,9 million de dollars sur 4 ans pour mettre en œuvre CommuNature sur 17 sites.

4. Pertinence et alignement

La présente section fait état des observations de l’évaluation relatives à l’alignement du programme sur les meilleures données probantes accessibles sur l’état de la conservation de la nature au Canada, le mandat ministériel et les priorités du gouvernement du Canada.

4.1. Conservation de la nature

Par le passé, les décisions portant sur la conservation ont mené à l’établissement d’aires protégées en terrains élevés et aux pentes raides, à distance des agglomérations (en anglais seulement) et dans des régions nordiques. Dans le nord du Canada, la plupart des nouvelles aires protégées sont établies en collaboration avec les peuples autochtones, souvent sur des terres de la Couronne qui relèvent des gouvernements territoriaux, par suite du transfert des responsabilités. Dans ce contexte, la protection des habitats nécessite des consultations et des négociations approfondies, qui s’échelonnent sur de nombreuses années voire des décennies. De plus, l’introduction de nouveaux instruments de conservation collaboratifs, tels que les accords sur la nature et les initiatives de financement de projets pour la permanence, appuie et incite les leaders autochtones, provinciaux et territoriaux à établir des aires de conservation et protégées supplémentaires dans le Nord du Canada, qui peuvent ou non être désignées comme RNF.

4.1.1. Les lacunes du Canada en matière de conservation

Bien que l’urgence de désigner les zones de conservation et de les protéger demeure pressante dans toutes les régions, y compris dans le Nord, les écorégions du Sud sont les zones les plus productives et les plus riches en biodiversité au Canada (en anglais seulement), et la plupart d’entre elles sont moins représentées dans le réseau d’aires protégées d’ECCC et le vaste réseau canadien d’aires protégées et de conservation. Seulement 15 % de l’ensemble des vertébrés, végétaux et papillons terrestres, qui représentent seulement 6,6 % des espèces en péril, sont en proportion suffisante dans les aires protégées (en anglais seulement) établies au pays.

Une évaluation exhaustive de la conservation des écorégions du sud (en anglais seulement), tenant compte des menaces, d’un large éventail de valeurs en matière de biodiversité et des interventions en matière de conservation, a été réalisée en 2020. Les résultats de l’évaluation montrent que dans neuf écorégions du sud du Canada sur 77, la valeur de la biodiversité et le niveau de menace sont particulièrement élevés (en anglais seulement). Bien que ces neuf écorégions ne représentent ensemble que 4,6 % des terres et des eaux intérieures canadiennes, elles abritent plus de 60 % des espèces en péril du Canada. En dépit du fait qu’elles aient des valeurs de biodiversité élevées, cinq de ces neuf écorégions ont moins de 5 % de leurs terres et de leurs eaux intérieures dans des aires protégées, qui peuvent être trop petites ou fragmentées pour maintenir les valeurs de biodiversité pour lesquelles elles ont été établies.

Le premier objectif du Cadre mondial de la biodiversité (en anglais seulement) souligne la nécessité d’inclure toutes les aires nationales dans les plans de conservation. Ce processus prévoit la répartition spatiale et temporelle des activités dans l’ensemble des territoires nationaux afin d’atteindre un équilibre entre les objectifs sociaux, environnementaux et économiques (en anglais seulement). Cette approche a été récemment appliquée en Angleterre (en anglais seulement) pour déterminer les zones nécessaires au maintien de la biodiversité actuelle et les zones pour la restauration des habitats, tout en atteignant les cibles par zone de 50 types prioritaires d’habitats, de paysages, de couvertures terrestres et de services écosystémiques.

Bien que les zones clés pour la biodiversité soient un critère de priorisation utile dans la planification du réseau d’aires protégées d’ECCC, elles ne remplacent pas les plans de conservation à l’échelle régionale et nationale. Il est à noter que les zones clés pour la biodiversité ne tiennent pas compte de toutes les valeurs qui sont prises en considération dans les décisions relatives à la conservation de la nature, comme les valeurs bioculturelles, les refuges climatiques, les services écosystémiques et la connectivité du paysage. Il est nécessaire d’aller au-delà des zones clés pour la biodiversité pour optimiser les résultats en matière de biodiversité et combler systématiquement les lacunes nationales en matière de conservation.

4.1.2. Résultats du programme dans le sud du Canada

Grâce aux investissements du programme dans des projets d’établissement et d’expansion situés à proximité d’agglomérations, 1 447 hectares ont été ajoutés au réseau d’aires protégées d’ECCC dans le sud du Canada au cours de la période évaluée. Comme il a été mentionné précédemment, la région de lac Big-Glace-Bay était déjà désignée ROM, ce qui signifie que la désignation de RNF de 2022 n’a pas permis d’augmenter l’étendue de cette aire protégée, bien qu’elle ait fourni des pouvoirs supplémentaires de gestion de la conservation aux administrateurs du programme. En outre, l’Aire de conservation des pâturages des Prairies a ajouté 80 093 hectares au réseau d’aires protégées d’ECCC dans le sud du Canada au cours de la période évaluée.

À l’exception de l’Aire de conservation des pâturages des Prairies, les aires protégées d’ECCC situées dans le sud du Canada sont petites et réparties dans toutes les provinces. Seulement 3 % du réseau d’aires protégées d’ECCC assure la protection des habitats situés dans le sud du Canada, tandis que les 97 % restants protègent les habitats situés dans le nord, où la valeur de la biodiversité et les menaces sont relativement plus faibles. Bien qu’elles aient une valeur de conservation élevée (en anglais seulement), les petites aires protégées et de conservation soulèvent néanmoins la question de la fragmentation de l’habitat, qui entraîne une diminution de la valeur de la biodiversité et des fonctions écosystémiques (en anglais seulement) au fil du temps. Selon une étude récente (en anglais seulement), il est important de limiter la fragmentation des habitats et de protéger la connectivité écologique dans les paysages du sud du Canada. Toutefois, l’extension du réseau d’aires protégées dans les écorégions du sud est plus difficile en raison de facteurs tels que la forte densité de population humaine, les utilisations concurrentes des terres, la valeur élevée des terres, les besoins élevés de restauration, l’environnement complexe des parties prenantes et les défis juridictionnels.

4.2. Protéger les habitats dans un contexte de climat changeant

Les changements climatiques entraînent une hausse des températures et modifient les régimes météorologiques partout au Canada, ce qui devrait avoir d’importantes répercussions sur les écorégions du pays. Il s’agit notamment de précipitations plus abondantes, d’une diminution de la couverture neigeuse, d’une hausse des niveaux d’eau sur les côtes, d’une intensification des tempêtes et des orages, et d’une hausse de la température des lacs et des cours d’eau. Ces changements peuvent exacerber les menaces actuelles, comme la présence d’espèces envahissantes, et constituer de nouveaux défis de gestion, comme les espèces refugiées climatiques et la migration assistée.

Un groupe national d’experts en conservation a récemment recensé les besoins en matière de sciences et de connaissances pour favoriser les progrès vers l’atteinte des objectifs de conservation de la nature du Canada. Selon les spécialistes, des recherches ciblées sont nécessaires pour évaluer l’efficacité des politiques de gestion et des mesures actuelles de conservation de la biodiversité selon divers scénarios de changements climatiques. Le rapport produit en 2024 par ECCC sur les priorités nationales en matière de sciences et de connaissances sur les changements climatiques souligne également la nécessité :

• d’améliorer notre compréhension des impacts des changements climatiques sur les écosystèmes;
• de faire progresser les sciences et les connaissances multidisciplinaires pour éclairer les solutions d’adaptation aux changements climatiques; et
• de synthétiser et mobiliser les connaissances pour appuyer et améliorer la gestion adaptative de la conservation.

Une récente analyse prospective (en anglais seulement) a mis en évidence les principaux enjeux émergents liés aux répercussions des changements climatiques sur les aires protégées et de conservation au Canada, y compris les effets à long terme et à grande échelle sur l’ensemble de l’écosystème, l’intégrité écologique, la translocation d’espèces vers et depuis les aires protégées, l’évolution des régimes neigeux et les effets de l’interaction entre les feux de végétation et les changements climatiques.

4.2.1. Risques climatiques pour les immobilisations gérées par le programme

Plusieurs des aires protégées d’ECCC se trouvent dans des zones côtières, où l’on s’attend à une hausse du niveau de la mer au cours du prochain siècle. Certaines aires protégées sont dotées de structures de gestion de l’eau, dont certaines peuvent être gérées activement, comme les vannes et les pompes, et d’autres qui sont passives, comme les canaux, les digues et les bermes en terre. Les changements climatiques, les phénomènes météorologiques extrêmes et la hausse du niveau de la mer présentent un risque pour ces immobilisations et les habitats qu’elles créent et permettent de conserver. Pendant nos visites de sites, nous avons été informés que des travaux étaient en cours pour évaluer certaines infrastructures en tenant compte des risques que pourraient causer les changements climatiques. Toutefois, l’évaluation n’a pas permis d’établir que les risques associés aux changements climatiques pour les immobilisations du réseau d’aires protégées sont systématiquement évalués, surveillés et gérés.

Le profil de risque organisationnel 2024-2027 d’ECCC souligne que les pressions financières du passé et l’absence de recapitalisation ont laissé au Ministère une dette technologique et une dégradation de ses immobilisations, y compris ses biens immobiliers et son portefeuille d’immeubles. Selon ce document interne, les immobilisations d’ECCC sont essentielles à la réalisation des mandats scientifiques et réglementaires du Ministère. Il est tout aussi essentiel de remplir le mandat du Ministère en matière de conservation de la nature, surtout en ce qui concerne la gestion continue du réseau d’aires protégées et de conservation d’ECCC.

4.2.2. Initiatives préliminaires en cours pour tenir compte de l’adaptation aux changements climatiques

Le deuxième principe directeur du PAP reconnaît que la désignation réglementaire d’une aire protégée ne garantit pas la gestion efficace de ses ressources environnementales ni l’atteinte de ses objectifs en matière de biodiversité. Une évaluation régulière de l’efficacité de la gestion des aires protégées (EGAP) et une surveillance environnementale systématique et normalisée sont toutes deux nécessaires pour améliorer les résultats en matière de conservation. De plus, les administrateurs du PAP se sont engagés à modifier, adapter et réorienter les pratiques de gestion au besoin, selon ce que révèlent ces outils de diagnostic.

Les administrateurs du PAP définissent l’adaptation aux changements climatiques comme étant la réduction de la vulnérabilité des systèmes naturels et humains aux effets réels ou attendus des changements climatiques. Dans le questionnaire du METT de 2019-2020, on a demandé aux gestionnaires de sites si les plans ou les pratiques de gestion tenaient compte de l’adaptation aux changements climatiques, dans les sites où les impacts climatiques se matérialisent déjà ou sont attendus. Les gestionnaires de sites ont jugé que cette question s’appliquait à 102 sites (sur les 128 sites visés par le questionnaire) et ont répondu que le manque de ressources expliquait pourquoi ils ne pouvaient pas prendre de mesures de gestion précises pour gérer les risques climatiques pour les valeurs de conservation ni de mesures d’adaptation. Une question semblable a été posée aux gestionnaires de sites dans le questionnaire du METT de 2023-2024 et leurs réponses sont présentées en synthèse dans le Tableau 8.

Bien que certaines régions réfléchissent actuellement à la façon de gérer les sites en fonction d’éventuelles répercussions des changements climatiques, les notes faibles indiquent que ces travaux en sont aux premières étapes et qu’aucun PG ne comprenait de mesure (ou une justification pour décider de ne mettre en œuvre aucune mesure) pour faire face aux risques climatiques pour les valeurs de conservation et les immobilisations, au cours de la période évaluée. Des études ciblées sur la conservation et une surveillance continue sont nécessaires pour combler les lacunes en matière de connaissances. Les capacités et les niveaux de ressources actuels ne sont pas suffisants pour permettre de combler ces lacunes et atténuer les risques climatiques pour les valeurs de conservation.

Remarque. Données fournies par les administrateurs du PAP.

4.3. Participation des peuples autochtones du Canada à la conservation et à la protection des habitats

Au cours de la période évaluée, les administrateurs du PAP ont appuyé l’établissement de la première aire protégée et de conservation autochtone au Canada; ont respecté les engagements pris dans l’Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits (ERAI) de 2016 et liés à la gestion continue des ROM et des RNF dans la région du Nunavut; se sont conformés aux processus ministériels visant à assurer l’alignement sur les principes de réconciliation ainsi qu’à toutes les dispositions applicables des traités modernes; ont consulté les peuples autochtones en ce qui concerne l’établissement de nouvelles aires protégées et la gestion des aires protégées établies; et ont prévu de favoriser le recours au savoir traditionnel autochtone et d’en acquérir des connaissances grâce au PSCÉco.

4.3.1. Établissement de la RNF d’Edéhzhíe et de l’aire protégée du Dehcho

Le processus visant à protéger Edéhzhíe a commencé dans les années 1970 avec la publication du rapport du juge Thomas Berger, qui avait été nommé pour étudier les répercussions de la construction d’un gazoduc dans la vallée du fleuve Mackenzie. Selon une des principales recommandations de ce rapport, nul ne devait installer de gazoduc avant la signature de traités et l’établissement d’un réseau d’aires protégées. Cette recommandation a par la suite mené à l’élaboration de la Stratégie sur les aires protégées des Territoires du Nord-Ouest de 1999 (en anglais seulement), pour laquelle ECCC a reçu une aide financière. Au début des années 2000, les Premières Nations du Dehcho ont entamé des discussions pour protéger Edéhzhíe, qui fait partie intégrante de leur culture et de leurs territoires ancestraux.

Près de 20 ans plus tard, Edéhzhíe est devenue la première aire protégée et de conservation autochtone du Canada et a été désignée aire protégée du Dehcho en vertu de la loi Dehcho, en juillet 2018. En 2022, Edéhzhíe a été désignée RNF, afin d’être protégée et gérée conformément au Règlement sur les réserves d’espèces sauvages en application de la LESC. La RNF d’Edéhzhíe est située dans les Territoires du Nord-Ouest, sur les terres ancestrales des Premières Nations du Dehcho, et a une superficie de 14 218 kilomètres carrés, ce qui représente plus du double de la superficie du parc national Banff.

4.3.2. Mise en œuvre de l’Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits de 2016

L’Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits concernant les réserves nationales de faune et les refuges d’oiseaux migrateurs dans la région du Nunavut (en anglais seulement), actuellement en vigueur, a été conclue en 2016 entre la Nunavut Tunngavik Incorporated, trois associations inuites régionales (la Qikiqtani Inuit Association, la Kivalliq Inuit Association et la Kitikmeot Inuit Association) et la Couronne fédérale. Elle s’applique à 13 aires protégées d’ECCC situées au Nunavut, qui conservent en tout 9 618 609 hectares. Ensemble, ces sites représentaient 77 % de la superficie totale protégée par des RNF et des ROM en 2017-2018 et 64 % de la plus grande superficie totale protégée par des aires protégées d’ECCC au cours de la période évaluée.

Les administrateurs du PAP sont responsables de la mise en œuvre continue de l’ERAI de 2016 et, ce faisant, de préserver l’honneur de la Couronne et de favoriser la réconciliation avec les Inuits du Nunavut. Au cours de la période évaluée, les responsabilités découlant des engagements et des obligations de l’ERAI ont en grande partie été acquittées, de même que la mise en œuvre de PG élaborés conjointement pour les trois ROM et l’unique RNF, dont les PG ont été publiés : les ROM Ahiak (golfe Reine Maud)(PG), Qaqsauqtuuq (baie East)(PG), Ikkattuaq (Harry-Gibbons)(PG) et la RNF Ninginganiq (PG).

Toutefois, certains engagements n’ont pas encore été respectés. C’est le cas de l’achèvement des PG dans les cinq ans suivant la ratification de l’entente; l’élaboration d’une stratégie et d’un plan d’action de RNF pour le Nunavut; et la renégociation de l’ERAI. ECCC s’est efforcé d’achever l’élaboration de la stratégie et de renégocier l’entente, mais les partenaires du Nunavut n’ont pas été en mesure ou n’étaient pas disposés à participer, ce qui reflète l’évolution des priorités menant à la signature de l’entente définitive de transfert, en janvier 2024 (en anglais seulement). Par conséquent, ECCC renouvelle le financement de la mise en œuvre de l’ERAI de 2016 pour une période de cinq ans.

4.3.3. Engagement réglementaire et évaluation des répercussions des traités modernes

Les peuples autochtones doivent participer à l’établissement des aires protégées fédérales. Cette participation se justifie dès lors que l’aire protégée concernée chevauche un territoire ancestral ou dans la mesure où on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’elle ait des répercussions sur les droits ancestraux et issus de traités des peuples autochtones du Canada. Et ce, que la zone en question soit ou non soumise à une entente relative à une revendication territoriale.

Au cours de la période évaluée, les administrateurs du PAP ont eu un véritable dialogue avec les peuples autochtones concernant les propositions pour l’établissement des RNF suivantes :

• la RNF en milieu marin des îles Scott (Colombie-Britannique);
• l’aire de conservation des pâturages des Prairies (Saskatchewan),
• la RNF du lac Big-Glace-Bay (Nouvelle-Écosse); et
• les RNF de L’île-Country, de L’Isle-Haute et de L’île-Saint-Paul (Nouvelle-Écosse, toutes établies en 2025, après la période évaluée).

Les administrateurs ont également évalué les implications des traités modernes et collaboré avec d’autres ministères et organismes pour éviter les dédoublements et réduire au minimum le fardeau administratif.

4.3.4. Coproduction de connaissances dans le cadre du PSCÉco

Dans le cadre du PSCÉco, dont il est question à la section 3.3.4, la coproduction des connaissances ou la prise en compte des systèmes de connaissances autochtones et des sciences occidentales a été désignée comme une priorité transversale. La vision associée à cette priorité est d’établir le premier réseau de coproduction des connaissances d’ECCC en collaboration avec les communautés autochtones locales. Conformément aux recommandations des experts, le groupe de travail sur la coproduction des connaissances PSCÉco devrait :

• élaborer un cadre pour prendre en compte les systèmes de connaissances autochtones dans les programmes de surveillance écologique et de conservation d’ECCC;
• promouvoir une plus grande mobilisation et participation des Autochtones aux activités et programmes scientifiques d’ECCC en matière de conservation.

Au cours de la période évaluée, des travaux fondamentaux ont été entrepris par l’équipe de coordination du PSCÉco. Toutefois, les récentes contraintes en matière de capacité ont compromis la mise en œuvre du plan de travail et la réalisation de progrès significatifs dans le domaine de la coproduction des connaissances.

4.3.5. Participation des peuples autochtones à la gestion des sites

Dans le questionnaire du METT de 2023-2024, on a demandé aux gestionnaires des aires protégées si les peuples autochtones participaient aux décisions de gestion. Les gestionnaires ont reçu des directives claires pour formuler une réponse et ils ont été invités à tenir compte des « décisions de gestion pertinentes », ce qui signifie toutes les décisions concernant les aspects de la gestion qui touchent les peuples autochtones vivant à proximité de l’aire protégée, y compris leur relation et leur interaction avec le site. Le Tableau 9 présente une synthèse des réponses fournies à cette question.

Remarque : Données fournies par les administrateurs du PAP.

Pour la plupart des sites du réseau d’aires protégées (86 sites soit 71 % des sites inclus dans le sondage), les peuples autochtones soit ne participent pas aux décisions de gestion (37 sites) ou ont leur mot à dire dans les discussions, mais ne jouent aucun rôle direct dans la gestion (49 sites). Cela s’explique en grande partie par le fait que le réseau d’aires protégées et de conservation d’ECCC a évolué dans le cadre des différents processus et des différentes priorités au fil des décennies, la réconciliation étant devenue un enjeu d’intérêt accru du gouvernement du Canada au XXIe siècle. Les ajouts au réseau étaient souvent fondés sur les occasions, historiquement, peu d’ajouts ont inclus la consultation des communautés autochtones locales, en particulier dans le sud du Canada.

En revanche, la plupart des aires protégées d’ECCC situées dans le nord du Canada sont gérées en collaboration avec les peuples autochtones (18 sites situés dans le nord sur 21). En 1995, la RNF du delta de la rivière Nisutlin a été établie conformément aux dispositions de l’accord définitif sur les revendications territoriales des Tlingits de Teslin au Yukon. Le PG est préparé et révisé conjointement, en tenant compte de l’utilisation traditionnelle et actuelle de la zone par les Tlingits de Teslin. Depuis 2008, une ERAI est en place pour veiller à ce que les RNF et les ROM situés au Nunavut soient établis et gérés en collaboration avec les Inuits. Et en 2023, une nouvelle structure de cogestion applicable à tous les ROM situés dans la région désignée des Inuvialuit (Territoires du Nord-Ouest et Yukon) a été établie par les administrateurs du PAP et le Secrétariat mixte des Inuvialuit. Par conséquent, la participation des Inuvialuit a considérablement augmenté, et des commentaires ont été fournis sur plusieurs aspects des décisions et des mesures de gestion du ROM.

5. Mesure du rendement et information pour la prise de décisions

Cette section présente les observations de l’évaluation liées à la mesure du rendement du programme ainsi qu’à l’accessibilité et à la qualité de l’information nécessaire à la prise de décisions.

5.1. Mesure du rendement et information

L’évaluation de 2014 du PAP a permis de constater que les données sur le rendement étaient très limitées et qu’elles n’étaient pas recueillies, surveillées, suivies ni déclarées de manière uniforme. Il a ensuite été recommandé d’améliorer la stratégie de mesure du rendement et de recueillir les données nécessaires pour permettre une prise de décisions efficace, tant à l’échelle des sites que du réseau. L’évaluation a également permis d’établir que le modèle logique du programme ne cadrait pas avec les activités et les résultats prioritaires et qu’il devait être révisé. La direction a accepté les observations et la recommandation, et s’est engagée à améliorer la mesure du rendement du programme et à mettre à jour le modèle logique.

5.1.1. Amélioration du modèle logique et de la mesure du rendement

Au cours de la période évaluée, la direction a révisé son modèle logique et mis à jour son cadre de mesure du rendement. Dans le cadre des résultats ministériels d’ECCC, le modèle logique du PAP a été ajouté dans le modèle logique du PCPH. Le modèle logique révisé établit des activités, des extrants et des résultats attendus clairs pour le PAP et les autres programmes constitutifs du PCPH. Les changements apportés au cadre de mesure du rendement ont permis de normaliser les unités de mesure, de retirer des indicateurs et de renforcer les liens établis entre les résultats et les indicateurs.

Les administrateurs du PAP ont également amélioré les pratiques de mesure du rendement. En s’appuyant sur des travaux antérieurs, ils compilent et gèrent la Base de données canadiennes sur les aires protégées et de conservation, en partenariat avec les fournisseurs de données, notamment les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ainsi que certains gouvernements locaux et propriétaires fonciers privés. Cette base de données publique contient les données spatiales et attributives les plus récentes sur les aires protégées et les autres mesures de conservation efficaces par zone en milieux marin et terrestre au Canada.

L’étendue des aires protégées et de conservation est un élément clé de l’information sur le rendement qui indique si des progrès sont réalisés par rapport aux engagements d’expansion du réseau et si les cibles sont atteintes. Toutefois, les mesures de la superficie de la zone ne fournissent pas d’information sur les résultats en matière de conservation de la biodiversité obtenus dans les aires protégées et de conservation grâce à une gestion continue. Autrement dit, la « quantité » de conservation n’est pas une indication de la « qualité » de la conservation. Comme il a été mentionné à la section 3.3.4, les administrateurs du PAP ont établi le PSCÉco, qui est conçu pour rendre plus accessibles les données sur le rendement liées aux résultats en matière de conservation de la biodiversité.

5.1.2. Peu de données probantes que les résultats escomptés de l’initiative Rapprocher les Canadiens de la nature sont obtenus

Dans le cadre du PAP d’ECCC, l’initiative Rapprocher les Canadiens de la nature vise à faire progresser deux résultats clés de haut niveau, à savoir : a) améliorer l’accès des Canadiens à la nature et b) renforcer le sens de l’intendance des visiteurs. Bien que ces résultats soient solides et qu’ils s’alignent bien sur le mandat actuel, il existe peu de données probantes que des progrès sont réalisés à l’égard de ces objectifs.

Le nombre de visiteurs est comptabilisé pour mesurer l’accès des Canadiens à la nature. Toutefois, ce nombre correspond principalement aux extrants plutôt qu’à des résultats significatifs. Pour mieux évaluer l’amélioration de l’accès, les données sur les visites doivent être interprétées dans un contexte plus large. Par exemple, une augmentation du nombre de visites sur le site peut indiquer une fréquentation accrue, mais si l’on ne comprend pas les divers facteurs qui peuvent avoir une incidence sur la fréquentation et les personnes qui visitent le site, il est difficile de déterminer si l’accès équitable à la nature s’est amélioré.

5.1.3. L’indicateur de l’efficacité de la gestion du réseau n’est pas aligné

Dans l’ensemble, le cadre de mesure du rendement mis à jour du PCPH s’aligne sur les objectifs stratégiques et sur les rôles et responsabilités du PAP en ce qui concerne la réalisation du mandat ministériel en matière de conservation de la nature. Toutefois, l’indicateur actuel mesurant l’efficacité de la gestion du réseau d’aires protégées d’ECCC n’est pas bien aligné sur les objectifs du programme et ne tient pas compte des données nécessaires pour déterminer si ce résultat est obtenu.

L’indicateur actuel de l’efficacité de la gestion est le résultat de la moyenne des notes globales propres à chaque site pour l’ensemble du réseau d’aires protégées et dont l’objectif de rendement est fixé à 75 %. Le dernier résultat est de 60,7 %, selon le questionnaire du METT de 2023-2024, en hausse par rapport à 44 % en 2025-2016 (une augmentation de 16,7 %). Le problème fondamental de cet indicateur est qu’il s’agit d’un indicateur sommaire qui confond les sites dotés d’une gestion adéquate avec les sites présentant une gestion de base et des lacunes majeures et ceux présentant une gestion inadéquate. Par conséquent, l’objectif de rendement actuel pourrait être atteint, même si certains sites sont toujours mal gérés. Un meilleur indicateur permettrait de mesurer la proportion de sites jugés adéquatement gérés. Selon le questionnaire METT 2023-2024, ce résultat est de 40 %

5.2. Données financières et information sur les risques

L’information financière disponible sur le PAP n’est pas bien alignée sur les besoins continus du programme en matière de gestion et d’évaluation. Actuellement, il n’est pas possible d’examiner les liens entre les catégories de dépenses, les plans stratégiques et les plans de travail. Les données sur les dépenses et les investissements par activité ne sont pas accessibles et ne sont donc pas liées aux extrants et aux résultats attendus. En raison du peu de données financières accessibles, il n’a pas été possible d’évaluer l’affectation des ressources par rapport aux activités du programme, et il n’a pas été possible non plus de déterminer le rapport coût-efficacité de l’administration du PAP, au cours de la période évaluée.

Bien qu’il y ait quelques données probantes indiquant que les immobilisations et le passif du PAP sont gérés en fonction de leur cycle de vie, aucun plan exhaustif de gestion des immobilisations n’a été fourni pour éclairer l’évaluation. Par conséquent, il n’a pas été possible de déterminer si les exigences de financement des immobilisations sont respectées pour assurer l’entretien, la réparation, le remplacement ou la gestion des biens matériels et immobiliers. Cela est de plus en plus important au fil des changements climatiques, et il s’agit d’une exigence en vertu de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, conformément au Rapport de 2024 sur la gestion des risques financiers liés au climat au sein du gouvernement du Canada. L’un des principaux domaines de risques du PAP relatifs aux infrastructures construites et aux habitats gérés est la hausse prévue du niveau de la mer dans les régions côtières.

6. Conclusion

Au cours de la période évaluée, le Programme des aires protégées a permis d’étendre le réseau de réserves nationales de faune, d’accroître l’efficacité de la gestion de ses sites, d’assurer l’administration réglementaire du réseau d’aires protégées, d’améliorer la mesure du rendement du programme et d’accroître le travail en collaboration avec les peuples autochtones du Canada. Toutefois, l’évaluation a révélé que les pouvoirs et les niveaux de ressources actuelles ne sont peut-être pas alignés sur les responsabilités et les engagements continus visant à réaliser le mandat de conservation de la nature, que les données financières et les informations sur les risques liées à l’administration du programme sont insuffisantes, qu’il faudrait en faire davantage pour contribuer à combler les lacunes en matière de conservation, et qu’une approche systématique pour comprendre et atténuer les risques climatiques pourrait aider le Ministère à gérer les habitats et leurs valeurs de conservation.

7. Recommandations, réponses de la direction et plan d’action

Les recommandations suivantes s’adressent à la sous-ministre adjointe du Service canadien de la faune (SCF), qui est la haute fonctionnaire ministérielle responsable du programme de conservation et de protection des habitats, notamment du Programme des aires protégées.

Réponse de la direction :

La sous-ministre adjointe du Service canadien de la faune est en accord avec la recommandation.

Action 1: Examiner la gouvernance du Programme des aires protégées et proposer un alignement des autorités et des processus du programme afin de les aligner sur les responsabilités, les engagements et les besoins opérationnels.

Action 2: Envisager des changements réglementaires et législatifs pour améliorer la mise en œuvre du programme.

Réponse de la direction :

La sous-ministre adjointe du Service canadien de la faune est en accord avec la recommandation.

Action 1: Entreprendre une amélioration immédiate et continue de la collecte et de la gestion des informations et des données sur le programme.

Action 2: Examiner le modèle logique et les indicateurs du programme PCPH (ou du programme successeur) afin de mieux mesurer et démontrer le rendement du programme en ce qui concerne l’évaluation de l’efficacité de la gestion des aires protégées et de l’initiative Rapprocher les Canadiens de la nature.

Réponse de la direction :

La sous-ministre adjointe du Service canadien de la faune est en accord avec la recommandation.

Action 1: Donner la priorité aux zones importantes pour la biodiversité pour l’expansion du réseau d’aires protégées et rechercher des flexibilités supplémentaires pour les acquisitions.

Action 2: Lutter contre les menaces liées au climat pesant sur les actifs situés dans les aires protégées et apporter des améliorations aux actifs pour mieux soutenir la conservation de la nature.