Charité bien ordonnée commence par l'équité : à examiner davantage 

Examen de l'équité du processus de vérification pour les organismes de bienfaisance enregistrés au Canada

Lorsque la ministre du Revenu national m'a demandé d'ouvrir cet examen, j'ai reconnu la gravité des allégations portées par certains organismes de bienfaisance. Les organismes de bienfaisance enregistrés touchent la vie des Canadiens de plusieurs façons. Ils font progresser l'éducation et la religion, soulagent la pauvreté et peuvent profiter au public dans de nombreux autres domaines.

Dès le début, mon Bureau et moi avons compris que beaucoup étaient très intéressés à connaître nos conclusions. Nous savions qu'il y avait des préoccupations spécifiques exprimées par certains organismes de bienfaisance dirigés par des musulmans concernant leur traitement par l'Agence, nous avons donc pris le temps d'écouter et d'approfondir nos connaissances.

Pour effectuer un examen juste et impartial, nous avions l'intention de valider toutes les affirmations par des faits. Nous avons rencontré des intervenants, y compris des représentants d'organismes de bienfaisance et de l'Agence, et nous avons reçu des documents de procédure, du matériel de formation des employés et de nombreux autres documents pertinents de l'Agence.

D'après les renseignements que nous avons examinés concernant la formation sur les préjugés inconscients à l'Agence, nous avons trouvé plusieurs domaines qui pourraient être améliorés. Par exemple, nous avons constaté qu'une grande partie des séances de formation internes de l'Agence sur les préjugés inconscients ne mettaient pas l'accent sur la prise de décision et que la formation disponible était en grande partie volontaire.

Malheureusement, au-delà de la formation sur les préjugés inconscients, nous avons rencontré plusieurs défis qui nous ont empêchés d'accéder à l'information. Ces défis découlaient de décisions administratives et de contraintes législatives empêchant l'Agence de partager des renseignements confidentiels et des renseignements sur le contribuable sans le consentement du contribuable.

En raison des renseignements incomplets dont disposait mon Bureau et du manque de pouvoirs fournis dans le décret de l'ombudsman des contribuables, notre examen n'a pas été aussi complet que nous l'espérions. Nous avons pu faire certaines observations, mais nous n'avons malheureusement pas pu examiner les questions suffisamment en profondeur pour évaluer l'existence de préjugés dans la façon dont l'Agence applique ses processus.

Il est clair que des pouvoirs supplémentaires nous auraient donné plus d'accès à l'information dont nous avions besoin pour mener un examen approfondi dans cette affaire. Par exemple, nous aurions pu recevoir des pouvoirs supplémentaires en vertu de l'article 6 de la Loi sur les enquêtes. Bien que ces pouvoirs n'auraient peut-être pas éliminé toutes les contraintes de cet examen particulier en raison de certaines des limites liées aux informations sur la sécurité nationale, je suis convaincu qu'il existe des solutions qui nous permettront de mener de futurs examens de manière plus approfondie. Dans l'état actuel de cet examen, bien que mon Bureau ait utilisé toutes les ressources disponibles pour effectuer un examen complet et équitable de cette question, il reste encore beaucoup à explorer.

Au cours de la dernière décennie, il y a eu d'innombrables actes d'islamophobie et d'antisémitisme au Canada. Le 29 janvier 2017, une attaque terroriste dans une mosquée de Québec a fait 6 morts et 19 blessés. Le 6 juin 2021, une autre attaque terroriste a été menée contre une famille musulmane à London, en Ontario. L’attaque terroriste a laissé quatre membres de la famille décédés et un autre dans un état grave. À la suite de ces attaques insensées, une motion a été présentée au Parlement pour convoquer un Sommet d’action nationale sur l’islamophobie. Celle-ci a reçu un consentement unanime. En juillet 2021, le gouvernement du Canada a tenu deux Série de sommets contre le racisme à l’échelle nationale, l’un sur l’antisémitisme et l’autre sur l’islamophobie. Ils ont fourni aux Canadiens des plateformes nationales pour discuter des moyens de lutter contre le racisme et la discrimination.

Le 22 juillet 2021, lors du Sommet national sur l’islamophobie, le gouvernement a entendu des membres de la communauté musulmane parler de leurs expériences, y compris les répercussions parfois mortelles de la violence alimentée par la haine. Le très honorable Justin Trudeau, premier ministre du Canada, a également parlé aux membres de la communauté et a déclaré que les institutions du gouvernement du Canada, de l’Agence aux organismes de sécurité nationaux, devraient soutenir les Canadiens, et non les cibler. 

Le sommet a permis aux communautés musulmanes de « trouver des méthodes concrètes de renforcer les efforts fédéraux de lutte contre l’islamophobie ». Les membres de la communauté ont présenté des recommandations, y compris des appels pour que le gouvernement examine et modifie les lois, fournisse un soutien supplémentaire aux victimes et examine certaines des activités des organismes de sécurité nationale. Certaines de ces recommandations appelaient à une réforme à l’Agence, ciblant plus particulièrement la Division de la revue et de l’analyse (DRA). Le fondement de ces recommandations a été établi dans deux rapports publiés des mois plus tôt, l’un de la Coalition pour la surveillance internationale des libertés civiles et l’autre de l’Institut d’études de l’Islam de l’Université de Toronto. Les deux rapports allèguent un préjugé de l’Agence contre les organismes de bienfaisance dirigés par des musulmans dans son processus de vérification. 

L’honorable Diane Lebouthillier, ministre du Revenu national (la ministre), était l’une des conférencières au sommet. En tant que ministre, elle est responsable devant le Parlement de toutes les activités de l’Agence. Au cours de son discours, elle a reconnu que l’Agence pouvait faire mieux et a expliqué qu’elle demanderait à l’ombudsman des contribuables de mener une étude systémique qui répond aux préoccupations exprimées par les organismes de bienfaisance dirigés par des musulmans. 

Dans une lettre à l’ombudsman du contribuable reçue en août 2021, la ministre a établi des attentes claires sur ce qu’elle voulait qu’il examine. Elle a demandé à l’ombudsman de mener une étude sur les préoccupations soulevées par les organismes de bienfaisance dirigés par des musulmans et de porter une attention particulière à ce qui suit :

1. la sélection des dossiers aux fins de vérification par la DRA;
2. la qualité des services fournis aux organismes qui font l’objet d’une vérification par la DRA;
3. les efforts déployés par l’Agence pour sensibiliser ses employés aux préjugés inconscients qu’ils pourraient entretenir et qui contribueraient à perpétuer les comportements discriminatoires envers les organismes de bienfaisance dirigés par des communautés racialisées.

Elle a également demandé à l’ombudsman :

• de rencontrer des organismes de bienfaisance dirigés par des communautés racialisées;
• de clarifier le rôle et les responsabilités de l’Agence par rapport aux autres intervenants qui participent à la protection de la sécurité nationale, tout en veillant à ce qu’un service équitable et impartial soit offert aux Canadiens.

Le 5 août 2021, l’ombudsman a lancé l’examen. Puis, le 16 décembre 2021, le premier ministre a renforcé son soutien en précisant dans sa lettre de mandat à la ministre de fournir un soutien à l’ombudsman pour notre étude vise à répondre aux préoccupations des organismes de bienfaisance afin qu’aucun organisme en quête d’équité ne fasse l’objet de préjugés.

Notre bureau est guidé par quatre principes qui, dans le contexte de cet examen, seront examinés plus en détail.

Pour aider à comprendre le but du processus de vérification pour les organismes de bienfaisance enregistrés, nous examinerons la façon dont les organismes de bienfaisance sont réglementés et les exigences pour qu’ils maintiennent leurs privilèges fiscaux. 

La relation entre l’impôt et les organismes de bienfaisance est antérieure à la création du CanadaNote de bas de page 3 . Bon nombre des avantages offerts aux organismes de bienfaisance enregistrés et à ceux qui leur font des dons sont ce qui les distingue des entreprises et des organismes à but non lucratif. 

Comme « les incitatifs fiscaux qu’offre le Canada aux organismes de bienfaisance comptent parmi les plus généreux du monde », on comprend pourquoi les organismes de bienfaisance enregistrés sont régis par la loi. 

L’Agence assume de nombreuses responsabilités pour le gouvernement du Canada, y compris l’administration des lois et des règlements fiscaux et des règles de common law relatives aux organismes de bienfaisance. Elle le fait par l’intermédiaire de sa Direction des organismes de bienfaisance. Essentiellement, la Direction agit à titre de gardien, n’enregistrant que ceux qui remplissent les conditions requises, empêchant les autres de le faire et révoquant ceux qui ne le font plus. La Direction des organismes de bienfaisance est également responsable : 

• d’examiner les demandes d'enregistrement à titre d'organisme de bienfaisance, d'associations canadiennes enregistrées de sport amateur, d'organismes nationaux de services aux arts enregistrés, d'organisations de journalisme enregistrées et d'autres donataires reconnus
• de fournir des informations, des conseils et des conseils sur le maintien du statut enregistré
• de veiller à ce que les organisations enregistrées se conforment aux exigences d'enregistrement grâce à un programme équilibré d'éducation, de service et d'application responsable
• d’élaborer des politiques et fournir des renseignements, des communications et des programmes d’éducation;
• de collaborer avec le secteur caritatif, d'autres ministères et d'autres ordres de gouvernement
• de soutenir l'Agence dans son rôle consistant à lutter contre le financement du terrorisme à l'appui de la Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité).

Bien qu’il y ait de nombreuses exigences pour s’enregistrer à titre d’organisme de bienfaisance, tout commence par avoir des fins exclusivement de bienfaisance. Cela signifie que chaque fin d’une organisation doit être liée à l’une des catégories suivantes :

1. Soulagement de la pauvreté
2. Promotion de l’éducation
3. Promotion de la religion
4. autres fins qui sont utiles à la communauté que la loi reconnaît comme étant à des fins de bienfaisance

En plus d'avoir des fins exclusivement caritatives, un organisme de bienfaisance doit mener des activités pour favoriser ces fins. Des activités telles que celles contraires à l'ordre public ainsi que le fait de fournir des avantages indus aux membres ou de mener des activités illégales les empêcheraient d'être enregistrés en tant qu'organisme de bienfaisance.

Une fois qu’elle est enregistrée à titre d’organisme de bienfaisance, une organisation obtient de nombreux privilèges. Il s’agit notamment de l’exonération de l’impôt sur le revenu et de la possibilité de délivrer des reçus de dons déductibles d’impôt.

Cependant, les privilèges s’accompagnent de nombreuses obligations, y compris la production d’une déclaration de renseignements annuelle.

Des restrictions sont également imposées aux organismes de bienfaisance une fois qu’ils sont enregistrés. Il s’agit notamment de ne pas soutenir ou s’opposer à un parti politique ou à un candidat ou de ne pas mener d’activités illégales.

Au Canada, l’Agence est l’organisme de réglementation fédéral pour les organismes de bienfaisance enregistrés. En outre, dans de nombreux autres pays tels que les États-Unis, la France et la Belgique, les organismes de bienfaisance sont réglementés par leurs administrations fiscales. Toutefois, certains pays ne suivent pas cette voie. Par exemple, au Royaume-Uni, en Australie, et en Nouvelle-Zélande, les organismes de bienfaisance sont réglementés par des organismes spécialisés indépendants de l’administration fiscale et qui disposent de leurs propres ressources administratives et opérationnelles. Dans certains pays, une législation spécifique aux organisations caritatives a été mise en place et a fourni un environnement législatif qui peut permettre de partager davantage de données avec le public.

Le processus de vérification des organismes de bienfaisance comprend quatre étapes principales :

En gardant à l’esprit le principe d’indépendance de notre Bureau, nous avons pris le temps d’écouter toutes les parties, d’approfondir nos connaissances, d’examiner les faits et de cerner les possibilités qu’a l’Agence d’améliorer les services qu’elle fournit aux Canadiens. Dans le cadre de nos efforts pour rendre notre examen exhaustif, nous avons : 

Nous avons communiqué avec des organismes de bienfaisance pour obtenir un échantillon diversifié sur le plan démographique des participants au processus de vérification. Nous l’avons fait en publiant un communiqué de presse et un questionnaire et en demandant le consentement des organismes de bienfaisance afin d’accéder à leurs dossiers de l’Agence.

Par exemple, nous avons demandé à l'Agence d'indiquer pourquoi des organismes de bienfaisance particuliers, ceux qui font la promotion d'une religion ou qui exercent leurs activités à l'extérieur du Canada, ont été sélectionnés pour une vérification et comment ils ont été vérifiés, ainsi que si elle pouvait confirmer et fournir quelles ressources les employés de la Direction des organismes de bienfaisance mentionnent dans le processus de sélection de la vérification et s'il fait référence à des personnes ou à des organisations associées à des organismes de bienfaisance enregistrés. L’Agence a indiqué qu’elle ne nous fournirait pas ces renseignements, car il s’agirait de renseignements sensibles qui précisent :

• comment elle évalue le risque;
• ses techniques de vérification.

Les techniques de vérification et la façon dont l'Agence évalue les risques sont des exceptions reconnues en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, car elles pourraient donner un aperçu de la façon de contourner ses activités d'observation et, à leur tour, saper et potentiellement compromettre les efforts d'observation de l'Agence. De plus, l'Agence a indiqué que les renseignements inclus dans l'évaluation des risques d'un organisme de bienfaisance peuvent comprendre des renseignements sur la sécurité nationale que l'Agence ne pourrait pas divulguer sans la permission du partenaire.

L’Agence a également souligné les exemptions de la Loi sur l’accès à l’information qui lui confèrent le pouvoir discrétionnaire de refuser de divulguer ces renseignements. Bien que l’Agence ait fourni ses politiques procédures et modèles qui guident la sélection des vérifications, y compris ses indicateurs de risque pour les organismes de bienfaisance et des exemples de ces indicateurs, elle n’a pas démontré comment elle les applique pour évaluer si un organisme de bienfaisance doit faire l’objet d’une vérification. Même lorsque nous avions obtenu le consentement d’organismes de bienfaisance pour consulter leurs dossiers, l’Agence a expurgé des renseignements qui expliquaient pourquoi les organismes de bienfaisance avaient été sélectionnés aux fins de vérification et comment elle prévoyait effectuer la vérification. 

N'ayant pas accès aux évaluations des risques propres aux organisations de bienfaisance, notre Bureau n'a pas été en mesure de voir comment ces considérations se seraient appliquées à un dossier réel, ni d'obtenir des exemples d'informations qui auraient éclairé la sélection d'une vérification en particulier.

L'Agence a précisé qu'elle considérait notre Bureau comme indépendant, nous donnant le même accès qu'un administrateur d'un organisme de bienfaisance aurait.

L'Agence a également indiqué que, même avec le consentement, il serait inapproprié d'examiner les dossiers où un appel actif était en cours en raison du risque d'influencer la décision de recours.

Même si de nombreux défis nous ont empêchés d’effectuer un examen complet, il y avait des secteurs que nous pouvions évaluer et où nous pouvions formuler des constatations et, ultimement, des recommandations. Nous avions accès à ce qui suit :

• politiques, procédures et indicateurs de risque de l’Agence
• copies expurgées des avis d’intention de révoquer, de sanctionner ou de pénaliser
• dossiers des organismes de bienfaisance qui sont accessibles au public
• certains dossiers d'organismes de bienfaisance lorsque nous avons eu la permission de l'organisme de bienfaisance
• site intranet de l’Agence
• employés de l’Agence
• présentations et séances d’information de l’Agence 

Nous avons rencontré l'Agence pour exprimer le besoin d'accéder à une sélection aléatoire de dossiers d'organismes de bienfaisance. Plus précisément, nous avons expliqué que nous avions besoin de cet accès, non seulement pour valider l'application des politiques et des procédures, mais aussi pour tirer des conclusions fondées sur des faits. Toutefois, aucune solution n’a été trouvée pour protéger la vie privée des contribuables conformément à toutes les lois canadiennes applicables et pour appuyer l’intégrité du processus d’examen en fournissant les renseignements dont nous avions besoin.

Cependant, l'Agence a fait des efforts pour nous aider dans notre examen. En plus de l'accès dont nous disposions, l'Agence a fourni une quantité importante de documents et de ressources :

• plus de 2 000 documents totalisant 2,5 Go;
• 12 présentations sur ses processus et sa formation;
• des entrevues avec les employés;
• un accès à des cadres supérieurs et à des experts en la matière;
• des possibilités de dialogue ouvert.

Avec plus de 86 000 organismes de bienfaisance enregistrés, le secteur caritatif et sans but lucratif du Canada est important. Selon Statistique Canada, en 2021, le secteur représentait 8,7 % du produit intérieur brut du Canada en 2019 et du premier trimestre au quatrième trimestre 2020. 

Les organismes de bienfaisance constituent le pilier de la société canadienne. Les Canadiens comptent sur le secteur de la bienfaisance pour répondre aux besoins de sa population diversifiée. La contribution des organismes de bienfaisance au mieux-être social des Canadiens est indéniable. Les Canadiens de tous les milieux comptent sur ces organismes pour leur fournir ce qui suit :

Les Canadiens reconnaissent la valeur des services que procurent les organismes de bienfaisance. Ceci explique probablement pourquoi les Canadiens font partie des personnes les plus charitables au monde Note de bas de page 4 , qu’il s’agisse d’aider un étranger, de donner de l’argent ou de faire du bénévolat. Les Canadiens donnent plus de 14 milliards de dollars chaque année. 

Dans sa page Web sur le processus de vérification des organismes de bienfaisance, l’Agence décrit qu’un organisme de bienfaisance peut être sélectionné aux fins de vérification pour diverses raisons, notamment les suivantes :

• une sélection aléatoire;
• un renvoi d’un autre secteur de l’Agence;
• des plaintes du public;
• des articles parus dans les médias ou d’autres sources accessibles au public;
• un examen des obligations juridiques précises en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu;
• des renseignements tirés de sa déclaration de renseignements annuelle T3010;
• un suivi d’un accord d’observation antérieur.

L’Agence nous a informés que les renseignements fournis dans sa page Web sont désuets et inexacts, mais qu’elle travaille à la publication de nouveau contenu. Par exemple, l’Agence ne sélectionne plus de manière aléatoire les organismes de bienfaisance qui feront l’objet d’une vérification. 

De plus, la page Web actuelle n’indique pas qu’une inobservation à risque élevé pourrait donner lieu à une sélection pour une vérification. Voilà peut-être pourquoi certains intervenants expriment une réticence à élargir leurs activités en raison de la visibilité accrue. En effet, la page Web de l’Agence indique que les organismes de bienfaisance peuvent être sélectionnés pour une vérification en fonction « d’articles dans les médias ou d’autres sources accessibles au public ».

L’Agence nous a rassurés sur le fait que les organismes de bienfaisance ne devraient pas avoir peur qu’on parle d’eux dans les médias. Même s’il est raisonnable de rassurer notre Bureau, l’Agence devrait faire de même avec les Canadiens au moment de publier sa page Web mise à jour. Il pourrait également être utile de mettre en œuvre des initiatives éducatives informant les organismes de bienfaisance que l’élargissement de leurs activités, y compris à l’extérieur du Canada, ou le fait qu’ils soient présentés dans les médias ne les assujettira pas à une vérification en l’absence de préoccupations.

Lorsque l’Agence trouve ou reçoit des renseignements préoccupants sur un organisme de bienfaisance, on peut évaluer celui-ci pour déterminer s’il doit faire l’objet d’une vérification. Ces renseignements sont appelés indices. Il y a trois façons dont la Direction des organismes de bienfaisance de l’Agence reçoit des indices :

• à l’interne, de la part d’un autre secteur de l’Agence;
• de la part du public, par l’intermédiaire du Programme des indices;
• de la part des organismes d’application de la loi et des organismes partenaires.

L’Agence indique que tous les indices proviennent du Programme des indices, à l’exception de la DRA qui maintient certains indices à l’extérieur de ce programme. Nous avons donc pensé qu’il serait prudent pour nous de déterminer s’il y avait des étapes dans ce processus qui pourraient avoir une incidence sur l’équité du processus de vérification.

Les agents chargés des indices ont expliqué qu’ils cherchent principalement à savoir si l’organisation concernée est enregistrée à titre d’organisme de bienfaisance et que, dans l’affirmative, ils fournissent habituellement l’indice à la Direction des organismes de bienfaisance. Toutefois, les agents ont également accès aux renseignements fournis par la Direction des organismes de bienfaisance, en tant que lignes directrices, qu’ils peuvent utiliser pour orienter leur décision. Cette procédure comprend une liste de questions d'approfondissement standard pour guider les agents dans la collecte d'informations pertinentes auprès du membre du public qui appelle pour signaler une inobservation présumée par les organismes de bienfaisance enregistrés.

Les principaux renseignements recueillis par l'agent sont saisis et transmis à la Direction des organismes de bienfaisance, où un agent de sélection évalue si une activité non caritative a eu lieu par rapport aux exigences d'enregistrement des organismes de bienfaisance et aux dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu.

Nous avons constaté que les informations n'étaient pas suffisamment détaillées pour aider les responsables de l'accueil des responsables à recueillir des informations détaillées sur l'activité d’inobservation présumée signalée par le public. Les renseignements comprennent des exemples de ce qui serait considéré comme un indice, notamment « le fait d’entreprendre des activités ne relevant pas de la bienfaisance » (traduction libre). Or, les agents chargés des indices ne reçoivent pas la description de ce qui est une activité de bienfaisance et de ce qui ne l’est pas. De plus, les agents chargés des indices nous ont informés qu’ils vérifient habituellement si un organisme de bienfaisance est enregistré avant d’acheminer un indice à la Direction des organismes de bienfaisance. Cependant, ils semblent avoir un certain pouvoir discrétionnaire, puisque nous avons été informés que tout indice qui n’est pas acheminé à une division précise est placé dans un inventaire consultable^{Note de bas de page 5}   .

De plus, nous avons constaté que les renseignements fournis par la Direction des organismes de bienfaisance au Programme des indices posent des difficultés, parce qu’ils désignent également les « activités à l’extérieur du Canada » (traduction libre) comme exemple d’indice. Voilà qui pourrait induire en erreur l’agent chargé des indices. En outre, de nombreux organismes de bienfaisance mènent des activités à l’extérieur du Canada pour fournir une aide humanitaire vitale aux gens partout dans le monde. Identifier ceci comme un exemple de piste est préoccupant, car la participation à des activités à l'extérieur du Canada n'indique pas nécessairement une inobservation. L'Agence devrait saisir cette observation comme une occasion pour elle d'examiner et de mettre à jour les renseignements qu'elle fournit aux agents d'accueil des indices afin de les rendre exacts et informatifs.

La Direction des organismes de bienfaisance indique que si un indice contient des informations qui montrent qu'une inobservation peut avoir eu lieu, elle évaluera davantage les risques du cas pour déterminer le niveau de risque et le traitement d’observation requis. Un cas qui est déterminé comme présentant un risque élevé passera au niveau suivant, qui est la vérification. La décision de vérification est prise par la Direction des organismes de bienfaisance à la suite d'une analyse des documents et des renseignements disponibles. Cette décision est consignée dans la fiche de présélection qui sert à informer le vérificateur des préoccupations et des indices conduisant à la sélection du dossier ou du dossier à vérifier. Bien que ce processus soit utile pour gérer efficacement les ressources, il est possible qu'un préjugé se forme. Étant donné que l'agent identifie une inobservation potentielle sur la feuille de contrôle, le vérificateur pourrait être biaisé dès le départ. Cependant, cela peut ne pas avoir d'incidence sur la façon dont une vérification est effectuée, car l'Agence indique qu'il existe de nombreux examens qui atténueraient les préjugés potentiels. De plus, les vérificateurs que nous avons interrogés ont indiqué que, même s’ils doivent se pencher sur les préoccupations dans la feuille de sélection, ils doivent toujours effectuer une vérification complète. Par conséquent, cela pourrait ne pas avoir d’incidence sur la façon dont une vérification est effectuée. Sans avoir une vue d’ensemble, nous n’avons pas été en mesure d’évaluer l’impact de la feuille de contrôle sur une vérification.

À l’extérieur de l’Agence qui effectue des évaluations des risques sur les indices qu’elle reçoit, nous avons reçu très peu de renseignements sur ce qui indique quel organisme de bienfaisance devrait faire l’objet d’une évaluation des risques lorsqu’un indice n’est pas impliqué. Toutefois, nous avons été informés que certaines activités courantes pourraient faire en sorte qu’un organisme de bienfaisance obtienne une évaluation des risques, comme le suivi d’une entente d’observation, l’examen des déclarations de renseignements T3010 (Déclaration de renseignements des organismes de bienfaisance enregistrés) ou après l’enregistrement lorsque des préoccupations ont été soulevées au moment de l’enregistrement. 

À la suite d’une vérification, il y a de nombreux résultats possibles :

1. Lettre favorable : L’Agence envoie cette lettre lorsqu’une vérification conclut qu’un organisme de bienfaisance est conforme.
2. Lettre d’éducation : L’Agence envoie cette lettre - lorsqu’une vérification révèle qu’un organisme de bienfaisance est principalement conforme, mais qu’il y a des aspects préoccupants sur lesquels l’Agence pourrait éduquer l’organisme de bienfaisance à l’observation.
3. Entente d’observation : L’Agence envoie cette lettre– lorsqu’elle constate des cas d’inobservation, mais que l’organisme de bienfaisance est disposé à prendre des mesures précises pour demeurer conforme.
4. Sanctions (pénalités financières, suspension temporaire des privilèges de l'organisme de bienfaisance en matière de production de reçus d'impôt, ou les deux) : l'Agence peut prendre cette mesure lorsqu'elle constate qu'il y a une inobservation grave ou répétée.
5. Révocation de l'enregistrement d'un organisme de bienfaisance : L'Agence peut prendre cette mesure lorsqu'elle constate qu'il y a une grave inobservation.
6. Annulation ou révocation volontaire du statut d'enregistrement de l'organisme de bienfaisance : L'Agence peut fermer une vérification avec cette action dans de rares cas.

En règle générale, les organismes de bienfaisance nous ont dit que les constatations de la vérification de l’Agence étaient solides, mais certains organismes de bienfaisance ont indiqué que les critères n’étaient pas les mêmes pour tous et que certains organismes de bienfaisance peuvent être révoqués, tandis que d’autres peuvent simplement conclure une entente d’observation. Les agents de l’Agence doivent faire preuve de jugement, car il n’y a pas deux cas semblables et ils comportent un mélange de types et de niveaux d’inobservation. Par conséquent, il est difficile d’évaluer s’il y avait un fondement dans ces demandes sans avoir accès aux dossiers. Bien que nous ayons eu accès aux lettres d’approche d’observation pour les organismes de bienfaisance qui ont été pénalisés, sanctionnés ou révoqués, elles ont été caviardées et nous n’avons pas eu accès aux documents à l’appui qui ont éclairé les décisions dans les lettres. Nous avons uniquement le même accès que n’importe quel membre du public. 

Au cours de notre examen, nous avons entendu des organismes de bienfaisance qu'une fois qu'une vérification était commencée, cela pouvait prendre des années avant de se terminer. Cela a été confirmé après avoir examiné les lettres de mesures de conformité pour les organismes de bienfaisance dont l'enregistrement a été révoqué au cours de la période que nous avons examinée. Cependant, pour mieux comprendre cela, nous devions examiner les fichiers individuellement.

Au Canada, il n'y a pas de limite de temps légale pour le moment où une vérification doit se terminer après avoir commencé. Les vérifications peuvent durer plusieurs années. La durée peut être problématique lorsque les activités de l'organisation sont fondamentalement illégales et contraires à la politique publique canadienne ou lorsque le public veut que l'Agence agisse immédiatement. De plus, si une vérification prend des années à se conclure, elle peut interférer avec l'organisme de bienfaisance et détourner son attention de ses activités caritatives.

Nous sommes conscients que l’Agence fait des efforts considérables pour recueillir des données et en rendre compte pour bon nombre de ses programmes. Toutefois, il semble que dans le cas d’organismes de bienfaisance enregistrés, l’Agence dispose de certaines données, mais ne les utilise pas pleinement. Par exemple, au moment de l’inscription, l’Agence analyse les fins et les activités du demandeur et lui attribue un code de catégorie et un code de sous-catégorie. Les codes identifient la catégorie de fins de bienfaisance la plus courante que l’organisme poursuit, mais il va aussi un peu plus loin. Par exemple, pour un organisme de bienfaisance qui fait la promotion de la religion, l'Agence peut identifier la religion qui fait l'objet d'une promotion, et pour un organisme de bienfaisance qui fait la promotion de l'éducation, elle peut identifier la méthode, comme la recherche ou l'enseignement. Si un organisme de bienfaisance modifie ses objectifs ou ses activités au fil du temps, son code de catégorie n'est pas automatiquement mis à jour ; l'Agence ne changera le code de catégorie qu'à la demande de l'organisation ou lorsqu'une erreur se produit. 

Cela dit, cela présente des défis parce que les deux codes peuvent ne pas refléter toutes les activités d'un organisme de bienfaisance. Par exemple, un organisme de bienfaisance peut principalement soulager la pauvreté en fournissant de la nourriture aux personnes dans le besoin, mais il peut également promouvoir la religion en enseignant des principes religieux. Étant donné que l’Agence classerait seulement l’organisme de bienfaisance en fonction de l’activité la plus courante, elle attribuerait le code de catégorie aux organismes qui soulagent la pauvreté.

L'Agence indique que les codes de catégories ne sont pas utilisés dans l'analyse du dossier, mais peuvent être utiles pour les donateurs et autres intervenants, car les codes de catégories permettent au public de rechercher un organisme à qui faire un don par catégorie.

Étant donné que le résultat d’une vérification peut avoir de graves conséquences, beaucoup de gens ne voudraient pas faire l’objet d’une vérification, surtout les organismes de bienfaisance dont la capacité d’exécuter bon nombre de leurs activités est fortement liée aux privilèges fiscaux que le statut d’organisme de bienfaisance enregistré offre. Les intervenants que nous avons rencontrés au cours de nos entrevues ont exprimé à maintes reprises l’anxiété, le stress et parfois la frustration qu’ils ont éprouvés au cours du processus de vérification, même lorsqu’ils se percevaient comme conformes. Certains l’ont manifesté avec une exaspération évidente et d’autres avec de fortes émotions au cours des entrevues.

D’un côté, le secteur de la bienfaisance canadien fournit des services essentiels aux nombreux groupes qui méritent l’équité. D’autre part, l’Agence, dans son rôle d’organisme de réglementation, travaille à protéger l’intégrité du secteur en veillant à ce que les organismes de bienfaisance n’abusent pas du système. Cela dit, l’inobservation d’un organisme de bienfaisance peut entraîner de graves conséquences pour l’organisme de bienfaisance, comme des pénalités financières et des suspensions, et même la plus grave de toutes, la révocation. Ces conséquences peuvent mettre l’organisme de bienfaisance touché dans une situation financière précaire et l’empêcher d’être en mesure de fonctionner correctement pour soutenir ses bénéficiaires. Certaines organisations que nous avons interrogées ont indiqué à quel point leurs activités de bienfaisance ont été touchées après que leur statut d’enregistrement a été révoqué à la suite d’une vérification.

Par exemple, un organisme de bienfaisance peut être suspendu ou faire l’objet de pénalités pour l’inobservation suivante :

• Elle ne tient pas les registres comptables ou ne les fournit pas à la demande de l’Agence : cette infraction peut entraîner la suspension relative à son privilège d’émission de reçus officiels de dons.
• Elle délivre des reçus lorsqu’il n’y a pas de don ou lorsque le reçu contient de faux renseignements (lorsque le total des pénalités dépasse 25 000 $). Cela est passible d’une pénalité de 125 % sur le montant admissible indiqué sur le reçu et de la suspension des privilèges de délivrance de reçus fiscaux.

La révocation du statut d’un organisme de bienfaisance enregistré, qui est la conséquence la plus grave de l’inobservation, a une incidence considérable sur les activités d’un organisme de bienfaisance, car il ne sera plus éligible à l'exonération d'impôt sur le revenu et ne pourra plus délivrer de reçus officiels de dons. De plus, le nom de l’organisme de bienfaisance ainsi que la raison de la révocation seront publiés dans la Gazette du Canada et dans la liste des organismes de bienfaisance accessible au public sur le Canada.ca, et il ne peut plus être un organisme de bienfaisance aux fins de la TPS/TVH; il doit transférer tous ses actifs restants à un donataire admissible ou payer un impôt de révocation. L’impôt équivaut à 100 % de la valeur des actifs restants après que l’organisme de bienfaisance a payé toutes ses dettes. Les organismes de bienfaisance peuvent réduire le montant de l’impôt de révocation si leurs biens sont utilisés pour des activités de bienfaisance ou pour payer des dettes, ou s’ils les transfèrent à un donataire admissible au cours de la période de révocation. La période de révocation commence le lendemain de la délivrance par l'Agence du formulaire T2051A, Avis de l’intention de révoquer l'enregistrement d'un organisme de bienfaisance, et se termine un an plus tard.

Le fait d’être révoqué fait également en sorte que l’organisme de bienfaisance perd des avantages fiscaux provinciaux. Par exemple, en Ontario, les organismes de bienfaisance enregistrés peuvent obtenir un remboursement de 40 % de l'impôt foncier et de la taxe scolaire provinciale et territoriale payables sur une propriété admissible qu'ils occupent dans l'une des catégories commerciales ou industrielles. Par conséquent, un organisme de bienfaisance révoqué en Ontario ne pourra pas bénéficier de ce remboursement d’impôt. Une organisation que nous avons interrogée nous a fait part de la façon dont son organisme a été touché lorsqu’il a perdu le remboursement d’impôt à la suite de sa révocation et de la façon dont il continue de lutter pour survivre et répondre aux besoins des personnes qui comptent sur lui.

La demande de la ministre d’ouvrir cet examen comprenait une directive pour nous d’examiner les efforts déployés par l’Agence pour sensibiliser ses employés aux préjugés inconscients qu’ils pourraient favoriser et qui pourraient perpétuer un comportement discriminatoire envers les organismes de bienfaisance dirigés par des communautés racialisées. Un tel comportement pourrait avoir une incidence sur les organismes de bienfaisance enregistrés et diminuer la confiance du public dans les activités d’observation liées aux organismes de bienfaisance.

Dans cette section, nous examinerons ce que nous avons entendu de la part des intervenants et les efforts déployés par l’Agence, et plus particulièrement la Direction des organismes de bienfaisance, pour sensibiliser ses employés à leurs préjugés inconscients.

Lors de nos entrevues avec des organismes de bienfaisance, des représentants légaux et d’autres intervenants, on nous a dit que les préjugés inconscients peuvent influencer certaines des mesures prises par les employés de l’Agence. On nous a également dit que lorsque l’Agence cerne ses préoccupations dans les lettres d’équité administrative, elles semblent être rédigées avec soin afin d’éviter les déclarations ouvertement biaisées, mais l’intervenant a allégué que les préjugés étaient apparents malgré tout. Il a également été indiqué que l’Agence ne devrait pas faire de discrimination à l’égard des collectivités racialisées.

L’École de la fonction publique du Canada offre des cours sur les préjugés inconscients qui sont offerts à tous les employés de l’Agence. À compter de juillet 2021, l’Agence a commencé à offrir un atelier sur les préjugés inconscients. L’atelier sensibilise et appuie la création d’un espace plus sécuritaire pour que les employés aient des conversations sur le racisme et la discrimination. Cela comprend le fait d’aider les employés à en apprendre davantage sur leurs propres préjugés inconscients, ainsi que de remettre en question leurs propres hypothèses.

Dans sa demande d’ouverture de cet examen, la ministre nous a également demandé de préciser les rôles et les responsabilités de l’Agence par rapport aux autres intervenants qui participent à la protection de la sécurité nationale, tout en veillant à ce qu’un service équitable et impartial soit offert aux Canadiens.

Dans la présente section, nous discuterons de ce que nous avons entendu de la part des intervenants et examinerons les événements clés qui ont mené à la participation de l’Agence à la sécurité nationale, la façon dont l’Agence remplit ce rôle, et l’importance de celui-ci. Nous n’avons pas communiqué avec un grand nombre d’organismes gouvernementaux responsables de la protection de la sécurité nationale au-delà de l’Agence pour obtenir des renseignements. Cette section ne donne donc qu’un aperçu s’appuyant principalement sur les renseignements accessibles au public.

Dans le cadre de notre examen, nous avons discuté avec des organismes de bienfaisance, des représentants légaux et d’autres intervenants. Une organisation a indiqué qu'il n'est pas toujours clair quand l'Agence pourrait se fier aux renseignements de la communauté de la sécurité nationale. D’autres personnes nous ont indiqué que les organismes de bienfaisance peuvent craindre qu’une vérification ne fasse partie d’une enquête plus vaste sur la sécurité nationale ou l’application de la loi, compte tenu de la participation de l’Agence à la sécurité nationale. 

Le 25 mai 2015, une ancienne directrice générale de la Direction des organismes de bienfaisance, a déclaré au Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense que « Depuis la fin des années 1990, la communauté internationale reconnaît le risque d’exploitation à des fins terroristes du secteur des organismes à but non lucratif et de bienfaisance. » Toutefois, l’Agence n’a pas toujours été une composante majeure du cadre de sécurité nationale du Canada, même si selon Le vol 182 d’Air India : Une tragédie canadienne – Volume Cinq : Financement du terrorisme, « [c]ertaines œuvres de bienfaisance au Canada et à l’étranger sont depuis longtemps soupçonnées d’appuyer le terrorisme parce qu’elles recueillent des fonds et facilitent leur transfert ».

Ce sont certains événements qui ont secoué nos communautés, et celles de nos alliés, qui ont mené à l’évolution de nos systèmes de sécurité et de renseignement. 

Deux jours plus tard, les pays membres du G7 se sont engagés de nouveau et ont demandé le soutien de la communauté internationale « pour déjouer les activités des terroristes et de leurs sympathisants, ce qui englobe le financement, la planification d’actes terroristes, l’approvisionnement en armes, l’appel à la violence et l’incitation à commettre des actes terroristes^{Note de bas de page 9} » (traduction libre). Cela a donné lieu à un programme pilote à la Direction des organismes de bienfaisance pour examiner le financement du terrorisme.

Après les événements du 11 septembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations Unies a rapidement approuvé une résolution le 28 septembre 2001 pour réprimer les actes de terrorisme ainsi que réprimer et prévenir le financement de tels actes. Par la suite, le gouvernement du Canada a présenté le projet de loi C-36, également connu sous le nom de Loi antiterroriste, qui a entraîné des modifications au Code criminel, à la Loi sur la preuve au Canada et à la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, parmi d’autres lois. Ce projet de loi a reçu la sanction royale le 18 décembre 2001. La partie 6 de la Loi antiterroriste a mené à l'adoption de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), qui est entrée en vigueur le 24 décembre 2001. En vertu de la Loi antiterroriste, l’Agence est devenue une partenaire « du régime gouvernemental de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes ».

Cela a donné lieu à la création d’une équipe spécialisée à la Direction des organismes de bienfaisance, équipe qui a réalisé la sélection et l’examen approfondis des demandes d’enregistrement d’organismes de bienfaisance et qui a fourni des renvois au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et à la Gendarmerie royale du Canada (GRC). 

La DRA aide les partenaires de la sécurité nationale et reçoit des renseignements de ceux-ci, principalement la GRC et le SCRS. Elle contribue, par l’intermédiaire de groupes de travail, aux politiques nationales de sécurité et de renseignement du gouvernement du Canada, et fournit un soutien technique aux organismes internationaux qui luttent contre le financement d’activités terroristes, comme les Nations Unies et le Groupe d’action financière.

Cela dit, l’Agence ne travaille pas seule. Elle fait partie du Régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, qui comprend les 13 ministères et organismes fédéraux suivants :

L'Agence indique que le régime de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes est géré sur le plan administratif par le ministère des Finances Canada, mais que son cadre stratégique et législatif, y compris sa structure de comités, est codirigé par Sécurité publique Canada, qui est l'organisme législatif responsable de la politique de sécurité nationale et plus particulièrement du terrorisme. Dans le cadre de ce régime, l’Agence peut recevoir des renseignements du SCRS, du Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada, de la GRC ou d’autres partenaires de la sécurité nationale. Si le risque potentiel de financement du terrorisme peut avoir une incidence sur un organisme de bienfaisance enregistré, ou s’il y a des préoccupations à l’égard d’une demande d’enregistrement à titre d’organisme de bienfaisance, on fait appel à la DRA. La DRA évalue ensuite ces renseignements de façon indépendante afin de déterminer si des mesures supplémentaires doivent être prises.

Si la DRA participe, une évaluation du risque est effectuée pour déterminer les mesures qui seront prises. S’il y a des preuves significatives d’un risque de financement d’activités terroristes, la DRA effectuera une vérification. Si la vérification de la DRA révèle un problème, celle-ci peut prendre des mesures d’exécution à l’égard l’organisme de bienfaisance concerné. L’Agence indique que la sévérité de la mesure d’exécution est directement liée au degré d’inobservation des lois et règlements du Canada que démontre l’organisme de bienfaisance. Les mesures d’exécution prises par l’Agence pénalisent les acteurs malveillants et empêchent les organismes de bienfaisance d’être utilisés pour acheminer des fonds à des entités terroristes au pays ou à l’étranger.

Bien que la DRA n’effectue pas d’enquêtes criminelles, elle peut choisir de communiquer les renseignements qu’elle découvre dans le cadre de ses activités à ses partenaires d’application de la loi et de sécurité nationale, afin de prévenir les menaces à la sécurité nationale au-delà de son mandat axé sur les organismes de bienfaisance. 

L’Agence cerne et évalue le risque de financement d’activités terroristes en fonction d’accords internationaux, comme ceux décrits par le Groupe d’action financière (GAFI). 

Une partie des risques cernés par l’évaluation était le risque élevé d’abus pour les organismes de bienfaisance enregistrés qui exercent leurs activités à proximité de menaces terroristes. Cela s’est également étendu aux organismes de bienfaisance enregistrés qui exercent leurs activités à l’étranger et au Canada « au sein d’une population qui est activement ciblée par un mouvement terroriste aux fins de soutien ».

Le rapport explique comment les fonds provenant d’un organisme de bienfaisance enregistré destinés à des fins légitimes pourraient être utilisés de façon abusive. Par exemple, un organisme de bienfaisance pourrait amasser des fonds pour une fin de bienfaisance légitime, comme l’aide humanitaire. Ces fonds pourraient alors être détournés de l’objectif visé pour être redirigés vers des entités terroristes.

Dans le rapport, le financement des activités terroristes « a été évalué dans le cas des groupes et des acteurs les plus préoccupants pour le Canada » et les « individus associés à 10 groupes terroristes et combattants étrangers » ont été cernés. Les opinions dans le domaine public indiquent que cela mène à des vérifications de certains organismes de bienfaisance racialisés plus que d’autres, en particulier ceux dirigés par des musulmans. Bien que l’Agence n’ait pas confirmé que les organismes de bienfaisance dirigés par des musulmans sont vérifiés plus fréquemment, elle a indiqué lors d'une comparution devant le Comité sénatorial permanent des droits de la personne le 28 novembre 2022 qu’on peut « conclure que bon nombre des organismes qui figurent dans l’Évaluation nationale des risques inhérents proviennent de communautés racisées ». L’Agence a également indiqué que « dans notre programme spécialisé à la DRA, nous nous inspirons de l’Évaluation nationale des risques inhérents » et que « si nous voyons un organisme de bienfaisance lié à un auteur de menaces, comme l’indique l’Évaluation nationale des risques inhérents, ce sera un signal d’alarme pour nous, et nous examinerons la question de plus près. » Cela dit, l'Agence nous a indiqué qu'elle examine tous les acteurs de la menace au fur et à mesure qu'ils surviennent, plutôt que de choisir exclusivement ceux décrits dans l'évaluation nationale des risques inhérents, car les évaluations des menaces changent au besoin.

Nous avons été avisés qu'une diligence raisonnable est exercée pour s'assurer que l'Agence traite les menaces actuelles. Cependant, nous comprenons également l'impact que ses actions peuvent avoir sur les organismes de bienfaisance des communautés racialisées, car ils pourraient être plus vulnérables aux abus.

Les Canadiens, y compris les communautés racialisées, ainsi que l'Agence et les organismes de bienfaisance partagent un objectif commun : à savoir de protéger les Canadiens et les collectivités partout dans le monde. L’Agence le fait en assurant l’observation dans le secteur de la bienfaisance au Canada afin que les fonds des Canadiens ne soient pas utilisés pour financer le terrorisme. La sécurité nationale est un mandat important de l’Agence et celle-ci doit assurer l’observation afin que les Canadiens puissent conserver leur confiance dans le régime fiscal. En assurant une conformité appropriée, l’Agence peut s’assurer que les Canadiens paient leur juste part d’impôt, mais aussi que les organismes de bienfaisance utilisent leurs ressources pour réaliser des fins de bienfaisance, tout en empêchant l’utilisation des ressources de bienfaisance pour des actions malveillantes. 

Pour que nous ayons examiné en profondeur tous les domaines identifiés par la ministre, nous aurions eu besoin de pouvoirs non spécifiés dans le décret. Par exemple, une option pour un examen plus approfondi aurait pu être de nommer temporairement l'ombudsman des contribuables à titre de commissaire en vertu de l'article 6 de la Loi sur les enquêtes. Avec cette nomination, notre Bureau aurait pu avoir des pouvoirs élargis, ce qui aurait accru notre accès à l'information. Bien que cette option prenne du temps à mettre en œuvre, elle pourrait nous aider à contourner bon nombre des contraintes, tant législatives qu'administratives, qui sont en place.

Cependant, certaines parties de cet examen étaient liées à la sécurité nationale, ce que notre Bureau n'aborde généralement pas. Par conséquent, pour cet examen, les autorisations supplémentaires pourraient ne pas avoir éliminé toutes les contraintes. Néanmoins, pour les examens futurs des questions liées au mandat de notre Bureau, il serait avantageux que nous ayons un meilleur accès aux renseignements de l'Agence, y compris les renseignements sur les contribuables, lorsque cela est justifié.